II OSK 2738/22

II OSK 2738/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 936/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-06-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
§ 3
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2020 poz 293
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. O. i M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 936/21 w sprawie ze skargi R. O. i M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 936/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę R. O. i M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. odmawiającą ustalenia z wniosku M. O. i R. O. warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - stacji kontroli pojazdów z lokalizacją inwestycji na terenie nieruchomości przy ul. [...] /ul. [...] - dz. nr ewid. [...],[...] obręb [...],[...] obręb [...] w [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący R. O.
i M. O., którzy zaskarżyli wyrok Sądu pierwszej instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:
1. naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 10 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "p.p.s.a.") poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy, pomimo tego, że
w dacie rozstrzygnięcia tj. 2 czerwca 2022 r. sytuacja zagrożenia pandemią covid nie występowała, a w sądach powszechnych niestosowano zupełnie rozwiązań eliminujących bezpośredni udział stron w procesach oraz nie powoływano się na przepisy covidowe; ponadto skarżący domagali się ich wysłuchania oraz zadeklarowali wzięcie udziału w rozprawie ;
2. wydanie decyzji przez osobę nieupoważnioną (decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 k.p.a.); niedoręczenie skarżącym upoważnienia dla z-cy dyrektora A. D. do wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r. i brak informacji o tym, czy w ogóle takie upoważnienie istniało
i było aktualne w dacie wydania decyzji; podobna sytuacja wydaje się zachodzić
w wypadku projektu decyzji, co do której również brak dowodu podpisania - co stanowi naruszenie art. 145§ 1 ust. 1 lit. "b" p.p.s.a.;
3. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 293 ze z m., dalej jako "u.p.z.p.") i art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez nieuzasadnioną, arbitralną i sprzeczną z prawem odmowę wydania warunków zabudowy - co stanowiło naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. "a" p.p.s.a.;
4. brak uwzględnienia aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym wyroku NSA z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt: II OSK 840/18, w którym wskazano, że "pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, a nie jako konieczność stosowania dokładnie takich samych rozwiązań, zaś kontynuacja funkcji zabudowy nie może być utożsamiana z nakazem kopiowania istniejącej zabudowy" - co stanowiło naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. "a" p.p.s.a.;
5. naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019, poz. 1839) poprzez ich niezastosowanie i zakwalifikowanie planowanej inwestycji jako potencjalnie uciążliwej pomimo tego, że stacja kontroli pojazdów nie jest objęta tym rozporządzeniem, a ze względu na jej zakres (stacja jednostanowiskowa i dedykowana do kontroli wyłącznie pojazdów osobowych, która ma odbywać się wewnątrz budynku) nie stwarza ryzyka nadmiernej uciążliwości - co stanowiło naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. "a" p.p.s.a.
6. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne ustalenia faktyczne:
a/ wyznaczenie w sposób arbitralny oraz bez umotywowania granic obszaru analizowanego w wymiarach minimalnych wynikających z przepisów prawa;
b/ błędne rozumienie zasady "dobrego sąsiedztwa" jedynie jako kontynuacji funkcji
w obszarze analizowanym; organy nie wykazały na czym polega kolizja zabudowy usługowej (nieuciążliwej, nienależącej do przedsięwzięć oddziałujących na środowisko) z zabudową mieszkaniową jednorodzinną;
c/ nieuwzględnienie, że w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru analizowanego istnieje zabudowa, która może stanowić kontynuację funkcji lub wskazuje na niejednorodność funkcji otoczenia planowanej inwestycji (w sąsiedztwie znajduje się oprócz zabudowy mieszkaniowej również produkcyjna), co stanowi podstawę do poszerzenia obszaru analizowanego;
d/ organ I instancji mylnie próbuje udowodnić brak kontynuacji planowanej inwestycji z wynikami analizy w zakresie wskaźników urbanistycznych, podczas gdy planowana zabudowa nie różni się pod względem gabarytów, formy i skali od zabudowy już istniejącej;
e/ bezzasadną odmowę powiększenia obszaru analizowanego o znajdujący się
w bliskim sąsiedztwie obiekt położony przy ul. [...] - tartak firmy "[...]" - co stanowiło naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. "b" i "c" p.p.s.a.;
7. naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. art. 6, 7, 7a, 7b, 8 i 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co stanowiło naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. "b" i "c" p.p.s.a.
