II OSK 2736/21

II OSK 2736/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1561/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-15
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 710
art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 12
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1561/21 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 1 czerwca 2021 r. nr DOZ-OAiK.650.1437.2020.AJ w przedmiocie pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2021 r., VII SA/Wa 1561/21, w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej "Minister") z dnia 1 czerwca 2021 r. w przedmiocie pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych, w punkcie I, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w punkcie II, zasądził od Ministra na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia 16 października 2020 r. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków Delegatura w Jeleniej Górze (dalej DWKZ) na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 92 ust. 6, art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t.Dz.U.2020.282 ze zm.; dalej u.o.z.) w zw. z § 13 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz.U.2018.1609):
1. umorzył postępowanie w części - w zakresie:
▪ rozbiórki wewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej, elektrycznej na terenie działek nr [...],[...],[...], obręb [...],
▪ budowy przyłączy: wodociągowego, kanalizacyjnego elektroenergetycznego i zjazdu publicznego na terenie działek nr [...],[...],[...], obręb [...];
▪ budowy i remontu murów oporowych wzdłuż granic z działkami nr [...] i [...], obręb [...];
▪ budowy osłony ochronnej i estetycznej dla pionowego odcinka nadziemnego gazociągu;
2. odmówił M. L. i M. V., pozwolenia na wykonanie na działce nr [...], obręb [...], następujących prac:
▪ rozbiórki istniejącej zabudowy działki, za wyjątkiem pozwolenia udzielonego w pkt 2 decyzji;
▪ budowy budynku mieszkalno-usługowego;
▪ wymiany gruntu pod fundamenty projektowanego budynku;
3. udzielił M. L. i M. V. pozwolenia na wykonanie na działce nr [...], obręb [...], następujących prac:
▪ wymianę gruntu pod miejsca postojowe;
▪ rozbiórki piwnicy niezwiązanej z istniejącym budynkiem;
▪ rozbiórki zbiornika na nieczystości sanitarne,
▪ remontu istniejącego ogrodzenia;
▪ wykonania miejsca gromadzenia odpadów stałych.
Po rozpatrzeniu odwołania M. L. i M. V. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu decyzją z dnia 1 czerwca 2021 r.:
1. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wydania pozwolenia, zawartej w punkcie 2. sentencji i w tym zakresie orzekł:
- odmówić M. L. i M. V. wydania pozwolenia na przeprowadzenie na działce nr ewid. [...] obr. [...] następujących prac:
▪ rozbiórki istniejącej zabudowy działki, za wyjątkiem pozwolenia udzielonego w punkcie 3. sentencji decyzji,
▪ budowy budynku mieszkalno-usługowego,
▪ wymiany gruntu pod fundamenty projektowanego budynku;
2. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pozwolenia zawartego w punkcie 3. sentencji i w tym zakresie orzekł:
- pozwolić M. L. i M. V. na przeprowadzenie następujących prac na działce nr [...] obr. [...]:
▪ wymianę gruntu pod miejsca postojowe,
▪ rozbiórkę piwnicy niezwiązanej z istniejącym budynkiem,
▪ rozbiórkę zbiornika na nieczystości sanitarne,
▪ remont istniejącego ogrodzenia,
▪ wykonanie miejsca gromadzenia odpadów stałych;
3. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.
Skargę na powyższą decyzję wniosła M. L.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga, choć nie w pełni uzasadniona, podlegała uwzględnieniu albowiem w ocenie Sądu organy istotnie naruszyły przepisy procesowe, uchylając się w rzeczywistości od rozstrzygnięcia istoty sprawy w kontekście wszystkich znanych okoliczności faktycznych.
