II OSK 2749/21

II OSK 2749/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 847/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-07-07
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 282
art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 12, art. 4 pkt 2 i 3, art. 7 pkt 4, art. 89 pkt 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 847/21 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 12 lutego 2021 r. znak DOZ-OAiK.650.1184.2020.MPU-3 w przedmiocie odmowy uzgodnienia zamierzenia budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia 11 września 2020 r., nr 424/2020, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę 1157 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 847/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w Z.(zwanej dalej "Wspólnotą") na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (zwanego dalej "Ministrem") z dnia 12 lutego 2021 r., znak DOZ-OAiK.650.1184.2020.MPU utrzymujące w mocy postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (zwanego dalej "Wojewódzkim Konserwatorem") z dnia 11 września 2020 r., nr 424/2020 o odmowie uzgodnienia zamierzenia budowlanego Wspólnoty polegającego na remoncie i ociepleniu elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] przy ul. [...] w Z.
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.
Pismem z dnia 28 stycznia 2020 r. Starosta Złotoryjski zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora z wnioskiem o uzgodnienie wyżej wskazanego zamierzenia budowlanego.
Wojewódzki Konserwator postanowieniem z dnia 25 lutego 2020 r., nr 60/2020 odmówił uzgodnienia.
W wyniku zażalenia Wspólnoty Minister uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.
Postanowieniem z dnia 11 września 2020 r. Wojewódzki Konserwator ponownie odmówił uzgodnienia zamierzenia budowlanego. Wskazał, że planowane prace spowodują uszczerbek na wartości zabytku i stoją w sprzeczności z planem miejscowym. Organ wyjaśnił, że termomodernizacja innych budynków – przy ul. [...] oraz przy ul. [...] nr [...], [...], [...], nie była z nim uzgadniana. Także częściowe ocieplenie budynku skarżącej przy ul. [...] nie było uzgodnione z organem ochrony zabytków. W ocenie Wojewódzkiego Konserwatora elewacja budynku została jednak zakryta w niewielkiej części i nie utracił on przez to wartości zabytkowych w całości. W celu przywrócenia integralności estetycznej należy przyklejoną warstwę styropianu usunąć i przeprowadzić rekonstrukcję zniszczonego fragmentu elewacji. Organ zaznaczył przy tym, że już wielokrotnie wcześniej wyrażał sprzeciw wobec docieplenia obiektów poprzez doklejenie warstwy styropianu do elewacji budynków zlokalizowanych w obrębie zabytkowego układu urbanistycznego Z. . Planowane prace skutkować będą zmianą proporcji elewacji oraz utratą oryginalnego detalu architektonicznego oraz tynków, które są nośnikami wiedzy o dawnych technikach i technologiach budowlanych. W ocenie organu stan tynków nie nosi śladów zupełnego zużycia, kwalifikuje się raczej do miejscowych uzupełnień oraz ewentualnego pomalowania, w celu ujednolicenia wyglądu elewacji.
W zażaleniu Wspólnota wskazała, że budynek nie został wpisany indywidualnie do rejestru zabytków na podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, a tylko znajduje się na obszarze "nowożytnego układu przestrzennego miasta Z.". Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 i art 80 K.p.a. polegające na dokonaniu dowolnej oceny materiału dowodowego przez organ wojewódzki oraz błędne i bezpodstawne przyjęcie, że planowane prace mogą prowadzić do zaburzenia integralności technicznej, bezpieczeństwa, w tym bezpieczeństwa klimatycznego budynku.
Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Minister wyjaśnił, że budynek przy ul. [...] w Z. został ujęty w gminnej ewidencji zabytków przyjętej zarządzeniem Burmistrza Miasta Z.nr 0050.237.2012 z dnia 19 grudnia 2012 r. Ponadto zlokalizowany jest na terenie nowożytnego układu przestrzennego miasta Z. , również ujętego w tej ewidencji. W związku z tym faktem nieskuteczny jest zarzut Wspólnoty, że Wojewódzki Konserwator błędnie przyjął, iż budynek stanowi zabytek.
W ocenie Ministra budynek przy ul. [...] w Z. odpowiada definicji legalnej zabytku, określonej w art. 3 pkt 1 u.o.z., jako nieruchomość, będąca dziełem człowieka lub związana z jego działalnością i stanowiąca świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, której zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Obiekt ten stanowi przykład budownictwa mieszkalnego wielorodzinnego z lat 30. O jego wartościach stanowią również użyte materiały i wykorzystane techniki budowlane, a także oryginalne rozwiązanie architektoniczne. Ochronie podlega autentyczna forma oraz substancja zabytkowa budynku, w postaci zachowanej bryły, kształtu dachu, kąta nachylenia połaci dachowych, pokrycia dachowego, a także oryginalnego wykończenia elewacji. Obiekt posiada zachowany (poza częścią ocieploną styropianem) detal architektoniczny w postaci gzymsu wieńczącego oraz wąskich opasek okiennych w formie nieco cofniętej w stosunku do lica elewacji. Oryginalny jest również fakturowany tynk elewacyjny, niewielkie trójkątne okna dachowe oraz stolarka drzwi wejściowych. Od strony elewacji frontowej oraz od podwórza wykonano wtórne lukarny. Narożnikiem południowo-zachodnim przylega do budynku nr [...] przy ul. [...], tworząc z nim układ w kształcie litery "L".
Ponadto zgodnie z art. 3 pkt 12 u.o.z., historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Ustanowienie ochrony konserwatorskiej takiego układu ma na celu trwale zachowanie jego historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej. Oznacza to między innymi zachowanie układu ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, rozplanowania i sposobu zagospodarowania parceli, a także gabarytów i linii zabudowy oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu.
Zabudowa tej części nowożytnego układu przestrzennego Z. , w tym ul. [...]i sąsiedniej ul. [...], jest zdaniem Ministra spójna pod względem architektonicznym. Pomimo różnic w wielkości budynków, powtarzają się takie elementy jak: dach czterospadowy, fakturowany tynk elewacyjny połączony z klinkierowym cokołem, wąskie opaski okienne, gzyms wieńczący, trójkątne okna dachowe. Elementy te stanowią o wartościach zabytkowych tego obszaru i podlegają ochronie konserwatorskiej.