W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie sprawy przed NSA i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego - na korzyść skarżącego,
a ponadto o wyznaczenie rozprawy jawnej z pełną możliwością udziału stron
w procesie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, stosownie do treści art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Skarżący sformułowali zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.)
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji przepisów procesowych i konstytucyjnych tj. art. 10 p.p.s.a. i art. 45 Konstytucji (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) należy stwierdzić, że nie jest on trafny. Zarzut dotyczy wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym w trybie przepisów szczególnych, a nie na rozprawie, co zdaniem skarżących, co pozbawiło ich możliwości składania wyjaśnień.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w dacie wydania zaskarżonego wyroku było dopuszczalne na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy
z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) (dalej "ustawa COVID"). Zgodnie z brzmieniem art. 15 zzs4 ust. 2-3 ustawy COVID w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego
z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).
Bezspornie w dacie wydania zaskarżonego wyroku (2 czerwca 2023 r.) obowiązywał jeszcze stan zagrożenia epidemicznego, który został zniesiony z dniem 1 lipca 2023 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2023 r.
w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. z 2023r., poz.1118), a więc powołany przepis miał zastosowanie. Argumentacja skargi zmierza do wykazania, że okoliczności sprawy nie uzasadniały rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, a Sąd powinien był rozpoznać sprawę choćby w formie "wideokonferencji", co nie jest trafne.
Z akt wynika, że w dniu 30 marca 2023 r. Przewodniczący Wydziału zarządził rozprawę zdalną, o czym został poinformowany pełnomocnik skarżących oraz uczestnicy (k. 44-47). Zawiadomienie o rozprawie zdalnej zawierało także pouczenie, że istnieje możliwość złożenia pisma zawierającego stanowisko strony oraz ewentualnie uzupełnienie dotychczas przedstawionej argumentacji. Powodem zarządzenia z dnia 8 kwietnia 2022 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne (k. 51) było oświadczenie uczestników postępowania o braku możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej (k.48). Zarządzenie to wraz
z wyjaśnieniem powodu rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego 11 kwietnia 2023 r.
W rozpoznawanej sprawie standard ochrony praw strony przewidziany w art. 45 Konstytucji i w art. 10 p.p.s.a. został więc zachowany, skoro strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i pouczono je
o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie - miały więc możliwość zajęcia stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia. Zawiadomienie
o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym otrzymały ponad miesiąc przed terminem posiedzenia niejawnego, na którym wydano wyrok.
Ocena stosowania trybu z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID jest już ugruntowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2024 r. III FSK 236/22, z 7 marca 2024 r. III FSK 4653/21, z 14 lutego 2024 r. III FSK 4139/21, z 9 listopada 2022 r. I OSK 110/22, z 15 lipca 2021 r. III OSK 3743/21, z 26 kwietnia 2021 r. I OSK 2870/20. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w tym trybie jest dopuszczalne i samo w sobie nie stanowi naruszenia podstawowych uprawnień procesowych strony. Prawo do publicznej rozprawy nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu nie tylko na podstawie art. 45 ust. 2 Konstytucji, ale również ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skoro bowiem jednym z elementów prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) jest prawo do jawnego postępowania sądowego to należy uznać, że prawo to może być ograniczone na ogólnych warunkach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a zatem ze względu na m.in. zdrowie publiczne (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21). W warunkach stanu zagrożenia epidemicznego, w jakich zostało wydane zarządzenie o przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego w rozpoznawanej sprawie, prawo do obrony powinno być zagwarantowane przede wszystkim poprzez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej. Nie ulega wątpliwości, że jeżeli o rozprawie jawnej należy zawiadomić strony co najmniej siedem dni przed terminem posiedzenia (art. 91 § 2 p.p.s.a.), to tym bardziej należy przyjąć co najmniej taki termin na wypowiedzenie się strony w formie pisemnej przed rozpoczęciem posiedzenia w sprawie. Warunki te zostały bezspornie spełnione w rozpatrywanej sprawie, dlatego omawiany zarzut nie podważył skutecznie prawidłowości zaskarżonego wyroku.
