II OSK 2736/22

II OSK 2736/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Piotr Broda
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II SA/Ol 543/22 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2022-09-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 543/22 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 25 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 543/22, po rozpoznaniu skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 25 maja 2022 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy – uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia 28 stycznia 2022 r. Wójt Gminy G., po rozpatrzeniu wniosku A. G. i P. G., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę kurnika o obsadzie 216 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], obręb A., gmina G., w granicach określonych na załączniku graficznym do decyzji.
Odwołanie od tej decyzji wniósł właściciel sąsiedniej nieruchomości J. S.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 25 maja 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.".
Skargę na powyższą decyzję wniósł J. S.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W ocenie tego Sądu na uwzględnienie zasługiwał zarzut braku legitymowania się przez inwestorów, na rzecz których ustalone zostały warunki zabudowy, decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, której wymaga bezspornie przedmiotowe zamierzenie. Załączona do akt sprawy i powoływana przez strony decyzja z dnia 27 lutego 2020 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, mimo że dotyczy ściśle wnioskowanej inwestycji, wydana została innemu podmiotowi, niż osoby występujące o ustalenie warunków zabudowy. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana została na rzecz X sp. z o.o sp. k. Natomiast o ustalenie warunków zabudowy zwrócili się A. G. i P. G., jako osoby fizyczne. W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek wzmianki, aby działali w imieniu wymienionej spółki, albo że została na nich przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Wymieniona spółka posiada osobowość prawną (art. 12 Kodeksu spółek handlowych), a tym samym jest odrębnym podmiotem, który może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania na swój rachunek. Ponieważ decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana została na wniosek spółki, to tylko spółce przysługują uprawnienia związane z jej wejściem do obrotu prawnego. Tylko ta spółka może posługiwać się tą decyzją i tylko na niej ciąży obowiązek przestrzegania warunków w niej określonych, dopóki nie zostanie przeniesiona na inny podmiot, który przyjmie warunki zawarte w tej decyzji. Stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1029) - dalej: "u.u.i.ś.", wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Obowiązek uzyskania decyzji wymaganych odrębnymi przepisami obciąża wnioskodawcę, który powinien wykazać, że to on uzyskał decyzję, czyli jest jej adresatem, a tym samym uprawnionym i zobowiązanym do przestrzegania warunków w niej określonych. Zakres wiążący decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obejmuje nie tylko charakter i parametry wnioskowanego na kolejnych etapach inwestycyjnych zamierzenia, ale także podmiot, który zainicjował proces budowlany zmierzający do uzyskania pozwolenia na budowę i jest dysponentem uprawnień związanych z wydaniem decyzji. Każdy inwestor, który zamierza realizować inwestycję musi samodzielnie wypełnić przesłanki określone przepisami, w tym dysponować własnymi decyzjami, od których posiadania jest uzależnione uwzględnienie wniosku, ustalającymi prawa i obowiązki tego konkretnego podmiotu.
Nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie, w ocenie Sądu meriti, pozostałe zarzuty skargi.
W ocenie tego Sądu nie ma racji skarżący twierdząc, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie może być wydana dla dwóch osób fizycznych. Zgodnie z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy.
Nie budzi wątpliwości Sądu Wojewódzkiego, że wolą inwestorów było od początku objęcie ustaleniami także silosów na zboże, gdyż zostały wyszczególnione na załączonej do wniosku mapie i wymienione w załączonej decyzji środowiskowej. Pismo uzupełniające, złożone na wezwanie organu, okoliczność tę tylko potwierdza. Obaj wnioskodawcy podpisali pismo uzupełniające przed wydaniem decyzji. Okoliczność, że nastąpiło to w różnym czasie nie ma znaczenia, istotne jest tylko to, że organ potwierdził późniejszym podpisem, że wola wnioskodawców jest zgodna.
Za chybiony Sąd rozpoznający skargę uznał też zarzut zaniechania przeprowadzenia analizy dla silosów. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przeprowadza się jedną analizę dla całego zamierzenia. Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dawała podstawy do lokalizacji na wnioskowanym terenie silosów na zboże. Jest to budowla związana z działalnością rolną planowaną na gruntach użytkowanych rolniczo. Ustalone w decyzji parametry silosów nie budzą zastrzeżeń, gdyż nie przekraczają zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. W związku z tym realizacja silosów na działce rolnej, w sąsiedztwie zabudowy zagrodowej, stanowi uzupełnienie już istniejącej funkcji terenu i w żaden sposób nie koliduje z zagospodarowaniem sąsiedniego terenu użytkowanego również rolniczo.
Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się również zarzucanego w niniejszej sprawie niezgodnego z prawem wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. W rozpatrywanym przypadku organ I instancji ustalił dwie nieprzekraczalne linie zabudowy: 1. od strony drogi publicznej i 2. oddzielającą teren zabudowy od gruntów rolnych kl. III, zapewniając w ten sposób ich ochronę. Sąd meriti wskazał, że wnioskowane zamierzenie obejmuje nieruchomość stanowiącą grunty rolne, położoną w głąb gruntów rolnych, za istniejącą zabudową zagrodową. Sąsiednie tereny to też nieruchomości rolne z nieregularną zabudową. W takiej sytuacji, z uwagi na specyfikę otoczenia, nie ma potrzeby wprowadzania regularnej linii zabudowy dla projektowanego budynku hodowlanego i silosów. Ustalenie dodatkowej linii zabudowy w takim przypadku prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego zagospodarowania nieruchomości.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości wniesiono o jego zmianę: "w takim zakresie, w jakim uzasadnienie sądu I instancji obejmującym ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, nie odpowiada prawu, a także odstąpienie od zasądzenia od strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego w całości.". Nadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:
- art. 54 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawne sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) - dalej: "rozporządzenie", polegającą na przyjęciu, że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas nie ustala się obowiązującej linii nowej zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, podczas gdy jest wręcz odwrotnie i w istocie z jasnego przepisu § 4 ust. 3 rozporządzenia wprost wynika - przy uskoku - wymóg ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego i przy równoczesnym braku - jako wyjątku od reguły - analizy, o jakiej mowa w § 4 ust. 4 tego aktu, mogącej dopuścić takie odstępstwo;
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia polegającą na uznaniu, że nie wymaga objęcia analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu budowa silosów paszowych, ponieważ i tak jest to teren rolniczy, podczas gdy powyższe regulacje w żadnym wypadku nie wyłączają z takiego obowiązku sporządzenia analizy obejmującej również budowle rolnicze i to bez względu na jakim terenie lub w jakim celu mają być wzniesione.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Przechodząc do oceny zasadności skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zarówno z zarzutów w niej podniesionych jak i wprost z jej uzasadnienia wynika, że strona skarżąca zgadza się z treścią zaskarżonego wyroku w zakresie przyczyn uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. Autor skargi kasacyjnej nie zgadza się natomiast z wyrażoną przez Sąd pierwszej instancji oceną prawną i wskazaniami dla organów administracji, co do dalszego postępowania w sprawie.
Mając na uwadze, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest w istocie rzeczy uzasadnienie wyroku, a nie jego sentencja, podnieść należy, że na gruncie P.p.s.a. dopuszczalne jest zaskarżenie jedynie uzasadnienia wyroku z równoczesnym brakiem kwestionowania jego sentencji. Jeżeli strona, której skargę uwzględniono, kwestionuje wyrażaną w orzeczeniu ocenę prawną może w skardze kasacyjnej domagać się zmiany orzeczenia w tym zakresie (art. 176 P.p.s.a.). W sytuacji objętej dyspozycją z art. 184 P.p.s.a. sąd kasacyjny, oddalając skargę, wyrazi w uzasadnieniu orzeczenia właściwą ocenę prawną i wskazania, które będą wiążące (por. wyroki NSA: z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 576/21, LEX nr 3304669; z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 829/09, LEX nr 597891; por. też A. Kwaśniak, O potrzebie zaskarżenia uzasadnień wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych – głos w dyskusji, "Przegląd Prawa Publicznego" 2021 r., nr 9, s. 57-68). Uzasadnienie wyroku, nawet jeśli sentencja wyroku jest zgodna z żądaniem strony skarżącej, nie jest dla niego obojętne, gdyż pisemne uzasadnienie prawomocnego wyroku ma decydujący wpływ na rozstrzygnięcie, które będzie podjęte na etapie jego wykonania. Jeżeli zatem intencją skarżącego jest w istocie polemika z motywami przyjętymi przez Sąd pierwszej instancji, nie zaś z samym rozstrzygnięciem, które uwzględniło jego skargę, to takie ukierunkowanie skargi jest dopuszczalne, aczkolwiek strona musi wówczas wykazać, że uzasadnienie w kształcie przyjętym przez sąd, nawet w powiązaniu z korzystnym dla niej rozstrzygnięciem, narusza obowiązujące przepisy (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 173).