Minister za konieczne uznał rozróżnienie wpisu do rejestru zabytków, jako jednej z formy ochrony zabytków, wymienionej w art. 7 u.o.z., od ujęcia budynku, czy obszaru w gminnej ewidencji zabytków. Samo ich ujęcie w tej ewidencji nie wywołuje żadnych skutków prawnych po stronie właściciela i dysponenta zabytku. Skutki takie mogą natomiast wynikać ze stanowiących formę ochrony zabytków w rozumieniu art. 7 pkt 4 u.o.z., na przykład ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy też decyzji o warunkach zabudowy.
Minister wyjaśnił dalej, że dla terenu (ul. [...] w Z. ) obowiązuje uchwała nr 0007.IV.24.2019 Rady Miejskiej w Z. z 24 stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie [...] miasta Z. , w rejonie ulic [...], [...], [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z dnia 1 lutego 2019 r., poz. 717, dalej także "plan"). W § 9 planu ustalono zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Określono budynki objęte ochroną konserwatorską, przedstawione na rysunku planu, w tym między innymi budynek przy ul. [...]. Zgodnie z § 9 pkt 17 planu dla budynku położonego przy ul. [...], należy zachować: bryłę, formę i ceramiczne pokrycie dachu oraz kształt okien strychowych, układ osi i wykrój otworów w elewacji oraz opaski okienne, ceglany cokół, fakturowy tynk elewacyjny oraz gzyms wieńczący, stolarkę okienną i drzwi wejściowych, z dopuszczeniem, w przypadku wymiany stolarki okiennej, stosowanie podziałów szczeblinowych wzorowanych na oryginalnych.
Zdaniem Ministra organ pierwszej instancji słusznie zauważył, że w świetle ustaleń planu elewacja budynku z oryginalnym wystrojem powinna zostać zachowana. Zgodnie z art. 7 pkt 4 u.o.z. ustalenia ochrony w planie stanowią jedną z form ochrony zabytków.
Natomiast według uzgadnianego projektu budowlanego, opracowanego w czerwcu 2019 r. przez M. S. , inwestycja obejmuje: usunięcie tynku z elewacji i przygotowanie do ocieplenia styropianem 12 cm w technologii lekkiej-mokrej, wymianę rynien i rur spustowych i obróbek blacharskich oraz montaż parapetów okiennych z płytek ceramicznych. Ponadto projekt przewiduje wymianę stolarki okiennej w piwnicy na nowe, wykonane z PVC w kolorze białym, z szybą zespoloną, a także renowację klinkierowego cokołu.
W ocenie Ministra złożony projekt budowlany jest niepełny, gdyż nie zawiera informacji odnośnie do prac związanych z ceglanym obramieniem drzwi wejściowych, czy dotyczących daszków nad wejściami na elewacji tylnej i frontowej. Ze złożonej dokumentacji nie wynika, na czym dokładnie miałaby polegać "renowacja detali architektonicznych wraz ze szczegółowym uzupełnieniem i odtworzeniem brakujących elementów (portal wejściowy, gzyms górny)". Z rysunków nr 2 i 3 wynika, iż zmianie ulega wygląd gzymsu wieńczącego pod okapem, bowiem zakryciu lub usunięciu ulegną jego dolne profilowane części. Nie zostało to dokładnie określone w projekcie. Ponadto Minister zwrócił uwagę, że inwentaryzacja (rys. 2) nie uwzględnia zarówno istniejącego ocieplenia części budynku, jak również zadaszeń nad wejściami w tylnej elewacji.
Według Ministra działanie polegające na zniszczeniu oryginalnego tynku, oklejeniu elewacji styropianem i odtworzeniu oryginalnych detali architektonicznych stanowiłoby zniekształcenie oryginalnej myśli projektowej. Wskutek takich działań obiekt utraciłby oryginalny detal architektoniczny i fakturowany tynk, a tym samym swój wyraz architektoniczny. Dodanie 12 cm warstwy styropianu spowoduje pogrubienie ścian obiektu, pogłębienie otworów okiennych i drzwiowych oraz cofnięcie cokołu. Wskutek takich działań obiekty zabytkowe tracą walor autentyczności w postaci oryginalnych detali architektonicznych, ziarnistości i faktury oryginalnych tynków, głębokości osadzenia stolarek otworowych, grubości i szerokości ścian, a tym samym ich proporcji w stosunku do cokołu, kalenicy dachu czy gzymsu podokapowego. Zacieranie oryginalnej plastyki elewacji i fałszowanie przekazu o autentycznej stylistyce obiektu jest sprzeczne z zasadami ochrony konserwatorskiej obiektów zabytkowych.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ odwoławczy wyjaśnił, że aktach sprawy brak jest potwierdzenia, by Wojewódzki Inspektor uzgodnił termomodernizację budynku przy ul. [...].
Minister zauważył, że redukcja strat ciepła w budynku może nastąpić na przykład poprzez docieplenie dachu i stropu nad ostatnią kondygnacją, izolację piwnic, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej, modernizację systemu grzewczego, rekuperację ciepła wentylacyjnego, osuszenie ścian i naprawę lub wykonanie izolacji przeciwwilgociowej pionowej i poziomej w celu przeciwdziałania zawilgoceniu murów na skutek podsiąkania kapilarnego, likwidację mostków termicznych, użycie tynków termomodernizacyjnych lub ocieplenie ścian zewnętrznych od wewnątrz. Mury w obiektach zabytkowych są masywne i cechuje je na ogół dobra izolacyjność termiczna, którą można poprawić wykorzystując sposoby dostosowane bardziej do zabytkowych obiektów. Przy zastosowaniu powyższych rozwiązań podstawowe wymogi cieplne powinny zostać spełnione.
W interesie społecznym leży natomiast ochrona obiektów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia ich autentycznej substancji. W przypadku postępowania uzgodnieniowego dotyczącego termomodernizacji budynku, będącego przykładem modernistycznej zabudowy mieszkaniowej lat 30. XX w., jest to także sprzeczne z interesem strony. Planowana inwestycja nie została dopasowana do zabytkowego charakteru budynku, a jej realizacja doprowadziłaby do zniszczenia oryginalnie zaprojektowanych rozwiązań projektowych.
