II OSK 2753/21

II OSK 2753/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Jerzy Stankowski
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 313/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-06-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 313/21 w sprawie ze skargi C. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 listopada 2020 r., znak: KOC/5138/Ar/20 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 313/21, oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 listopada 2020 r., znak: KOC/5138/Ar/20, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Powyższą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia 9 września 2020 r., nr 15/PPd/2020, wydaną w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, zwana dalej: "u.p.z.p."), art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713, zwana dalej: "u.s.g."), umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz Spółki warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na posadowieniu wolnostojącego nośnika reklamowego na terenie części działki nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W..
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka zarzucając:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 90 § 1 i § 2 w zw. z art. 106 § 1 i art. 106 § 2 zdanie 1 i 2 w zw. z art. 105 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: "p.u.s.a."), art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: "ustawa covidowa"), art. 15zzs4 ust. 2 ustawy covidowej w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a., przez rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym, pomimo że skarżąca złożyła wniosek o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie, nieuwzględnienie prawa do sądu i zasady jawności rozprawy sądowej, gwarantowanych Konstytucją RP, pozbawienie skarżącej uprawnień procesowych: prawa do zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego (art. 106 § 1 p.p.s.a.), prawa do zgłoszenia ustnie swoich żądań i wniosków oraz składania wyjaśnień, wskazywania podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków (art. 106 § 2 zdanie 1 i 2 p.p.s.a.), prawa do zwrócenia uwagi Sądu na uchybienia przepisom postępowania, złożenia wniosku o wpisanie zastrzeżenia do protokołu (art. 105 p.p.s.a.), pomimo że przedmiotem niniejszej sprawy jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w celu wykonania postanowienia PINB z 2016 r. nakładającego na skarżącą obowiązek przedstawienia dokumentów na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w celu legalizacji samowoli budowlanej, a ww. sprawa powinna być rozpoznana na jawnej rozprawie z zachowaniem gwarancji konstytucyjnych i uprawnień procesowych należnych skarżącej: prawa do zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego (art. 106 § 1 p.p.s.a.), prawa do zgłoszenia ustnie swoich żądań i wniosków oraz składania wyjaśnień, wskazywania podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków (art. 106 § 2 zdanie 1 i 2 p.p.s.a.), prawa do zwrócenia uwagi Sądu na uchybienia przepisom postępowania, złożenia wniosku o wpisanie zastrzeżenia do protokołu (art. 105 p.p.s.a.), przez brak analizy i oceny, czy rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym gwarantuje realizację prawa do sądu, a więc jawnego rozpoznania, które zapewnia wszechstronne przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania, brak analizy i oceny, czy rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym gwarantuje realizację funkcji wymiaru sprawiedliwości zgodnie ze standardami konstytucyjnymi, przez niezasadne zastosowanie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, nie zastosowanie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy covidowej, brak analizy i oceny przesłanek zastosowania art. 15zzs4 ust. 2 ustawy covidowej, brak wyjaśnienia przyczyn niezastosowania art. 15zzs4 ust. 2 ustawy covidowej, a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku;
2) art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a., przez zaniechanie ustalenia stanu sprawy, zaniechanie oceny całości materiału sprawy, przez niezgodne z materiałem dowodowym, ze stanem faktycznym stwierdzenie: "Brak zatem było podstaw do wszczynania takiego postępowania, które jako bezprzedmiotowe, należałoby następnie, zgodnie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć.", ponieważ w niniejszej sprawie, postępowanie zostało wszczęte i było prowadzone w I instancji przez prawie 4 lata, co wynika z decyzji I instancji i innych materiałów dowodowych niniejszej sprawy;
3) art. 133 § 1 zdanie 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a., "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c" w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej, art. 98 ust. 5, art. 91 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p., przez błędne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., w sytuacji, w której doszło do naruszeń wskazanych przepisów k.p.a. i prawa materialnego, a tym samym Sąd winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;
