II OSK 275/09

II OSK 275/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-02-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Kosowska /sprawozdawca/
Joanna Runge - Lissowska /przewodniczący/
Maria Czapska - Górnikiewicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Lu 573/08 - Wyrok WSA w Lublinie z 2008-11-13
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 3 pkt 6, 7, art. 51 ust. 3 pkt 2, art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 573/08 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 573/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. P. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...], w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego.
Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż w piśmie z dnia 26 października 2006 r. Bialska Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Białej Podlaskiej, zwana dalej Spółdzielnią, poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Biała Podlaska, że na budynku będącym jej własnością położonym przy ul. [...], skarżący zamontował maszt antenowy do łączności internetowej bez jej zgody i bez pozwolenia na budowę. Spółdzielnia podkreśliła jednocześnie, że maszt nie posiada uziemienia.
W toku postępowania administracyjnego ustalono, że na początku października 2006 r. skarżący zamontował na dachu przedmiotowego budynku, bez wymaganego zgłoszenia, maszt antenowy o wysokości od płaszczyzny dachu ok. 5,30 m, posiadający trzy anteny zasilane instalacją niskonapięciową za pośrednictwem kabla sygnałowego poprowadzonego z mieszkania nr 4 poprzez kanał wentylacyjny pomieszczenia wc na połać dachową i mocowanego do trzonu masztu. W celu ustalenia, czy wykonanie masztu jest prawidłowe w szczególności w zakresie kotwienia masztu do konstrukcji dachu, sposobu wykonania instalacji elektrycznej oraz czy istnieje konieczność wykonania instalacji odgromowej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Biała Podlaska postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. zobowiązał skarżącego do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. W wykonaniu tego postanowienia skarżący przedłożył dwie oceny techniczne, sporządzone przez posiadających uprawnienia budowlane inż. K. O. oraz mgr inż. R. L., zdaniem których montaż masztu zasadniczo został przeprowadzony prawidłowo z tym, że pierwszy z nich wskazał na nieprawidłowości dotyczące instalacji niskonapięciowej. Z uwagi na to, że powyższe opinie nie poruszały w ogóle kwestii ewentualnej potrzeby wykonania instalacji odgromowej, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. zlecił wykonanie dodatkowej oceny technicznej w tym zakresie inż. A. D.. Ze sporządzonej w dniu 16 sierpnia 2007 r. oceny wynika, że budynek i maszt antenowy nie wymagają ochrony odgromowej podstawowej, natomiast maszt powinien być uziemiony, przy czym uziemienie nie może być połączone z uziemieniem wewnątrz budynku.
Mając na uwadze powyższe opinie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Biała Podlaska, decyzją z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nałożył na skarżącego obowiązek demontażu istniejącej instalacji niskonapięciowej i wykonania nowej w określony w decyzji sposób oraz wykonania uziemienia ochronnego konstrukcji masztu do poziomu gruntu przy budynku, a także pomiarów potwierdzających skuteczność wykonania takiego uziemienia. W toku przeprowadzonej w dniu 15 lutego 2008 r. kontroli sprawdzającej wykonanie obowiązków, organ I instancji stwierdził, że instalacja elektryczna wykonana została prawidłowo, natomiast uziemienie wykonane zostało przewodem Lgy 10 mm2 prowadzonym w rurze ochronnej RL w szachcie elektrycznym klatki schodowej nr 1. Przewód uziemiający został zamocowany w poziomie piwnicy do zacisku przy rurze wodociągowej, stanowiącej instalację wewnętrzną, do której również przymocowana jest bednarka ocynkowana, mająca połączenie z uziomem otokowym budynku. Przedłożony przez skarżącego protokół z pomiarów elektrycznych Nr 94/P/3/2007 – badania instalacji odgromowych i uziomów wskazał, że ocena wyników pomiarów jest pozytywna.