Nietrafne są też zarzuty dotyczące dokonanej przez Sąd I instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji organów administracji zarówno z zakresie zgodności decyzji z przepisami prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b", "c" p.p.s.a.), jak
i z przepisami materialnymi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.).
Najdalej idącym (bo wskazującym na nieważność zaskarżonej decyzji - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a,) jest zarzut braku upoważnienia dla A. D. do wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że w aktach znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia upoważnienia
z dnia 1 grudnia 2005 r., sporządzonego przez Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego - P. C., dla A. D. - Zastępcy Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego. Zgodnie z nim, A. D. została upoważniona - na podstawie art. 268a k.p.a. - do załatwiania indywidulanych spraw z zakresu administracji publicznej, w tym do wydawania decyzji administracyjnych
i postanowień wynikających z przepisów m.in. ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei umocowanie dla P. C. wynika z uchwały nr XLI/710/05 Rady Miasta w Piotrkowie Trybunalskim
z dnia 5 października 2005 r., podjętej na podstawie art. 39 ust.4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy; uchwała została udostępniona publicznie na stronie BIP Pracowni Planowania Przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim. W świetle powyższego Sąd prawidłowo ustalił, że A. D. była upoważniona do wydania decyzji, a więc zarzut nieważności decyzji jest nieuzasadniony. Sąd wyjaśnia, że przepisy k.p.a. nie nakazują włączania do akt sprawy administracyjnej tego rodzaju upoważnień (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 487/21). Ponadto, zarówno z art. 107 § 1 k.p.a., jak i art. 268a k.p.a. nie wynika wprost obowiązek zamieszczenia w decyzji przy podpisie klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu. Zamieszczenie takiej klauzuli ma znaczenie informacyjne. Jej brak nie stanowi rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, ani tym bardziej do ustalenia naruszenia przepisów o właściwości, lecz jedynie zmusza sąd kontrolujący decyzję administracyjną do ustalenia istnienia pisemnego umocowania do działania w imieniu organu (zob. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 1331/22).
Podobnie należy ocenić zarzut braku dowodu podpisania projektu decyzji. Sąd pierwszej instancji dostrzegł, że w aktach sprawy znajduje się projekt decyzji, na którym widnieje pieczątka o treści: "Architekt. Nr izby Architektonicznej [...]. K. W." opatrzona oryginalnym podpisem. Ponadto znajduje się tam informacja, że projekt decyzji sporządziła mgr inż. arch. K. W. wpisana na listę członków [...] Okręgowej Izby Architektów pod numerem [...]". Oznacza, że zarzut skarżących jest nietrafny, tym bardziej, że sami skarżący wyrażają wątpliwości co do tego zarzutu ("podobna sytuacja wydaje się zachodzić (...)").
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące dokonania przez Sąd I instancji wadliwej kontroli przepisów stosowanych przez organy koncentrują się wokół prawidłowości przeprowadzonej analizy uwarunkowań i zagospodarowania terenu oraz oceny jej wyników. Skarżący zarzucają, że Sąd pierwszej instancji błędnie nie dostrzegł naruszenia przez organ § 3 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz.1588), wydanego w ramach delegacji ustawowej (art. 61 ust. 6 u.p.z.p.), określającego zasady wyznaczania obszaru analizowanego, co doprowadziło do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Z akt wynika, że obszar został wyznaczony zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia tj.
w formie okręgu wokół działek nr nr [...],[...] i [...], objętych planowaną inwestycją, na których występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz tereny rolne, natomiast zdaniem skarżących istniały podstawy do powiększenia tego obszaru o działki nr [...],[...] i [...], na których znajduje się tartak. Działki te - zdaniem skarżących - powinny być objęte obszarem analizowanym, co pozwalałoby na uwzględnienie ich wniosku.