4) art. 133 § 1 zdanie 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a., "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c" w zw. z art. 101 § 1, art. 98 § 1, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przez błędne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., w sytuacji, w której doszło do naruszeń wskazanych przepisów k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a tym samym Sąd winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ naruszenie art. 101 § 1 k.p.a., stwierdzone przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;
5) art. 133 § 1 zdanie 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 141 § 4, 151 p.p.s.a., "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c" w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 101 § 1, art. 98 § 1, art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 15 k.p.a., przez błędne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., w sytuacji, w której doszło do naruszeń wskazanych przepisów k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a tym samym Sąd winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., zarówno w postępowaniu I instancji, jak również w postępowaniu II instancji, naruszenie art. 15 k.p.a., miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;
6) art. 133 § 1 zdanie 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a., "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c" w zw. z art. 98 § 1 i art. 101 § 1 k.p.a., przez błędne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., w sytuacji, w której doszło do naruszeń wskazanych przepisów k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a tym samym Sąd winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ naruszenie art. 98 § 1 i art. 101 § 1 k.p.a., miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;
7) art. 133 § 1 zdanie 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a., "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c" w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, i art. 107 § 3 k.p.a., przez błędne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., w sytuacji, w której doszło do naruszeń wskazanych przepisów k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a tym samym Sąd winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ ww. naruszenie mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;
8) art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (dalej: "ustawa krajobrazowa"), w zw. z art. 98 ust. 5 i art. 91 ust. 1 u.s.g., ponieważ Sąd I instancji nie wziął pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji wadliwie zaakceptował błędną wykładnię i zastosowanie prawa materialnego w kontrolowanej decyzji, co spowodowało błędne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., w sytuacji, w której doszło do naruszeń wskazanych przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a tym samym Sąd winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., ponieważ błędne stwierdzenia w kontrolowanej decyzji: "(..) uchwała Nr XXV/697/2020 nie weszła do obrotu prawnego, a tym samym nie przestał obowiązywać w zakresie nośników reklamowych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (..)" spowodowało umorzenie postępowania administracyjnego, pomimo że wniosek skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinien być rozpoznany, ponieważ uchwała nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] sierpnia 2018 r. "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (dalej również: "miejscowy plan") nie obowiązywała w zakresie reklam od dnia 28 kwietnia 2020 r., w którym weszła w życie uchwała nr XXV/697/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (dalej również: "uchwała reklamowa"; "uchwała krajobrazowa"); w ww. przypadku, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ spełniona była przesłanka braku planu miejscowego, wg art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p., a art. 91 ust. 1 u.s.g. nie stanowi samodzielnej podstawy ustalenia mocy wiążącej uchwały reklamowej;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) uchwały nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] sierpnia 2018 r. "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]" oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej, przez zastosowanie miejscowego planu w niniejszej sprawie, pomimo że wg art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej miejscowy plan obowiązywał w odniesieniu do reklam do dnia 28 kwietnia 2020 r. (do daty wejścia w życie uchwały reklamowej), więc wniosek skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinien być rozpoznany, ponieważ miejscowy plan nie obowiązywał w zakresie reklam od dnia 28 kwietnia 2020 r.; w ww. przypadku, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ spełniona była przesłanka braku planu miejscowego, wg art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.;