Pismem z dnia 12 marca 2008 r. Spółdzielnia wniosła zastrzeżenia co do wykonanych robót budowlanych powołując się na opinię techniczną mgr inż. Roberta Antoniewicza dotyczącą instalacji uziemienia, z której wynika, że nie spełnia ona żadnego z wymagań technicznych określonych w obowiązujących przepisach, w szczególności w normach PN-86/E-05003 i PN-IEC 61024 (przewód odprowadzający posiada za małe wymiary, niewłaściwe jest prowadzenie przewodu odprowadzającego bez zabezpieczeń przed porażeniem napięciowym dotykowym i bez zachowania bezpiecznego odstępu od innych instalacji, brak zacisku probierczego, brak połączenia z uziomem – niedopuszczalne jest przyłączenie do rury wodociągowej, brak uziomu, protokół z pomiarów elektrycznych nie odpowiada stanowi faktycznemu).
Mając na uwadze przedstawioną opinię, organ I instancji, decyzją z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], nakazał skarżącemu doprowadzenie do stanu poprzedniego wielorodzinnego budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w Białej Podlaskiej poprzez rozbiórkę masztu antenowego, stanowiącego urządzenie telekomunikacyjne do przekazywania sygnału internetowego drogą radiową wraz z wykonanymi instalacjami.
W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślił, że skarżący nie wykonał uziemienia ochronnego w sposób określony w decyzji z dnia [...] października 2007 r., tj. do poziomu gruntu przy budynku. Wykonane uziemienie powoduje natomiast zagrożenie zdrowia lub życia ludzi oraz mienia poprzez możliwość wprowadzenia do obiektu ładunków elektrycznych w wyniku uderzenia piorunu. W tej sytuacji nie można uznać, że skarżący wykonał nałożony na niego obowiązek i w konsekwencji uzasadnione jest nakazanie rozbiórki masztu antenowego.
W skardze, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, skarżący podniósł, iż wbrew stanowisku organów sposób wykonania uziemienia nie został określony w decyzji z dnia [...] października 2007 r. Uziemienie zostało wykonane przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, a wyniki pomiarów są pozytywne. W przekonaniu skarżącego, nie można mu więc zarzucić ignorowania nałożonych obowiązków, dlatego też decyzja nakazująca rozbiórkę masztu w całości (bez rozważenia rozbiórki części masztu) jest wyrazem daleko idącej uznaniowości organu.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał jednocześnie, iż fakt, że uziemienie zostało wykonane przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia nie ma znaczenia w sytuacji, gdy zostało ono wykonane w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, gdyż w warunkach niniejszej sprawy nie było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Organ ten wyczerpująco i z zachowaniem reguł określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 kpa przeprowadził postępowanie dowodowe i zastosował właściwe przepisy prawa materialnego. Słusznie uznał, że wykonanie montażu masztu o wysokości ok. 5 m jako urządzenia o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych wymagało uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Stwierdzając, że maszt został wykonany bez zgłoszenia, organ I instancji prawidłowo podejmował czynności wyjaśniające, zmierzające do dokładnego ustalenia stanu technicznego budynku, a następnie do doprowadzenia go do stanu zgodnego z warunkami technicznymi, gwarantującymi bezpieczeństwo ludzi i mienia. W toku postępowania organ nie tylko nakładał na skarżącego obowiązki sporządzenia koniecznych ekspertyz i dokonania niezbędnych czynności, ale również z urzędu podejmował czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania stanu technicznego masztu i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, zlecając biegłemu specjaliście wykonanie dodatkowej opinii w uzupełniającym zakresie.
W ocenie Sądu I instancji, przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ nie naruszył zasad swobodnej oceny dowodów. Rozstrzygnięcie, poprzedzone wyczerpującym postępowaniem dowodowym, oparto bowiem na dwóch opiniach (mgr inż. A. D. i mgr inż. R. A.), z których wynika jednoznacznie, że uziemienie powinno być wykonane na zewnątrz budynku. Uziemienie wykonane wewnątrz, niezgodne jest natomiast z obowiązującymi normami i nie spełnia wymogów bezpieczeństwa. Wbrew też zarzutom skargi, decyzja z dnia [...] października 2007 r. wprost wskazywała, że uziemienie powinno być wykonane "przy budynku". Zrealizowanie takiego uziemienia wewnątrz budynku nie może być więc uznane za należyte wykonanie nałożonych tą decyzją obowiązków, pomimo że pozostałe z tych obowiązków skarżący wykonał prawidłowo.
Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji stwierdził, że w przedstawionych okolicznościach faktycznych organ zasadnie orzekł o rozbiórce masztu, uznając, że wykonane uziemienie jest wadliwe i zagraża bezpieczeństwu ludzi. Przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane obliguje bowiem organ do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego bądź doprowadzenia go do stanu poprzedniego w każdym przypadku, gdy został on zrealizowany w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a jednocześnie inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Przez wykonanie nałożonych obowiązków należy rozumieć natomiast tylko taką sytuację, gdy obowiązki wykonano prawidłowo, tj. w sposób określony w decyzji i zgodnie z wymaganiami technicznymi dotyczącymi w szczególności bezpieczeństwa ludzi i mienia. Z tego względu, pomimo że skarżący wykonał uziemienie, nie można przyjąć, że wykonał obowiązki nałożone decyzją z dnia [...] października 2007 r. Wprawdzie wskazuje on, że uziemienie zostało wykonane przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia (inż. Stefana Wygasa), a wyniki skuteczności uziemienia są pozytywne, to jednak okoliczności te nie świadczą, w ocenie Sądu, o prawidłowości wykonania tego uziemienia. W aktach znajdują się bowiem dwie inne opinie (mgr inż. A. D. i mgr inż. R. A.), z których wynika jednoznacznie, co wyżej podkreślano, że uziemienie nie może być wykonane wewnątrz budynku, gdyż taka konstrukcja zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia. Opinie te nie budzą wątpliwości co do rzetelności, a organy słusznie oparły się na nich przy prowadzeniu postępowania i wydaniu rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutom skargi, nie było też podstaw do nakazania rozbiórki jedynie części masztu. Nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego jest bowiem możliwy tylko wówczas, gdy tylko jego część została wykonana samowolnie, natomiast w niniejszej sprawie cały maszt został zrealizowany bez wymaganego zgłoszenia. W konsekwencji, pomimo że skarżący w części doprowadził go do stanu zgodnego z prawem (wykonując niektóre z nałożonych obowiązków), to jednak wskutek braku prawidłowego uziemienia nie jest możliwa częściowa legalizacja tych robót i częściowy nakaz rozbiórki.
Za niesłuszny Sąd uznał natomiast zarzut Spółdzielni, zgodnie z którym legalizacja w ogóle nie jest możliwa z uwagi na brak jej zgody na wykonanie masztu na budynku stanowiącym jej własność. Sąd zauważył, iż w świetle obowiązujących przepisów w postępowaniu dotyczącym innych robót budowlanych niż budowa (przebudowa, rozbudowa, nadbudowa), a więc m.in. montażu, prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane, nie jest wymagane oświadczenie inwestora o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a więc i [...] właściciela. Ewentualne roszczenia wynikające z naruszenia prawa własności Spółdzielnia może natomiast dochodzić w postępowaniu cywilnym.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną złożył skarżący. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy skargi wskazał:
1/ naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 30 ust 1 pkt 3 lit. b oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane przez ich niewłaściwe zastosowanie, a to przez błędne zakwalifikowanie wykonanych przez niego robót jako robót budowlanych w rozumieniu powołanej ustawy,
2/ mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie skargi mimo trafnie wskazanych w niej wad postępowania administracyjnego oraz naruszeń przepisów postępowania przez organy wydające decyzję, na które Sąd nie zwrócił uwagi, a mianowicie art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 84 § 1 kpa przez zaniechanie wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia oraz oceny materiału dowodowego.
W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne skarżący reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniósł, iż zaskarżony wyrok oparty został na błędnym założeniu, że wykonane zostały roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane. W jego ocenie, nie wykonał on budowy, przebudowy, montażu, remontu lub rozbiórki obiektu budowlanego, o których stanowi ten przepis. Zauważył, że art. 30 ust 1 pkt 3 lit. b powołanej ustawy w treści odnosi się także do robót budowlanych, które definiuje art. 3 pkt 7, a to oznacza, że wskazane w podstawie kasacyjnej przepisy prawa materialnego zostały niewłaściwe zastosowane. W konsekwencji, skarżący ma rację, że postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe, a spór pomiędzy nim, a Spółdzielnią powinien zostać rozstrzygnięty w postępowaniu cywilnym.