W skardze Wspólnota podniosła, że Minister, naruszając przepisy postępowania (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.) niewyczerpująco przeanalizował projekt budowlany, w którym założono renowację detali architektonicznych na elewacji wraz ze szczególnym uzupełnieniem i odtworzeniem brakujących elementów (portal wejściowy, gzyms górny). Organ, zdaniem skarżącej, miał także nie uwzględnić, że budynek przy ul. [...] został już ocieplony (w taki sam sposób jak zakłada projekt budowlany), a nadto budynek przy ul. [...] bezpośrednio łączy się z budynkiem Wspólnoty tworząc literę L. W tej chwili proporcje między tymi obiektami są całkowicie rozchwiane. Po ociepleniu budynku, nieruchomości te zostałyby ujednolicone i zachowano by ich proporcje. Organ nie ocenił, że inne sąsiednie nieruchomości dla budynku, zlokalizowane na terenie nowożytnego układu przestrzennego miasta Z. i znajdujące się w gminnej ewidencji zabytków zostały poddane remontowi elewacji i ocieplone, w sposób analogiczny jak przewiduje projekt budowlany dla budynku. To wszystko doprowadziło Ministra do błędnego uznania, że zabudowa układu przestrzennego miasta Z. , na której znajduje się budynek, jest spójna pod względem architektonicznym a realizacja zamierzenia spowoduje dysproporcje budynków.
Wspólnota zaznaczyła między innymi, że organ nie wyjaśnił, jakie działania objęte projektem budowlanym doprowadzą do rzekomego zniszczenia oryginalnego tynku budynku, w jaki sposób oklejenie elewacji styropianem oraz odtworzenie detali architektonicznych zniekształcą oryginalną myśl projektową budynku, i czym właściwie jest "myśl projektowa", na którą powołuje się organ, a w konsekwencji dlaczego budynek miałby utracić swój wyraz architektoniczny oraz w jaki sposób nałożenie warstwy styropianu i pogrubienie ścian spowoduje utratę waloru autentyczności budynku.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomniał, że przedmiotem skargi jest uzgodnienie na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej "P.b.). Sporny budynek przy ul. [...] w Z. został ujęty w gminnej ewidencji zabytków przyjętej zarządzeniem nr 0050.237.2012 Burmistrza Miasta Z. z dnia 19 grudnia 2012 r. Ponadto, zlokalizowany jest na terenie nowożytnego układu przestrzennego miasta Z. , również ujętego w tej ewidencji.
Sąd zaznaczył, że przy prowadzeniu ewidencji zabytków, między innymi gminnych, należy mieć na uwadze art. 3 pkt 1 u.o.z., zawierający ustawową definicję zabytku. Zabytkiem jest rzecz ruchoma lub nieruchoma, której wartości historyczne, naukowe lub artystyczne są wyższe niż przeciętne. Zatem do ewidencji wpisywane są jedynie te obiekty, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe lub artystyczne zasługują na zachowanie, przy czym posiadanie takich walorów powinno być poprzedzone ekspertyzą czy badaniami.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do zasady nie jest więc tak, że wydanie przez burmistrza miasta zarządzenia, opartego na wyznaczeniu określonego obiektu do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, następuje bez zbadania przesłanek uzasadniających przypisanie temu obiektowi wartości zabytkowych. Ujęcie zabytku nieruchomego (niewpisanego do rejestru i nieznajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków) w gminnej ewidencji zabytków następuje wskutek wskazania określonego obiektu nieruchomego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i przypisania mu w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków wartości zabytkowej. Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków organ gminy stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zarządzenie Burmistrza Z. z 19 grudnia 2012 r. stanowiło akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.).
Sąd zauważył, że z dokonanych ustaleń nie wynika, ażeby doszło do skutecznego podważenia i eliminacji z obrotu prawnego zarządzenia Burmistrza Z. z dnia 19 grudnia 2012 r. o ujęciu gminnej ewidencji zabytków budynku Wspólnoty przy ul. [...] oraz nowożytnego układu przestrzennego miasta Z. , na terenie którego budynek jest położony.
Sąd wreszcie stwierdził, że w postępowaniu uzgodnieniowym nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie zasadności ujęcia zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Twierdzenie, że obiekt ujęty w tejże ewidencji faktycznie nie jest zabytkiem, albowiem nigdy nie posiadał rzeczywistej wartości zabytkowej albo też ją utracił powinno być, co do zasady, podnoszone w odpowiednim postępowaniu zmierzającym do zmiany gminnej ewidencji zabytków w zakresie skreślenia z niej obiektu. Uzgodnienie z konserwatorem zabytków, dokonywane w trybie art. 39 ust. 3 P.b., ma jedynie na celu uzyskanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej stanowiska profesjonalnego organu ochrony konserwatorskiej w zakresie dopuszczalności takich robót budowlanych.
Sąd wskazując na powyższe nie zgodził się, że sporny budynek nie stanowi zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z.
Sąd pierwszej instancji wywodził dalej, że w myśl art. 4 pkt 2 i 3 u.o.z., ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu m.in. zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.
Zgodnie z § 9 pkt 1 lit. e planu budynek przy ul. [...] w Z. został objęty ochroną konserwatorską. W myśl § 9 pkt 17 m.p.z.p., dla przedmiotowego budynku należy zachować: a) bryłę, b) formę i ceramiczne pokrycie dachu oraz kształt okien strychowych, c) układ osi i wykrój otworów w elewacji oraz opaski okienne, d) ceglany cokół, fakturowy tynk elewacyjny oraz gzyms wieńczący, e) stolarkę okienną i drzwi wejściowych, z dopuszczeniem, w przypadku wymiany stolarki okiennej, stosowanie podziałów szczeblinowych wzorowanych na oryginalnych. Powyższe koresponduje z treścią § 9 pkt 38 i pkt 39 planu, mocą których ustanowiono strefę ochrony konserwatorskiej B.
Zdaniem Sąd pierwszej instancji z planu wynika, że lokalny prawodawca za konieczne uznał zachowanie zewnętrznych cech charakterystycznych budynku, w szczególności autentycznego wyglądu jego elewacji, w tym składających się na nią elementów detali architektonicznych, układu osi i wykroju otworów w elewacji, opasek ochronnych, ceglanego cokołu, fakturowego tynku oraz gzymsu wieńczącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontynuował, że według niezakwestionowanych ustaleń organów, znajdujących potwierdzenie w aktach sprawy (karta ewidencyjna obiektu nr [...]), zachowała się w dobrym stanie bryła budynku, tynk elewacyjny, profilowany gzyms wieńczący, opaski okienne, a także stolarka drzwi wejściowych i częściowo stolarka okienna. Minister wyjaśnił natomiast, że z punktu widzenia konserwatorskiego o wartościach budynku stanowią użyte materiały i wykorzystane techniki budowlane, a także oryginalne rozwiązanie architektoniczne. Istotne znaczenie ma tu oryginalne wykończenie elewacji. Obiekt posiada zachowany (poza częścią ocieploną styropianem) detal architektoniczny w postaci gzymsu wieńczącego oraz wąskich opasek okiennych w formie nieco cofniętej w stosunku do lica elewacji. Oryginalny jest również fakturowany tynk elewacyjny, niewielkie trójkątne okna dachowe oraz stolarka drzwi wejściowych.