2) art. 98 ust. 5 i art. 91 ust. 1 u.s.g., przez błędną wykładnię: "Zdaniem Sądu, wspomniana uchwała reklamowa, wbrew zaprezentowanej w skardze argumentacji, pomimo jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym nie weszła do obrotu prawnego i nie wywołała skutku, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej.'' (str. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) oraz: "(...) a zatem z datą 8 grudnia 2020 r., rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, stało się w myśl art. 98 ust. 5 u.s.g. prawomocne. (...) Z kolei jak słusznie wskazał organ, rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem władztwa administracyjnego, bowiem służy mu domniemanie legalności (rozstrzygnięcie obowiązuje aż do jego obalenia wyrokiem NSA) (...)" (str. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) oraz: "Należy zatem podsumować, że uchwała reklamowa Nr XXV/697/2020 nie weszła do obrotu prawnego, a tym samym nie przestał obowiązywać w zakresie nośników reklamowych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr [...]." (str. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku); prawidłowa wykładnia art. 98 ust. 5 i art. 91 ust. 1 u.s.g. prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność uchwały reklamowej nie stało się prawomocne w dniu 8 grudnia 2020 r., uchwała reklamowa nie była nieważna z mocy prawa; kwestia zgodności z prawem uchwały reklamowej wymagała rozstrzygnięcia w prawomocnym orzeczeniu Sądu Administracyjnego, a art. 91 ust. 1 u.s.g. nie stanowił samodzielnej podstawy ustalenia mocy wiążącej uchwały reklamowej; w konsekwencji uchwała reklamowa weszła do obrotu prawnego w dniu 28 kwietnia 2020 r. (czyli 90 dni od dnia ogłoszenia);
3) uchwały nr XXV/697/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, przez jej niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, ewentualnie o jego zmianę, rozpoznanie skargi Spółki oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji, jak również w każdym z ww. przypadków o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka złożyła także wniosek o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Rozpoznanie sprawy na rozprawie, w jej ocenie, zapewniłoby realizację uprawnień procesowych: prawa do zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego (art. 106 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a.), prawa do zgłoszenia ustnie swoich żądań i wniosków oraz składania wyjaśnień, wskazywania podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków (art. 106 § 2 zdanie 1 i 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Istota skargi kasacyjnej koncentruje się wokół dwóch zagadnień: pierwsze związane z nieuwzględnieniem wniosku Spółki o rozpoznanie skargi na rozprawie; drugie związane z oceną stanu prawnego w kontekście planu miejscowego i uchwały krajobrazowej.
Odnosząc się do pierwszej kwestii zauważyć należy, iż sprawa ze skargi Spółki na decyzję Kolegium została rozpoznana przez Sąd I instancji na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VII WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2021 r., w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, "w związku z dynamicznym wzrostem zakażeń oraz z wprowadzeniem w Warszawie czerwonej strefy, a co za tym idzie z wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń związanych ze stanem epidemii". Wprawdzie pełnomocnik Spółki nie został poinformowany o terminie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, jednakże o możliwości skierowania sprawy na posiedzenie niejawne pełnomocnik został poinformowany przy piśmie z dnia 9 marca 2021 r. "z uwagi na dynamiczny wzrost zakażeń, utrzymujący się stan epidemii i związane z tym ograniczenia liczby rozpraw jawnych sprawa może zostać skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym". W odpowiedzi na nie pełnomocnik Spółki złożył pismo z dnia 20 marca 2021 r., w którym przedstawił swoje stanowisko w sprawie. W tym miejscu wskazać wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyjaśnił, że art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej należy traktować jako "przepis szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest również rozróżnienie ograniczenia jawności postępowania od pozbawienia prawa do działania stron i uczestników postępowania sądowoadministracyjnego w celu obrony swoich interesów. Prawo to podczas stanu epidemii mogło być realizowane przez umożliwienie wskazanym wyżej podmiotom zajęcia stanowiska w formie pisemnej. Z tego prawa Spółka skorzystała składając ww. pismo z dnia 20 marca 2021 r. Złożona skarga kasacyjna podnosi tożsame kwestie i argumenty jak wyrażone w skardze i ww. piśmie uzupełniającym. Autor środka zaskarżenia nie wykazał, aby chciał na rozprawie przed Sądem I instancji złożyć dodatkowe wnioski bądź uzupełnić argumentację ponad dotychczas przedstawioną, a która miałaby istotny wpływ na wynik postępowania. Sama zatem wola zapoznania się ze referatem sędziego sprawozdawcy, w następstwie tego możliwość składnia wniosków i zastrzeżeń do protokołu, nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku w związku z nieuwzględnieniem żądania o przeprowadzenie rozprawy. Na marginesie, pełnomocnik skarżącej Spółki złożył również wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, mimo analogicznej argumentacji, nie stawił się jednakże na rozprawę.