Zarzuty nie są trafne.
W świetle § 3 ust. 1 i 3 cyt. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy
i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy,
o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).
W orzecznictwie sądowym na gruncie tego przepisu wielokrotnie wyrażano pogląd, że wyznaczenie obszaru analizowanego w formie okręgu wokół działki objętej inwestycją, o promieniu stanowiącym trzykrotność frontu działki zostało uznane przez ustawodawcę wprost za najbardziej wyważony i wskazany do osiągnięcia celu decyzji o warunkach zabudowy, jakim jest zapewnienie podobieństwa i harmonii w zagospodarowaniu przestrzennym, a więc ładu przestrzennego. Wprawdzie dopuszczalne było wówczas zawężenie bądź rozszerzenie granic obszaru analizowanego (obecnie ustawodawca w ogóle wykluczył taką możliwość wprowadzając od 24 września 2023 r. nowe brzmienie art. 61 ust. 5a u.p.z.p.), ale w każdym wypadku wymagało to uzasadnienia i odniesienia do okoliczności danej sprawy. "Zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego
w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego" (zob. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2023 r., II OSK 2146/20). "Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane
w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy" (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2650/15; wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r., II OSK 2146/20). Trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, że celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1389/19; wyrok NSA z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1952/21; wyrok NSA z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2184/21; wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2321/21), a do tego faktycznie zmierzają skarżący w rozpoznawanej sprawie. Skarżący jako jedyny powód poszerzenia obszaru analizowanego wskazali, że poza przyjętym minimalnym obszarem, w dalszym sąsiedztwie znajduje się tartak, a zatem istnieje zabudowa - ich zdaniem - podobna do planowanej przez nich inwestycji (stacji kontroli pojazdów), co umożliwiłoby wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Poza tym jednym czynnikiem, skarżący nie przedstawili żadnych innych szczególnych cech istniejącego zagospodarowania terenu, przemawiających za poszerzeniem obszaru analizowanego i odstąpieniem od zasady wyznaczania jego granic w formie okręgu.
Bezspornie ustalono, że działki objęte inwestycją położone są w obszarze
w przeważającej części użytkowanym rolniczo, w mniejszym stopniu występuje
w nim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Z załącznika graficznego decyzji oraz wydruków z geoportal.pl (k.1-3 akt II instancji) wynika, że działki te graniczą bezpośrednio z działkami niezabudowanymi, przy czym od strony działek położonych przy ul. [...], na których znajduje się tartak, działki objęte inwestycją sąsiadują z terenami rolnymi, a pas niezabudowanych nieruchomości rolnych rozciąga się wzdłuż tych działek na północ i południe (w kierunku ul. [...] i ul. [...]) dużo dalej poza granice wyznaczonego przez organ obszaru analizowanego. Pas ten wyraźnie oddziela sporną działkę od działek zabudowanych tartakiem. Należy też zauważyć, że tartak przy ul. [...] leży na wysokości bardzo dużego, zwartego kompleksu leśnego, znajdującego się po drugiej stronie ulicy. Z wydruków z geoportalu.pl wynika, że działki objęte tartakiem domykają odrębny pod względem ładu przestrzennego obszar w formie trapezu (ulice [...] - [...] - [...]), który również jest w dużym stopniu zalesiony. Usytuowanie tartaku w tym terenie współgra z istniejącym naturalnym zagospodarowaniem przestrzennym. Mając powyższe na uwadze oraz to, że podstawą wyznaczenia innych niż okrąg, granic obszaru analizowanego musi być
w każdym wypadku potrzeba zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (por. np. wyrok NSA z 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 237/20) należy podzielić stanowisko organów i Sądu pierwszej instancji, że poszerzenie granic obszaru analizowanego o wskazane przez skarżącego działki nie byłoby uzasadnione takimi potrzebami. Cechy ładu przestrzennego istniejące wokół działek, na których znajduje się tartak, są inne i inaczej umotywowane niż ład przestrzenny
w otoczeniu działek objętych planowaną przez skarżących inwestycją. Nie było wiec uzasadnione odstępstwo od wyznaczania obszaru w formie okręgu, ponieważ odstąpienie od tej zasady nie nawiązuje do zagospodarowania przestrzeni występującego na dalszych działkach. Sąd pierwszej instancji słusznie więc uznał za prawidłowe wyznaczenie przez organ granic obszaru analizowanego na podstawie
§ 3 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p., a w konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia tego przepisu w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. jest nietrafny.