Sąd tym samym doszedł do przekonania, że elewacja budynku ze swoim oryginalnym wystrojem, powinna być zachowana i wyeksponowana. Uznał też, że organy, wbrew zarzutom skargi, szeroko wyjaśniły, w czym upatrują zagrożeń utraty waloru autentyczności budynku oraz jakie detale architektoniczne mogą zostać zatarte wskutek planowanych przez Wspólnotę robót budowlanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodał, że dołączony do wniosku projekt budowlany zakłada usunięcie tynku z elewacji budynku (strona 5 projektu budowlanego - pkt. 3 oraz "odspojonego tynku na elewacji 100%" - strona 3 pkt. 6.1.) i docieplenie budynku styropianem o grubości 12 cm. Projekt zakłada również "frezowanie styropianu wokół okien (na gł. 1,5 cm) w celu uzyskania opasek zatartych na gładko (odtworzenie istniejącego rysunku elewacji)" oraz "renowację detali architektonicznych na elewacji wraz ze szczegółowym uzupełnieniem i odtworzeniem brakujących elementów" (portal wejściowy, gzyms górny - strona 3 pkt. 6.1 projektu). Tym samym zdaniem Sądu za słuszne uznać wnioskowanie Wojewódzkiego Konserwatora, że zamiarem Wspólnoty jest wykonanie w warstwie styropianu samych tylko imitacji oryginalnych obramień okiennych.
Ponadto prace remontowe mają dotyczyć portali wejściowych – wykonanych z cegły klinkierowej takiej jak w cokole – oraz gzymsu wieńczącego pod okapem budynku. Porównanie rysunku inwentaryzacji (rys. nr 2) i projektu kolorystyki (rys. nr 3) doprowadziło jednak organ wojewódzki do wniosku, że obramienia drzwi elewacji frontowej pozostają w niezmienionym kształcie. Natomiast gzyms wieńczący, po doklejeniu warstwy styropianu, zmienia swoją formę i proporcje, ponieważ ulegają zakryciu (lub usunięciu - w projekcie nie zostało to jednoznacznie wyjaśnione) jego dolne profilowane części. Co więcej, organ zauważył, że na rysunkach załączonych do projektu brak jest również betonowych daszków nad drzwiami elewacji tylnej oraz informacji o sposobie wykonania prac remontowych tych elementów. Dlatego Wojewódzki Konserwator przyjął, że skoro na rys. elewacji tylnej projektu (rys. nr 3) nie ma daszków, to zamiarem inwestora może być ich usunięcie. Równocześnie organ ten dostrzegł, że w świetle złożonego projektu budowlanego, zamierzenie obejmuje renowację klinkierowego cokołu (strona 3 pkt 6.1 oraz strona 4 punkt 7.3 projektu budowlanego) co jest spójne z częścią rysunkową projektu (rys. nr 3), a gdzie wyraźnie widać "odstawanie" pogrubionej elewacji nad częścią cokołową.
Przedstawiwszy w szczegółach stanowisko organów Sąd pierwszej instancji podkreślił, że stosownie do art. 89 pkt 2 u.o.z. organ konserwatorski jest organem wyspecjalizowanym, samodzielnie uprawnionym do oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić. Oznacza to, że organ ochrony zabytków w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie może dokonywać ocen w zakresie będącym przedmiotem rozpoznania, a decyzja musi uwzględniać obowiązek zapewnienia warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, a także zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku, sformułowany w art. 4 pkt 1 i pkt 2 u.o.z. Orzeczenie organu konserwatorskiego ma zatem charakter rozstrzygnięcia eksperckiego, ponieważ to sam organ musi ocenić, czy dany obiekt posiada te cechy, które wymienia ustawowa definicja zabytku (art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.), a jeżeli tak to, czy cechy zabytkowe są tego rodzaju, że predestynują dany obiekt do objęcia go prawną formą ochrony konserwatorskiej w postaci ujęcia w gminnej ewidencji zabytków.
Sąd wreszcie uznał, że nie można się zgodzić ze Wspólnotą, iż jej działanie – umotywowane niewątpliwie słuszną chęcią uzyskania poprawy walorów termicznych obiektu i tym samym oszczędności w stratach ciepła – polegające na wykonaniu robót, nie czyni jakiejkolwiek szkody w zabytkowej substancji budynku. Zacieranie oryginalnej plastyki elewacji i fałszowanie przekazu o autentycznej stylistyce obiektu jest bowiem sprzeczne z zasadami ochrony konserwatorskiej obiektów zabytkowych.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji działania organów konserwatorskich prowadzone były ewidentnie w celu ochrony interesu społecznego, jakim jest zachowanie wartości zabytkowych obiektu i chronionego obszaru zabytkowego. Nawet jeśli działania takie mogłyby być odebrane przez Wspólnotę jako naruszające interes strony postępowania, to jednak w opinii Sądu działania organów konserwatorskich w rozpatrywanej sprawie należy uznać za zgodne z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Ochrona walorów historycznych, artystycznych i naukowych wciąż reprezentowanych przez budynek i jego otoczenie, była więc realizowana przy spełnieniu warunków, czyli tzw. testów proporcjonalności wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Działania te były bowiem legalne, konieczne dla ochrony porządku publicznego, jakim jest ochrona zabytków i obszarów zabytkowych, a także proporcjonalne w ścisłym tego słowa znaczeniu, to jest podejmowane w takim stopniu, jaki był niezbędny dla zachowania wartości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota zarzucając naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z. poprzez przyjęcie, że sporny że budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] w Z.stanowi zabytek w rozumieniu 3 pkt 1 i 2 u.o.z.;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1 i art. 4 pkt 1 u.o.z. poprzez niezasadne przyjęcie, że działania polegające na nałożeniu warstwy styropianu oraz inne prace remontowe, na które wskazał Sąd pierwszej instancji na s. 15 i 16 uzasadnienia, spowodują zmianę wyrazu i charakter budynku, a co za tym idzie zniekształcenie "oryginalnej myśli projektowej"
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na:
a. niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w pobieżnej analizie projektu budowlanego z czerwca 2019 r. opracowanego przez M. S. , w tym w szczególności nieuwzględnienie postępowania z gzymsami wieńczącym oraz ceglanym obramieniem drzwi na budynku (co zostało wyraźnie wskazane w pkt. 6.1. projektu budowlanego, który zakłada renowację detali architektonicznych na elewacji wraz ze szczególnym uzupełnieniem i odtworzeniem brakujących elementów – portal wejściowy, gzyms górny), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez Ministra, że realizacja projektu doprowadziłaby do zniekształcenia oryginalnej myśli projektowej oraz utraty oryginalnego wyrazu architektonicznego budynku;
b. nieuwzględnieniu okoliczności, że:
– tynk elewacyjny, fakturowy budynku został już częściowo zmieniony (ponieważ elewacja budynku została już częściowo ocieplona);
– budynek przy ul. [...] (sąsiadujący) został już ocieplony (w taki sam sposób jaki zakłada projekt), a nadto budynek przy ul. [...] bezpośrednio łączy się z budynkiem Wspólnoty tworząc literę L (budynki zachodzą na siebie tworząc wspólną elewację i połać dachową). Zdaniem skarżącej proporcje między tymi budynkami są całkowicie rozchwiane. Po ociepleniu budynku, nieruchomości te zostałyby ujednolicone i zachowano by ich proporcje;
– inne sąsiednie nieruchomości zlokalizowane na terenie nowożytnego układu przestrzennego miasta Z. , ujętego w gminnej ewidencji zabytków i znajdujące się w tej ewidencji zostały poddane remontowi elewacji i ocieplone, w sposób analogiczny jak przewiduje projekt budowlany
co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że zabudowa układu przestrzennego miasta Z. , na której znajduje się budynek przy ul. [...] jest spójna pod względem architektonicznym, a realizacja projektu budowlanego spowoduje dysproporcje budynków;
c. przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organy w wydanych postanowieniach wyczerpująco i prawidłowo wskazały kryteria, którymi kierowały się wydając kontrolowane rozstrzygnięcia, podczas gdy organy:
– bezzasadnie przyjęły, że mury w obiektach zabytkowych (w tym w budynku) są masywne i cechuje je na ogół dobra izolacyjność termiczna, którą można poprawić wykorzystując sposoby dostosowane bardziej do zabytkowych obiektów (w tym docieplenie dachu i stropu, izolację piwnic, modernizację systemu grzewczego), a co za tym idzie Wspólnota może zastosować zaproponowane przez Ministra rozwiązania z zakresu inwestycji termomodernizacyjnych, co spowoduje, że wymogi cieplne zostaną spełnione, podczas gdy organ dokonując powyższych stwierdzeń nie odniósł się w żadnym stopniu do samego budynku i jego stanu budowlanego oraz technicznego, a ponadto nie jest uprawniony i nie posiada wiedzy specjalistycznej w zakresie ustalenia, czy w przypadku zastosowania zaproponowanych przez organ rozwiązań podstawowe wymogi cieplne zostaną spełnione;
– bezzasadnie uznały, że słuszny interes strony postępowania (Wspólnoty) w zrealizowaniu projektu budowlanego godzi w interes społeczny oraz braku wyważenia tych dwóch interesów, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego i automatycznego przyznania przez organ drugiej instancji pierwszeństwa interesowi społecznemu nad interesem strony postępowania (Wspólnoty);
– nie wskazały dokładnie, jakie działania objęte projektem budowlanym doprowadzą do zniszczenia oryginalnego tynku budynku, w jaki sposób oklejenie elewacji styropianem oraz odtworzenie detali architektonicznych zniekształcą oryginalną myśl projektową budynku, i czym właściwie jest "myśl projektowa", na którą powołuje się organ, a w konsekwencji dlaczego budynek miałby utracić swój wyraz architektoniczny oraz
– nie wskazały w jaki sposób nałożenie warstwy styropianu i pogrubienie ścian spowoduje utratę waloru autentyczności budynku oraz o jakie detale architektoniczne itp., okoliczności, na które powołuje się organ, chodzi.
Wskazując na powyższe Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie), ewentualnie uchylenie zaskarżonych "decyzji" [powinno być postanowień] obu instancji. Skarżąca kasacyjnie wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2024 r. Wspólnota zwróciła uwagę, że w stosunku do budynku przy ul. [...] toczyło się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego dotyczące docieplenia obiektu styropianem o grubości 15 cm. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z.wydał nakaz rozbiórki ocieplenia i decyzja ta została utrzymana w mocy przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Decyzje te uchylił jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 września 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 20/22 zaznaczając, że należy rozważyć, czy nie jest wykluczona taka interpretacja § 9 pkt 20 planu "w kontekście obowiązku zachowania fakturowego tynku elewacyjnego, aby na izolacji termicznej ze styropianu, wykonać tynk fakturowy o identycznych lub zbliżonych cechach i właściwościach do tynku istniejącego, który będzie przy tym współgrać nie tylko z pozostałymi detalami architektoniczny podlegającymi ochronie, ale także z chronionym w tej części miasta układem urbanistycznym".
Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Na wstępie należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z. Wspólnota formułując go próbuje forsować tezę, że budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] w Z.nie stanowi zabytku (zabytku nieruchomego). Z takim twierdzeniem nie można się zgodzić, w każdym razie przyjmując stan faktyczny i prawny z daty orzekania przez organy. Jest poza sporem, że omawiany budynek w dacie orzekania przez organy pozostawał ujęty w gminnej ewidencji zabytków, przyjętej zarządzeniem Burmistrza Miasta Z.nr 0050.237.2012 z dnia 19 grudnia 2012 r. Ponadto zlokalizowany jest on na terenie nowożytnego układu przestrzennego miasta Z. , również ujętego w tej ewidencji. Wpis do ewidencji zabytków pozwala domniemać – w każdym razie na potrzeby postępowania z art. 39 ust. 3 P.b. – że obiekt spełnia przesłanki z art. 3 pkt 1 u.o.z. Wszakże postępowanie uzgodnieniowe prowadzone na podstawie tego przepisu P.b. dotyczy właśnie obiektu, który został ujęty w gminnej ewidencji zabytków.