W okolicznościach przedmiotowej sprawy taka sytuacja nie wystąpiła. Po pierwsze podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 54 pkt 2 u.p.z.p. nie istnieje. W powołanej ustawie przepis art. 54 zawiera trzy ustępy, z których każdy dzieli się na dodatkowe punkty i podpunkty o zróżnicowanej treści normatywnej. Tym samym autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował w zarzucie kasacyjnym w sposób prawidłowy przepisu, którego dotyczy naruszenie. Uniemożliwia to de facto kontrolę tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny i już tylko z tego powodu czyni go nieskutecznym. Jedynie ubocznie wypada w tym miejscu stwierdzić, że powołane w ramach tego samego zarzutu przepisy § 4 ust. 2-4 rozporządzenia konsekwentnie posługują się w odniesieniu do obowiązującej linii zabudowy liczbą pojedynczą, a nie mnogą. Potwierdzenie, że ustalana jest tylko jedna linia zabudowy od strony drogi publicznej, zawiera natomiast wprost ust. 3 powołanego paragrafu. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas zgodnie z tym przepisem, obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Taki sposób ustalania linii zabudowy jest również uzasadniony względami celowościowymi. Ustalenie linii zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Zapewnienie harmonijnego usytuowania budynków jest szczególnie istotne od strony przestrzeni publicznej, najczęściej drogi publicznej. W związku z powyższym zważyć należy, że wnioskowane zamierzenie obejmuje nieruchomość stanowiącą grunty rolne, położoną w głąb gruntów rolnych, za istniejącą zabudową zagrodową. Sąsiednie tereny to też nieruchomości rolne z nieregularną zabudową. W takiej sytuacji, z uwagi na specyfikę otoczenia, nie ma potrzeby wprowadzania regularnej linii zabudowy dla projektowanego budynku hodowlanego i silosów.
Odnosząc się zaś do drugiego z podniesionych zarzutów, obejmującego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji, poprzez błędną wykładnię, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia podkreślić należy, że nadrzędnym celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego por. (wyroki NSA: z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1923/20, LEX nr 3106719; z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1515/17, LEX nr 2464380; z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 336/18, LEX nr 2778085). Kluczowe dla prawidłowego przeprowadzenia analizy jest wyznaczenie obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Bowiem to właśnie w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną ustala się poszczególne warunki dla nowej zabudowy (linię zabudowy - § 4, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - § 5, szerokość elewacji frontowej - § 6, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - § 7, geometrię dachu - § 8). Jeżeli zatem powołany § 3 ust. 1 rozporządzenia zobowiązuje organ do przeprowadzenia analizy to winna ona - stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. - znaleźć odzwierciedlenie w zgromadzonym przez ten organ materiale dowodowym (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 50/17, LEX nr 2611379).
Jak wynika z załączonej do wniosku mapy, oprócz budynku inwentarskiego, naniesiono na nią również dwa silosy paszowe. Ponadto do wniosku załączono decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie kurnika (216 DJP) wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], z której wynika, że w ramach inwestycji przewiduje się również posadowienie dwóch silosów paszowych. W odpowiedzi na zapytanie organu inwestorzy podali także, że przy budynku inwentarskim będą znajdowały się dwa silosy posadowione na płycie fundamentowej zbrojonej o powierzchni zabudowy 7,7 m x 3,8 m (29,26 m2), każdy o pojemności 39,8 m3. Wysokość silosu to ok. 8,2 m, średnica - ok. 3,2 m, kąt nachylenia dachu - ok. 27,5°. Nie można zatem podzielić zarzutu skarżącego kasacyjnie, że budowa silosów nie była objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W zaskarżonej decyzji organ ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kurnika o obsadzie 216 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą, jednak określając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, ustalił również parametry i cech dla projektowanych dwóch silosów (zgodnie z wnioskiem inwestorów).
Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przeprowadza się jedną analizę dla całego zamierzenia. Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dawała podstawy do lokalizacji na wnioskowanym terenie silosów na zboże. Jest to budowla związana z działalnością rolną planowaną na gruntach użytkowanych rolniczo. Ustalone w decyzji parametry silosów nie budzą zastrzeżeń, gdyż nie przekraczają zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. W związku z powyższym, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, realizacja silosów na działce rolnej, w sąsiedztwie zabudowy zagrodowej, stanowi uzupełnienie już istniejącej funkcji terenu i w żaden sposób nie koliduje z zagospodarowaniem sąsiedniego terenu użytkowanego również rolniczo.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.