Nieusprawiedliwiony jest też zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa"). Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżenia decyzji - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech
i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (...). "W przywołanym przepisie wprowadzono do systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, wobec czego zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Zasada ta wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).
Zarzuty skarżących sprowadzają się do wadliwego przyjęcia przez organy,
a następnie przez Sąd pierwszej instancji, że sporna jednostanowiskowa stacja kontroli pojazdów nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa. Wadliwość wynika - ich zdaniem - po pierwsze - z błędnej wykładni "kontynuacji funkcji zabudowy" polegającej na nieuwzględnieniu, że pojęcie to nie oznacza tożsamości z zabudową istniejącą oraz poprzez przyjęcie, że stacja koliduje z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, pomimo tego, że nie należy ona do przedsięwzięć uciążliwych wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019, poz. 1839); po drugie - z przyjęcia przez organ I instancji braku kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, podczas gdy sporna stacja nie różni się pod tym względem od istniejącej zabudowy.
Zarzuty skarżących są nietrafione.
Przede wszystkim zarówno organy, jaki i następnie Sąd pierwszej instancji podzieliły stanowisko skarżących i NSA wyrażone we wskazanym w skardze wyroku sygn. akt II OSK 840/18, że kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust.1. pkt 1 u.p.z.p., umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej, o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję; nie wymusza mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Nie doszło więc do pominięcia stanowiska tego sądu.
Zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji dokonały obszernego omówienia charakteru mieszkaniowego zabudowy i trafnie doszły do przekonania, że stacja kontroli pojazdów nie nawiązuje w żadnym stopniu do tego typu zabudowy, a więc nie może być sytuowana w takiej zabudowie jako jej uzupełnienie. Wbrew zarzutom, zarówno organy, jak i Sąd nie koncentrowały się bezpośrednio i wyłącznie na uciążliwościach związanych z działalnością stacji kontroli pojazdów. Ten czynnik nie był czynnikiem decydującym o uznaniu, że funkcja stacji kontroli pojazdów i funkcja mieszkaniowa nawet się nie uzupełniają. Zarzuty dotyczące stopnia uciążliwości stwarzanych przez sporną stację, w tym zarzut nieuwzględnienia przez organy przy ustalaniu tej okoliczności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie mają więc istotnego znaczenia dla oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie mogą więc skutkować stwierdzeniem naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd prawidłowo skoncentrował się przede wszystkim na tym, że pojęcie "funkcji usługowej" obejmuje zarówno usługi dla ludności, jak i usługi dla podmiotów gospodarczych (przedsiębiorców); usługi mogą mieć charakter usług produkcyjnych, ogólnospołecznych, ale również konsumpcyjnych, do których należą usługi mieszkaniowe i komunalne, ochrony zdrowia, oświaty i kultury, turystyki, kultury fizycznej. Funkcję uzupełniającą wobec zabudowy mieszkaniowej pełnią tylko niektóre spośród tych usług. Stacja kontroli pojazdów nie współgra z zabudową mieszkaniową, bowiem funkcja uzupełniająca zabudowę mieszkaniową to taka funkcja, która służy mieszkańcom, poprawia i ułatwia im codzienne funkcjonowanie, a stacja kontroli pojazdów tych cech nie posiada. Sąd słusznie dostrzegł, że cechą stacji kontroli pojazdów jest jej powiązanie z podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą związaną z pojazdami samochodowymi (np. w zakresie usług transportowych, naprawy samochodów, komisu samochodowego czy handlu pojazdami). Jej celem nie jest zaspokajanie codziennych, zwykłych potrzeb mieszkańców okolicznych nieruchomości, gdyż działalność usługowa w zakresie stacji kontroli pojazdów jest zwyczajowo oferowana przede wszystkim przedsiębiorcom. Stwierdzając prawidłowość dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji w tym zakresie warto też zauważyć, że z podobnych względów, działalność stacji kontroli pojazdów nie współgra także