Dodał ponadto, iż mimo braku dowodów w tym zakresie, Sąd przyjął, jakoby uziemienie wykonane przez skarżącego zagrażało bezpieczeństwu ludzi. Zauważył, iż stwierdzenie tej okoliczności, mogącej przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 kpa), wymagało wiadomości specjalnych i w tym celu zasięgnięcia opinii biegłego lub biegłych stosownie do treści art. 84 § 1 ustawy – Prawo budowlane, czego jednak organ nie uczynił, a tezę w tym zakresie oparł na przedłożonym przez Spółdzielnię dokumencie prywatnym sporządzonym przez R. A.. Nie uwzględnił również przedłożonego przez skarżącego protokołu pomiarów elektrycznych Nr 94/P/3/2007, wskazującego pozytywne wyniki pomiarów, przeczące istnieniu zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi. Nie wykonał też pomiarów, które zakwestionowałyby pomiary wykonane przez skarżącego. Wszystko to świadczy, w ocenie skarżącego, o naruszeniu przez organy wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów kpa, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast Sąd I instancji naruszył przepisy art. 134 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ nie zwrócił uwagi na wady postępowania administracyjnego będące wynikiem obrazy tych przepisów. Mając na uwadze powyższe, skarżący stwierdził, że okoliczność istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi nie została udowodniona w niniejszej sprawie, natomiast skarżący przedkładając protokół z pomiarów udowodnił jego brak. Nie było zatem podstaw do przyjęcia, że została spełniona przesłanka z art. 50 ust 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, uzasadniająca wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 51 ust 3 pkt 2 powołanej ustawy, a to oznacza, że decyzja nakazująca rozbiórkę powinna zostać uchylona. Podtrzymał jednocześnie wcześniejsze zarzuty zawarte w skardze, w tym dotyczące określonego w pkt 3 decyzji z dnia 30 października 2007 r. nakazu wykonania uziemienia, który w ocenie skarżącego został sformułowany wadliwie (w sposób niejasny i nieprecyzyjny), a zatem sprzecznie z art. 51 ust 1 pkt 2 powołanej ustawy. W treści pkt-u 3 decyzji nie wskazano jednoznacznie, że uziemienie ochronne ma być wykonane na zewnątrz budynku. W świetle powyższego, w ocenie skarżącego istniała zatem możliwość dokonanie zmian koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Spółdzielnia, wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa prawnego, podniosła, iż decyzją z dnia [...] października 2007 r. organ I instancji nakazał skarżącemu m.in. wykonanie uziemienia ochronnego konstrukcji masztu do poziomu gruntu. W trakcie kontroli sprawdzającej wykonanie tego obowiązku organ stwierdził, że przewód uziemiający w poziomie piwnicy zamocowany został do zacisku mocowanego do rury wodociągowej stanowiącej wewnętrzną instalację wodociągową. W ocenie Spółdzielni, taki sposób wykonania uziemienia nie stanowi wykonania uziemienia ochronnego konstrukcji masztu do poziomu gruntu przy budynku. Brak spełnienia nałożonego na skarżącego obowiązku uzasadniał zatem nakazanie rozbiórki masztu antenowego wraz z instalacjami. Spółdzielnia podniosła, iż ocena techniczna, sporządzona przez uprawnionego rzeczoznawcę, jednoznacznie wskazuje na konieczność wyposażenia masztu antenowego w uziemienie, które nie może być połączone z uziemieniem wewnątrz budynku. Rzeczoznawca ten - ze Stowarzyszenia Elektryków Polskich w zakresie instalacji elektroenergetycznych, pomimo że nie jest biegłym sądowym, ma pełne kwalifikacje do oceny stanu technicznego takich instalacji. Dlatego też opinia sporządzona rzeczowo i fachowo, jako dowód w sprawie nie została zakwestionowany przez Sąd I instancji. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku wykonania pomiarów, które zakwestionowałyby pomiary wykonane przez tego Rzeczoznawcę, Spółdzielnia zauważyła, iż pomiarów nie wykonuje się w przypadku niewłaściwego, niezgodnego z przepisami, wykonania instalacji. Nieprawidłowe wykonanie instalacji kwalifikuje ją bowiem jednoznacznie jako zagrażającą zdrowiu, życiu i mieniu, albowiem wprowadza niebezpieczeństwo napięcia pochodzącego od wyładowania atmosferycznego (pioruna) do wewnątrz budynku. Spółdzielnia podniosła ponadto, iż braku wywiązania się przez skarżącego z nałożonego na niego obowiązku nie usprawiedliwia zlecenie jego wykonania osobie trzeciej, albowiem to skarżący ponosi odpowiedzialność w zakresie terminowego wykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] października 2007 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. Żadna z nich nie okazała się jednak usprawiedliwiona.