Odnosząc się do drugiej kwestii, zaakacentowania wymaga, że zasadniczo Spółka nie kwestionuje, iż uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy skutkuje uznaniem, że postępowanie takie staje się bezprzedmiotowe, lecz stoi na stanowisku, że w stanie faktycznym sprawy ustalenie warunków zabudowy było możliwe w oparciu o uchwałę krajobrazową. Naczelny Sąd Administracyjny nie akceptuje tego poglądu. W niniejszej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w grudniu 2016 r. W dniu 4 października 2018 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - uchwała nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz.U.Woj.Mazow. z [...] r. poz. [...]) - regulujący m.in. zasady sytuowania tablic i urządzeń reklamowych oraz znaków informacyjnych. Przed wydaniem decyzji organu I instancji (9 września 2020 r.) została podjęta uchwała krajobrazowa - uchwała nr XXV/697/2020 Rady m.st. Warszawy z dnia 16 stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24 lutego 2020 r., nr WNP-I.4131.12.2020.RM, na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność uchwały krajobrazowej. Mocą art. 92 ust. 1 u.s.g. wykonanie tejże uchwały krajobrazowej zostało wstrzymane. Podkreślić trzeba, że wstrzymanie wykonania objętego rozstrzygnięciem nadzorczym aktu następuje z mocy prawa, co oznacza, że organ nadzoru nie musi podejmować żadnych kroków procesowych dla wywołania tego skutku. Z samego faktu stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wynika, że akt, wobec którego zastosowano środek nadzorczy o charakterze korygującym, nie może być wykonywany. Przyjęcie takiego założenia przez ustawodawcę jest zasadne, gdyż wadliwa zdaniem organu nadzoru uchwała lub zarządzenie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego dopiero z uzyskaniem przez rozstrzygnięcie nadzorcze przymiotu prawomocności, a więc z momentem bezskutecznego upływu terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze lub też z momentem prawomocnego oddalenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, jeśli organ gminy, którego akt został zakwestionowany zadecyduje o wejściu w spór prawny z organem nadzoru. W skrajnym wypadku rozstrzygnięcie nadzorcze może stać się prawomocne nawet po kilku latach od jego wydania i gdyby przepisy nie przewidywały wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia zakwestionowanego przez organ nadzoru, to akt taki funkcjonowałby w obrocie prawnym, co - w zależności rzecz jasna od materii regulowanej - mogłoby prowadzić do powstania różnego rodzaju skutków prawnych, w tym być może nawet nieodwracalnych (zob. G. Dragon, P. Kuzior, M. Łyszczarz, Samorząd gminny. Nadzór nad działalnością gminną. Komentarz, Wyd. 1, Warszawa 2017). Wypada też zaznaczyć, że zgodnie z § 18 ust. 2 uchwały krajobrazowej, zawarte w niej przepisy miały wejść w życie po upływie 90 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, które nastąpiło 30 stycznia 2020 r. Oznacza to, że uchwała ta nie obowiązywała przed doręczeniem rozstrzygnięcia nadzorczego, które nastąpiło 3 marca 2020 r., zaś po upływie 90 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, jej wykonanie było wstrzymane z mocy prawa do czasu uprawomocnienia aktu nadzorczego Wojewody. W tym miejscu wskazać trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 899/20, oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. Wyrok ten stał się prawomocny w następstwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1005/21. Z uwagi na charakter orzeczenia o nieważności uchwały w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., a w okolicznościach niniejszej sprawy, nadto ze względu na wskazany w § 18 ust. 2 uchwały krajobrazowej okres vacatio legis, należało uznać, że uchwała ta dotknięta sankcją nieważności, nie wywołała skutków prawnych od chwili jej podjęcia (zob. K. Jaroszyński (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniem do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 750). Uwzględniając wskazane wyżej okoliczności faktyczne i uwarunkowania prawne należało uznać, że w dacie wydawania decyzji organów obu instancji uchwała krajobrazowa nie wywołała skutków prawnych, a tym samym nie wyeliminowała z obrotu prawnego planu miejscowego w zakresie ustaleń określających zasady sytuowania tablic i urządzeń reklamowych oraz znaków informacyjnych. To zaś oznaczało brak podstaw do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, albowiem decyzję w tym przedmiocie można było wydać jedynie w przypadku braku planu miejscowego, co wynika wprost z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania tych decyzji. Zatem brak prawnych możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy czynił bezprzedmiotowym postępowanie w tej sprawie, co rodziło po stronie organu administracji obowiązek jego umorzenia, zgodnie z dyspozycją