z rolniczym użytkowaniem znacznej części obszaru objętego analizą - w przeciwieństwie do tartaku, który wiąże się z działalnością rolno-leśną, stacja kontroli pojazdów nie służy z racji przeznaczenia głównie i bezpośrednio rolnictwu. Przedstawione czynniki uzasadniają słuszność poglądu organów i Sądu pierwszej instancji, że funkcje jakie pełnią stacje kontroli pojazdów nie wiążą się z funkcjami terenów przeznaczonych pod mieszkalnictwo jednorodzinne ani z funkcjami terenów rolnych. Są to odmienne rodzaje zagospodarowania terenu, niezależnie od stopnia ich uciążliwości. Należy podkreślić, że ustawodawca nie wprowadził wprost jako warunku dobrego sąsiedztwa, obowiązku zachowania (kontynuacji) podobnego stopnia uciążliwości. Przy wykładni zasady dobrego sąsiedztwa nie można tracić
z pola widzenia tego, że ratio legis ustawy u.p.z.p. jest zachowanie harmonijnie ukształtowanego ładu przestrzennego, na który składa się szereg cech (co wyraźnie wynika z art. 2 ust. 1 u.p.z.p.), a nie tylko stopień uciążliwości. Już tylko wprowadzenie nowego, innego rodzaju działalności na dany obszar, bez względu na stopień jego uciążliwości, zmienia uwarunkowania gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno - estetyczne, zmieniając w konsekwencji zastany ład, czemu właśnie ma przeciwdziałać zasada dobrego sąsiedztwa.
Wbrew zarzutom skarżących, sam brak kontynuacji funkcji zabudowy uzasadniał – na gruncie przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji – stwierdzenie, że tzw. zasada dobrego sąsiedztwa nie została spełniona. Zasada zachowania kontynuacji zabudowy (funkcji, dobrego sąsiedztwa) ustalona
w art. 61 u.p.z.p. umożliwia bowiem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych warunków. (tak Filipowicz Tomasz (red.), Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Planowanie
i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV Opublikowano: WKP 2024). W związku z tym nawet ewentualna zgodność spornej stacji w zakresie parametrów, cech i wskaźników zabudowy istniejącej, nie mogła stanowić podstawy uwzględnienia wniosku i wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, jeśli stwierdzono brak kontynuacji funkcji zabudowy.
Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. jest więc nieusprawiedliwiony.
Nietrafne są też zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" p.p.s.a. w zakresie kontroli prawidłowości zastosowania przez organy przepisów postępowania administracyjnego i wyrażonych w nich zasad ogólnych tj. art. art. 77 § 1, 80, 84 oraz 6. 7. 7a. 7b, 8 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób zarzucić organom dokonania błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz w sposób niewyczerpujący zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Na gruncie tego postępowania nie ujawniono naruszeń prawa materialnego, jak i nie zaistniały okoliczności uzasadniające przyjęcie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że organy dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów, a ustalenia faktyczne poczynione w sprawie były w istocie bezsporne, spór dotyczył jedynie kwalifikacji prawnej ustalonych faktów, która okazała się prawidłowa, co zostało wyżej omówione.
Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.