W pierwszej kolejności odnieść należy się do podstawy kasacyjnej opartej na zarzutach naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 30 ust 1 pkt 3 lit. b) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W warunkach niniejszej sprawy, z uwagi na treść zarzutów sformułowanych z ramach podstaw kasacyjnych, rozstrzygnięcie o zasadności zarzutów powołanych w ramach pierwszej z nich, będzie miało bowiem istotny wpływ na ocenę zasadności zarzutów podniesionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej.
Zauważyć należy, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy bezsporne jest, że skarżący zainstalował na dachu wielorodzinnego budynku mieszkalnego maszt antenowy o wysokości przekraczającej 3 m.
Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy – Prawo budowlane, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Przez roboty budowlane rozumieć należy, w świetle art. 3 pkt 7 powołanej ustawy, budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Stosownie też do art. 3 pkt 6 powołanej ustawy, budowa w jej rozumieniu to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Z brzmienia art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. "b" powołanej ustawy wynika, iż omawiany przepis dotyczy prac kwalifikowanych na podstawie art. 3 pkt 7 jako roboty budowlane, które polegają na "instalowaniu" urządzeń o wysokości powyżej 3 m. Ustawa – Prawo budowlane nie wskazuje co należy rozumieć pod pojęciem "instalowanie". W konsekwencji, odwołując się do zawartego w słowniku języka polskiego (zob. Słownik języka polskiego PWN A-K, Warszawa 2002, str. 745) znaczenia czasownika "instalować" od którego pochodzi rzeczownik "instalowanie", wskazać należy, iż przez to pojęcie rozumieć należy zakładanie, montowanie jakiegoś urządzenia technicznego. "Założyć" to natomiast "umieścić coś gdzieś, w czymś, na czymś, umocować; położyć coś na czymś; nałożyć, włożyć", zaś "montować" to "składać, zespalać (...); ustawiać, zakładać, umocowywać (...)."(zob. odpowiednio Słownik języka polskiego PWN R-Z, Warszawa 2002, str. 864 oraz Słownik języka polskiego PWN L-P, Warszawa 2002, str. 199). W świetle powyższego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że w warunkach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości to, że skarżący wykonał roboty budowlane. Roboty te polegały na zainstalowaniu na obiekcie budowlanym (wielorodzinnym budynku mieszkalnym) urządzenia (masztu antenowego) o wysokości przekraczającej 3 m. W świetle natomiast art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. "b" powołanej ustawy, wykonane tych robót powinno być poprzedzone zgłoszeniem właściwemu organowi.
W sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane zostały bez wymaganego zgłoszenia, a zatem w warunkach samowoli budowlanej, lecz istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, nałożyć w drodze decyzji na inwestora obowiązek wykonania określonych w niej czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Po upływie zaś tego terminu lub na wniosek inwestora, powinien sprawdzić wykonanie nałożonego obowiązku i w zależności od okoliczności faktycznych wydać decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3 pkt 1 i 2 powołanej ustawy).