Analizując powyższą tematykę w nieco szerszym kontekście warto podkreślić, że w toku postępowania z art. 39 ust. 3 P.b., które jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie legalności samego zarządzenia w sprawie założenia ewidencji zabytków i umieszczenia danego obiektu w tej ewidencji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1819/20 i przywołane tam orzecznictwo, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem zarzuty i twierdzenia Wspólnoty, że jej budynek nie jest zabytkiem, w istocie rzeczy zmierzają ku wykazaniu bezpodstawności zaewidencjonowania tego budynku jako zabytku.
Skądinąd wypada odnotować, że niezależnie od zaakcentowania płaszczyzny ewidencyjnej, Minister wyjaśnił, iż budynek przy ul. [...] w Z.stanowi przykład wielorodzinnego budownictwa mieszkalnego z lat 30. XX w., a o jego wartościach świadczą również użyte materiały, wykorzystane techniki budowlane oraz oryginalne rozwiązania architektoniczne. Ochronie podlega autentyczna forma oraz substancja zabytkowa budynku w postaci zachowanej bryły, kształtu dachu, kąta nachylenia połaci dachowych, pokrycia dachowego, a także oryginalnego wykończenia elewacji. Wypowiedź organu jest w tym zakresie istotna, gdyż nie tylko wyjaśnił, dlaczego roboty budowlane przy budynku przy ul. [...] w Z.wymagają uzgodnienia, ale także wskazał, w czym upatruje wartości historyczne obiektu w kontekście art. 3 pkt 1 u.o.z.
Uzupełniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny odnotowuje, że w przywołanym i cytowanym szeroko w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 3/15 pojawia się sformułowanie, cyt.: "Uwzględnienia wymaga także fakt, iż budynek mieszkalny objęty projektowanym ociepleniem nie jest zabytkiem, lecz jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków". Wydaje się, że sformułowanie to mogło zainspirować Wspólnotę do zakwestionowania zabytkowego charakteru jej budynku. Dla jasności wypada więc zaznaczyć, że w wyroku z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 3046/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznawszy skargę kasacyjną organu, skorygował wyżej cytowany fragment wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 3/15, a przedstawiona argumentacja wskazuje, że skłonił się ku poglądowi, iż wpis budynku do gminnej ewidencji zabytków pozwala przyjąć, że jest on zabytkiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z.
Rozpoznając skargę kasacyjną należy w następnej kolejności przejść do oceny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., jako że ma on w okolicznościach sprawy zasadnicze znaczenie.
Naczelny Sąd Administracyjny chciałby niejako wyprzedzająco podkreślić, że wypowiedzi zawarte w niniejszym uzasadnieniu nie należy poczytywać jako podważenia specjalistycznej wiedzy organów konserwatorskich czy generalnej sugestii, iż dopuszczalna powinna być ingerencja w zabytki wyrażająca się w stosowaniu zewnętrznego docieplenia. Stanowisko Sądu dotyczy okoliczności niniejszej sprawy ocenianych indywidualnie, a to wobec szczególnego stanu faktycznego (stanu oraz równoległych postępowań dotyczących remontu i ocieplenia budynków w bezpośrednim sąsiedztwie) oraz stanu prawnego wyrażającego się w określeniu zakresu ochrony konserwatorskiej dotyczącej konkretnego obiektu w planie miejscowym.
Budynek przy ul. [...] w Z.objęty jest ochroną konserwatorską w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – uchwale nr 0007.IV.24.2019 Rady Miejskiej w Z.z dnia 24 stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie [...] miasta Z. , w rejonie ulic [...], [...], [...]i [...], co jest formą ochrony zabytków określoną w art. 7 pkt 4 u.o.z. Plan stanowi w § 9 pkt 17, że dla omawianego budynku należy zachować: a) bryłę, b) formę i ceramiczne pokrycie dachu oraz kształt okien strychowych, c) układ osi i wykrój otworów w elewacji oraz opaski okienne, d) ceglany cokół, fakturowy tynk elewacyjny oraz gzyms wieńczący, e) stolarkę okienną i drzwi wejściowych, z dopuszczeniem, w przypadku wymiany stolarki okiennej, stosowanie podziałów szczeblinowych wzorowanych na oryginalnych. Treść cytowanego przepisu odpowiada charakterystyce ochrony obiektu określonej w gminnej ewidencji zabytków.
W niniejszej sprawie kwestią pierwszoplanową okazała się możliwość ewentualnego docieplenia zewnętrznego budynku, czemu Wojewódzki Konserwator i Minister zdecydowanie się przeciwstawili akcentując konieczność zachowania tynku fakturowego oraz stylistyki budynku.
Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje do wiadomości argumentację organów, zwłaszcza Ministra, dotyczącą potrzeby ochrony zabytków w stanie zachowanym i najbardziej zbliżonym do oryginału. Sąd zwraca jednak uwagę, że w niniejsza sprawa dotyczy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, który pozostaje użytkowany, a działania, które zamierza podjąć inwestor (Wspólnota), są związane z żywotnymi i racjonalnymi potrzebami mieszkańców budynku (remont i termomodernizacja). Mamy także do czynienia z budynkiem, który nie jest wpisany do rejestru zabytków. Ujęty jest jedynie w ewidencji zabytków, a zakres jego ochrony określono w planie miejscowym.
Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje zasadniczo, że uzgodnienia pozwolenia na budowę lub rozbiórki obiektu budowlanego w trybie art. 39 ust. 3 P.b. właściwe organy dokonują z pozycji konserwatorskich, mając w szczególności na uwadze przypisane im zadania i cele działania określone w u.o.z. Nie oznacza to jednak, że organy konserwatorskie prezentując swój punkt widzenia zwolnione są z obowiązku konfrontowania go z argumentacją stron oraz okolicznościami, które mogą niekiedy podawać w wątpliwość stanowisko organu. Omawiana tu aktywność organów konserwatorskich jest wymagana przepisami ogólnymi K.p.a., przywołanymi w zarzucie skargi kasacyjnej Wspólnoty. Obowiązkiem organów jest w szczególności dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz do załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), w tym wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie w całokształcie materiału dowodowego (art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.). Wydane rozstrzygnięcie należy też stosownie umotywować (art. 107 § 3 K.p.a.). Postępowanie administracyjne powinno być wreszcie prowadzone tak, aby budziło to zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, przy uwzględnieniu zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.).