określoną w art. 105 § 1 k.p.a. Wbrew zapatrywaniu skarżącej kasacyjnie brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej prowadzonej pod sygn. akt IV SA/Wa 899/20 nie wypełniało znamion rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał wpływ na losy sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji (zob. wyrok NSA z 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 549/15). Przedmiotem ww. postępowania była ocena legalności samego rozstrzygnięcia nadzorczego, a nie kwestia "wywoływania" (bądź nie) skutków prawnych przez uchwałę krajobrazową, derogowania odpowiednich ustaleń planu miejscowego, w wyniku wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Istnienie okoliczności obligujących organ do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. uzasadniało nieuwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania także na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Brak postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania we wskazanych wyżej okolicznościach należało natomiast uznać za uchybienie, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, co potwierdza ocena zarzutów naruszenia prawa materialnego. W ocenie Składu orzekającego, również przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, w rozumieniu art. 10 § 1 k.p.a., należało uznać za uchybienie, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Dla skuteczności zarzutu naruszenia tej zasady, koniecznym jest wykazanie, że naruszenie jej uniemożliwiło skarżącej kasacyjnie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji tego realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie powinna zatem wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (zob. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2157/20). W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by wskazane przez nią uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Z argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, o której mowa w art. 10 § 1 k.p.a., uniemożliwiło skarżącej kasacyjnie podjęcie czynności procesowych prowadzących do zawieszenia postępowania administracyjnego. Przedstawiona wyżej ocena nie daje podstaw do uznania, że sprostanie przez organ wymogom określonym w art. 10 § 1 k.p.a. doprowadziłoby do osiągnięcia przez skarżącą kasacyjnie celu w postaci zawieszenia postępowania administracyjnego.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów naruszenia art. 6-8, art. 10-11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 97 § 1 pkt 4, art. 98 § 1, art. 101 § 1, art. 105 § 1 k.p.a., art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p., art. 91 ust. 1 i art. 98 ust. 5 u.s.g., art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej, a także naruszenia uchwały krajobrazowej oraz uchwały w sprawie planu miejscowego.
Autor środka zaskarżenia także bezpodstawnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 1, art. 3 § 1 i 2 pkt "2" p.p.s.a. Z przywołanych przepisów wynika, że: "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2 p.u.s.a.); "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie" (art. 3 § 1 p.p.s.a.). O naruszeniu ww. przepisów można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli zaskarżonej decyzji, odmawiając rozpoznania skargi, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, względnie zastosował środek nie przewidziany ustawą. W niniejszej sprawie nie można doszukać się takiej zależności. To, że wnosząca skargę kasacyjną nie zgadza się z wynikami kontroli sądowej nie świadczy o naruszeniu ww. przepisów. Nieusprawiedliwione są też zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Nie można również w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1044/21; z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6481/21; z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 109/22). Naruszenie zaś określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Przy czym należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. (zob. wyroki NSA z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 491/20 i sygn. akt III FSK 1681/21). Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia ww. przepisów. Nie doszło także do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sąd I instancji zawiera wszystkie wymagane ww. przepisem elementy i poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd I instancji wywiązał się w dostateczny sposób z obowiązku uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia pod względem faktycznym i prawnym. Co do zasady, analizowany przepis nie może stanowić podstawy do skutecznego kwestionowania przyjętego stanu faktycznego i jego oceny, przez pryzmat przepisów prawa materialnego, a do tego zmierza autor skargi kasacyjnej redagując zarzuty w tym przedmiocie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.