W niniejszej sprawie, decyzją z dnia [...] października 2007 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Biała Podlaska, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, nałożył na skarżącego w punkcie 3 rozstrzygnięcia obowiązek wykonania uziemienia ochronnego konstrukcji masztu do poziomu gruntu przy budynku oraz pomiarów potwierdzających skuteczność wykonanego uziemienia. Przedmiotowa decyzja nie była kwestionowana przez skarżącego w trybie odwoławczym. Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółdzielnia, lecz Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., uchylił zaskarżoną decyzję jedynie w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych obowiązków, wyznaczając nowy termin, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy wyraźnie stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie postępowanie naprawcze toczy się w związku z wykonaniem przez skarżącego robót budowlanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, czyli bez wymaganego zgłoszenia. W toku kontroli sprawdzającej wykonanie nałożonych na skarżącego obowiązków, organ I instancji stwierdził m.in., że przewód uziemiający został zamocowany w poziomie piwnicy do zacisku przy rurze wodociągowej, stanowiącej instalację wewnętrzną, do której przymocowana jest również bednarka ocynkowana, mająca połączenie z uziomem otokowym budynku. Podzielając stanowisko Sądu I instancji, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stwierdzić należy, że wykonanie uziemienia we wskazany wyżej sposób nie stanowi wykonania obowiązku nałożonego na skarżącego. Wbrew stanowisku skarżącego, z przedmiotowej decyzji wynika wyraźnie, że uziemienie masztu powinno być wykonane do poziomu gruntu przy budynku, a nie w jego wnętrzu. Sformułowana przez organ I instancji treść nałożonego na skarżącego obowiązku nie dawała zatem podstaw do przyjęcia, że dopuszczalne jest zrealizowanie uziemienia w sposób wykonany przez skarżącego. Zauważyć jednocześnie należy, iż treść tego obowiązku nie była dowolna. Organ I instancji opierał się bowiem w tym zakresie na opinii biegłego z dnia 16 sierpnia 2007 r., zgodnie z którą maszt antenowy powinien być połączony z uziemieniem na poziomie powierzchni ziemi, a uziemienie to nie może być połączone z uziemieniem wewnątrz budynku.
Konsekwencją braku należytego wykonania nałożonego na skarżącego obowiązku było zatem wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia 16 maja 2008 r., nakazującej skarżącemu doprowadzenie do stanu poprzedniego wielorodzinnego budynku mieszkalnego poprzez rozbiórkę masztu antenowego wraz z wykonanymi instalacjami, utrzymanej następnie w mocy przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zarzucić Sądowi I instancji dokonania niewłaściwej oceny rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego poprzedzonych postępowaniem wyjaśniającym zakończonym wydaniem wskazanych wyżej decyzji w trybie przepisów art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 84 § 1 kpa.
W konsekwencji nie można także zarzucić Sądowi I instancji naruszenia przepisów art. 134 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa. Zauważyć należy, iż stosownie do art. 7 i 77 § 1 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na nich zatem spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy i oceny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). W warunkach niniejszej sprawy, wykonane przez skarżącego uziemienie nie zostało uznane za odpowiadające prawu, pomimo że z przedłożonego przez niego w trakcie kontroli w dniu 15 lutego 2008 r. protokołu z pomiarów elektrycznych – badania instalacji odgromowych i uziomów wynika, że ocena wyników pomiarów jest pozytywna, a wykonana instalacja nadaje się do eksploatacji. O takim stanowisku organu zadecydowało brzmienie opinii biegłego opatrzonej datą 16 sierpnia 2007 r., jak również przedłożonej przez Spółdzielnię wraz z pismem z dnia 12 marca 2008 r. dodatkowej opinii technicznej wykonanej przez osobę uprawnioną. Ta ostatnia opinia, pomimo że nie stanowi opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, jednakże jako dokument, przedłożony przez stronę postępowania, właściwie została dopuszczona przez organ jako dowód w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W świetle powyższego, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wskazanych wyżej przepisów kpa uznać należy za niezasadne. Podzielić również należy stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe z zachowaniem reguł określonych w art. 7 i 77 § 1 kpa oraz nie naruszył, określonej w art. 80 kpa, zasady swobodnej oceny dowodów. Nawiązując do zarzutów skargi kasacyjnej opartych na naruszeniu wskazanych wyżej przepisów kpa, podkreślić jednocześnie należy, iż w warunkach niniejszej sprawy przedmiotem postępowania dowodowego nie było tylko ustalenie, czy wykonane przez skarżącego uziemienie nie zagraża bezpieczeństwu ludzi, lecz czy wykonane zostało zgodnie z prawem, co ma charakter szerszy. W konsekwencji, w świetle zebranych przez organ nadzoru budowlanego dowodów, nie może być uznane, że nałożony obowiązek został wykonany w sposób zgodny z prawem. Nie wynika bowiem z akt sprawy, aby w związku z samowolnym zainstalowaniem na wielorodzinnym budynku mieszkaniowym masztu antenowego o wysokości ponad 5 m obowiązki nałożone decyzją z dnia [...] października 2007r zostały w całości przez skarżącego wykonane.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.