Przenosząc wymienione wyżej ogólne klauzule na indywidualne okoliczności niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w planie przyjętym uchwałą nr 0007.IV.24.2019 Rady Miejskiej w Z.stanowi się o "zachowaniu" między innymi "fakturowego tynku elewacyjnego" w budynku przy ul. [...] (§ 9 pkt 17 lit. d planu). Zarazem jednak w § 9 pkt 17 lit. e., dotyczącym zachowania stolarki okiennej i drzwi wejściowych, wzmiankuje się o możliwości wymiany stolarki okiennej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego plan miejscowy, skoncentrowany na zdefiniowaniu strefy ochrony konserwatorskiej: układu ulic i placów, bloków zabudowy i układ zieleni w rejonie ulic [...], [...], [...]i [...], nie powinien być odczytywany jako z definicji wykluczający prowadzenie prac remontowych, a nawet modernizacyjnych przy budynkach wymienionych w § 9 planu. W ocenie Sądu organy konserwatorskie – mając na uwadze zasady wyrażone w art. 8 § 1, art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. – powinny poddać pod rozwagę i wypowiedzieć się, czy przez "zachowanie" fakturowego tynku elewacyjnego można rozumieć także jego ewentualne odtworzenie na warstwie ocieplenia (z możliwym określeniem warunków wykonania takich prac).
Naczelny Sąd Administracyjny przedstawiając powyższe stanowisko ma świadomość, że dotychczasowa argumentacja organów konserwatorskich a limine odrzuca możliwość ocieplenia budynku z zewnątrz. Zdaniem Sądu organy nie mogą w realiach niniejszej sprawy takiej ewentualności jednak zupełnie wykluczać.
Zgodnie z art. 4 pkt 2 i 3 u.o.z. ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. W świetle tych przepisów organy konserwatorskie istotnie mają za zadanie chronić zabytki i to bez względu na stan ich zachowania (art. 6 ust. 1 u.o.z.). Taki jest zasadniczo cel ich działania i przyjmując go bez zastrzeżeń rzeczywiście należałoby opowiedzieć się za stanowiskiem wyrażonym przez organy w niniejszej sprawie.
Nie jest jednak tak, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami musi być stosowana automatycznie, przyjmując wyłącznie i bezwarunkowo za cel nienaruszalność substancji zabytku i w oderwaniu od jakiegokolwiek wartościowania – zwłaszcza w kontekście potrzeb ujętych w klauzuli interesu społecznego. Pamiętać należy, że zabytek zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.z. stanowi nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, "których zachowanie leży w interesie społecznym" ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Problematyka interesu społecznego w kontekście potrzeby zachowania zabytku sygnalizowana jest niekiedy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 596/20 oraz z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II OSK 802/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie klauzula interesu społecznego powinna być uwzględniana nie tylko w rozważaniach dotyczących objęcia zabytku ochroną (tak w sprawie o sygn. akt II OSK 569/20), ale też przy ocenie, na ile restrykcyjnie należy stosować instrumenty prawne ochrony zabytku (tak w sprawie o sygn. akt II OSK 802/22), bądź jego elementów. Dodać można, że również w doktrynie dostrzega się, że kryterium interesu społecznego może mieć znaczenie z punktu widzenia wykładni pojęcia zabytku (A. Ginter, A. Michalak, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2016, art. 3).
Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy po pierwsze podkreślić należy, że budynek przy ul. [...] łączy się w jedną bryłę, o kształcie litery "L" z budynkiem przy ul. [...]. Wprawdzie Wojewódzki Konserwator wzmiankował, że termomodernizacja budynku przy ul. [...] nie była z nim uzgadniana, jednakże – skoro budynki przy ul. [...] i [...] w Z. łączą się, to choćby przez wzgląd na zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania należało ustalić, czy prace wykonane przy budynku pod numerem 7 opierały się na decyzji administracyjnej i w jakim trybie wydanej.
Po drugie dostrzec należy, że wedle projektu budowlanego przedłożonego przez Wspólnotę fakturowy tynk elewacyjny, za którego zachowaniem w nienaruszonym stanie opowiedziały się organy konserwatorskie, oceniony został jako "odspojony" (s. 3 projektu). W tym kontekście pojawia się wątpliwość – której zaskarżone decyzje nie rozwiewają – czy tynk fakturowy budynku przy ul. [...] jest należycie zachowany, jeśli chodzi o jego trwałość i odporność na odwarstwienie i czy w takim kontekście w interesie społecznym jest jego zachowanie w stanie nienaruszonym przy ograniczeniu Wspólnocie możliwości termomodernizacji budynku – wszakże stale zamieszkałego przez ludzi.
Wreszcie Naczelny Sąd Administracyjny odnotował okoliczności podniesione przez Wspólnotę dotyczące budynku przy ul. [...], znajdującego się niemalże vis-a-vis budynku przy ul. [...]. W 2020 r. wykonano termomodernizację ścian tego budynku, a wobec stwierdzenia, że nastąpiło to samowolnie, organy nadzoru budowlanego orzekły o rozbiórce docieplenia budynku, powołując się na § 9 planu. Decyzje organów nadzoru budowlanego uchylone zostały wyrokiem z dnia 29 września 2022 r. Wyrok ten wprawdzie zapadł po wydaniu postanowień wydanych w niniejszej sprawie, jednak warto zaznaczyć, że w orzeczeniu tym – obecnie prawomocnym – polecono organom nadzoru budowlanego rozważyć "czy w sprawie nie jest wykluczona taka interpretacja treści § 9 pkt 20 uchwały z 24.01.2019 r. - w kontekście obowiązku zachowania fakturowego tynku elewacyjnego, aby na izolacji termicznej ze styropianu, wykonać tynk fakturowy o identycznych lub zbliżonych cechach i właściwościach do tynku istniejącego, który będzie przy tym współgrać nie tylko z pozostałymi detalami architektonicznymi podlegającymi ochronie, ale także z chronionym w tej części miasta układem urbanistycznym. Jakkolwiek termoizolacja styropianem obiektów zabytkowych jest niewłaściwa z perspektywy zasad ochrony konserwatorskiej, to jednak nie można zapominać o tym, że w kontrolowanym przypadku mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym, którego mieszkańcy nie mogą być pozbawieni możliwości wykonania robót budowlanych, które poprawią efektywność energetyczną zamieszkiwanych przez nich do nich lokali mieszkalnych, a przez to spowoduje oszczędność w energii, co pozwoli uzyskać niższe koszty związane z ogrzewaniem zimą. Takie działania w dobie pogłębiającego się kryzysu energetycznego nie tylko są pożądane, ale także pozostają w zgodzie z realizowaną obecnie polityką klimatyczną".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy wyrok potwierdza tylko, że w przypadku budynku przy ul. [...], ale też podobnie budynku przy ul. [...], a być może też przy ul. [...], ujawnia się kolizja interesu społecznego wyrażającego się potrzebie zachowania elementów zabytku w stanie nienaruszonym (konkretnie fakturowego tynku elewacyjnego), co przemawiałoby za zaniechaniem ingerencji w substancję budynku, z również racjonalnymi, ale przeciwstawnymi potrzebami interesu społecznego wyrażającymi się w potrzebie jego termomodernizacji, z zastrzeżeniem, że w tym drugim przypadku wobec naruszenia substancji zabytku można by wymagać od inwestora podjęcia starań w celu odwzorowania (w tym sensie "zachowania") charakteru pierwotnego elewacji obiektu.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że wobec szczególnych okoliczności niniejszej sprawy, zwłaszcza faktu, że budynek przy ul. [...] bezpośrednio przylegający (połączony) z budynkiem przy ul. [...] został docieplony i otynkowany, organ zważając zwłaszcza na art. 8 § 1 in fine K.p.a., powinien ustalić okoliczności zaistnienia takiego stanu rzeczy i rozważyć, czy możliwe byłoby z punktu widzenia konserwatorskiego, dopuszczenie docieplenia zewnętrznego budynku przy ul. [...] uwarunkowanie odtworzeniem struktury oryginalnego tynku. Zwrócić też należy uwagę na stan oryginalnego tynku fakturowego elewacji budynku (odporność na odwarstwienie), co może mieć wpływ na ocenę potrzeby jego zachowania w stanie nienaruszonym w kontekście przemawiającego za tym interesu społecznego (art. 3 pkt 1 u.o.z.).
Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że organy konserwatorskie wysunęły szereg zastrzeżeń do przedstawionego przez Wspólnotę projektu budowlanego remontu i ocieplenia elewacji budynku przy ul. [...] dotyczących detali architektonicznych. W tej kwestii należy zwrócić uwagę, że organ uzgadniający decyzję w trybie art. 39 ust. 3 P.b. zajmuje stanowisko na zasadzie art. 106 K.p.a. (A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 39), a więc zgodnie z art. 106 § 4 K.p.a. może również, stosownie do potrzeb, prowadzić postępowanie wyjaśniające, co w praktyce oznacza możliwość współdziałania z inwestorem i wyjaśnienia bądź wypracowania określonych rozwiązań.
Kontynuując Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że o ile uznał za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., to zarazem stwierdził, że przedwczesnym byłoby rozpoznanie materialnoprawnego zarzutu naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1 i art. 4 pkt 1 u.o.z. poprzez niezasadne przyjęcie, że działania polegające na nałożeniu warstwy styropianu oraz inne prace remontowe spowodują zmianę wyrazu i charakteru budynku, a co za tym idzie zniekształcenie "oryginalnej myśli projektowej".
Jak zaznaczono, w niniejszym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł potrzebę zwrócenia uwagi organów na takie kwestie jak to, że: 1) w kontekście § 9 pkt 17 planu, użyte tam sformułowanie "zachować" fakturowy tynk elewacyjny można rozumieć ewentualnie w ten sposób, że doszłoby do odtworzenia/odwzorowania pierwotnej faktury tynku, 2) istnieją rozbieżne przesłanki interesu społecznego, które należy uwzględnić przez pryzmat art. 3 pkt 1 u.o.z. – z jednej strony zachowanie pierwotnego stanu tynku budynku w stanie nienaruszonym zapewni w najwyższym stopniu uszanowanie wartości historycznej zabytku, natomiast z drugiej strony wierne odtworzenie takiego tynku (jeżeli jest to możliwe), przy jednoczesnym umożliwieniu docieplenia obiektu, może pozwolić na zachowanie formy budynku zapewniając zarazem wyższy standard zamieszkania w nim, 3) pewne elementy stanu faktycznego wymagają wnikliwszego zbadania przez organy – jak to, na jakiej zasadzie docieplono przylegający budynek przy ul. [...] i jakie ma to znaczenie w kontekście zasad wyrażonych w art. 8 § 1 K.p.a.
Finalne rozstrzygnięcie z pozycji konserwatorskiej, w powyższym kontekście, co do możliwości przeprowadzenie prac polegających na dociepleniu i remoncie budynku przy ul. [...] w Z. należeć będzie do organów.
Wreszcie uzupełniająco Naczelny Sąd Administracyjny sygnalizuje, że wiadomym mu jest z urzędu, że w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 295/24 Wspólnota, ta sama, która jest skarżącą w niniejszej sprawie, zakwestionowała przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu zarządzenie Burmistrza Miasta Z. z dnia 19 grudnia 2012 r. nr 0050.237.2012 w przedmiocie założenia ewidencji zabytków Miasta Z. w zakresie obejmującym wpis budynku przy ul. [...] w Z. do gminnej ewidencji zabytków. Z kolei w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 470/24 prowadzone jest postępowanie, również wywołane skargą Wspólnoty, na uchwałę Rady Miejskiej Z. z dnia 24 stycznia 2019 r. nr 0007.IV.24.2019 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu znajdującego się w obrębie [...] miasta Z. , w rejonie ulic [...], [...], [...] i [...] – zakresie w jakim uchwała ta określa, że budynek skarżącej znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej "B" (§ 9 pkt 1 lit. e) i w zakresie, w jakim określa się zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków dla tegoż budynku (§ 9 pkt 17).
Wynik powyższych postępowań może mieć znaczenie w toku ponownego rozpoznawania przez organy konserwatorskie wniosku o uzgodnienie zamierzenia budowlanego Wspólnoty polegającego na remoncie i ociepleniu elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] przy ul. [...] w Z. .
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i o uchyleniu postanowień obu instancji na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a. Na zasądzone od organu na rzecz Wspólnoty koszty postępowania złożyły się poniesione przez skarżącą:
– kwota wpisu od skargi wynosząca 100 zł,
– kwota wpisu od skargi kasacyjnej wynosząca 100 zł,
– opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem w wysokości 100 zł,
– wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym przysługujące w kwotach 480 i 360 zł odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c w zw. z ust. 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1935) oraz
– opłata skarbowa od pełnomocnictwa wynosząca 17 zł.