Sąd wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z historycznym układem urbanistycznym Szklarskiej Poręby i co do zasady oznacza to, że na roboty budowlane objęte wnioskiem, w głównej mierze mające polegać na zastąpieniu obecnego budynku nowym, należało uzyskać zgodę konserwatorską w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Słusznie, zdaniem Sądu, wskazują organy, że nawet to, że budynek nie ma jakichkolwiek wartości indywidualnych, które podlegałyby ochronie konserwatorskiej, nie oznacza, że może być dowolnie i w sposób niekontrolowany modyfikowany. Obiekt ten może bowiem, pomimo braku indywidualnej wartości konserwatorskiej, stanowić element układu urbanistycznego, nawet pomimo tego, że jego historia jest z nim jedynie luźno powiązana. Pomimo jednak tego założenia nie można na tej podstawie wysnuć ogólnej tezy, że każdy obiekt budowlany znajdujący się na obszarze chronionym podlega ochronie niemal tak ścisłej, jak ta przewidziana dla indywidualnego wpisu do rejestru. Nadal jest to bowiem obiekt, który nie jest wpisany do rejestru indywidualnie, a podlega ochronie przez wzgląd na jego położenie na terenie chronionego układu urbanistycznego. Sąd zwrócił uwagę, że nie ma z punktu widzenia prawa wprost wyrażonych przeszkód, by udzielić zgody nawet na rozbiórkę danego obiektu położonego na obszarze chronionego układu urbanistycznego. Obiekt ten nie jest bowiem chroniony indywidualnie i taka sytuacja może mieć miejsce, choć powinna być z założenia czymś wyjątkowym. Owa zgoda musi być ściśle powiązana z uprzednim ustaleniem, że taka inicjatywa inwestora nie spowoduje uszczerbku dla chronionego układu urbanistycznego. Jest przy tym niewątpliwe, że decyzja w tym zakresie zapada w ramach uznania administracyjnego, w granicach którego organ ma obowiązek wyważenia interesu indywidualnego i interesu społecznego oraz dokładnego wyjaśnienia zajmowanego stanowiska. W niniejszej sprawie sytuacja wygląda jeszcze inaczej, bowiem skarżąca nie chce jedynie rozebrać spornego budynku, eliminując go trwale z krajobrazu Szklarskiej Poręby i pozostawiając w nim lukę, a chce go zastąpić budyniem, który - oceniając obiektywnie przedłożony projekt - stanowi co najmniej bardzo zbliżoną konstrukcję tak pod względem użytej formy, bryły, materiałów, jak również charakteru dotychczasowej zabudowy. Wydając lub odmawiając zgody na powyższe organ ma zatem dokonać nie tylko oceny tego w jaki sposób na zabytkowy układ (ściślej jaki jego element) wpływa istniejący budynek, ale przede wszystkim to, czy jego zastąpienie nowym budynkiem o podobnym kształcie i charakterze spowoduje jakiekolwiek zakłócenie tego układu czy naruszenie przypisywanych mu wartości zabytkowych nie dające się pogodzić z celem ochrony. Podkreślenia przy tym jeszcze raz wymaga to, że budynek skarżącej nie jest chroniony indywidualnie, o czym organy zdają się w swoich rozważaniach zapominać. W niniejszej sprawie stanowisko organów w tej właśnie kwestii (wpływu nowej zabudowy w miejsce dotychczasowej na zabytkowy układ) jest zdawkowe. Organy konserwatorskie nie przeprowadziły jakiejkolwiek realnej analizy tego, czy zastąpienie dotychczasowego obiektu położonego przy ul. S. w Szklarskiej Porębie, który na przestrzeni lat podlegał istotnym i niezwiązanym z zabytkowym charakterem zabudowy łużyckiej modyfikacjom, budynkiem proponowanym przez skarżącą, w jakikolwiek negatywny sposób wpłynie na zabytkowy układ urbanistyczny. Rozważania organów skupiają się wyłącznie na tym, w jaki sposób zachowanie dotychczasowego budynku, który nie ma jakichkolwiek cech zabytkowych i nie jest chroniony indywidualnie (patrz opinia NID), pozytywnie wpływa na chroniony układ urbanistyczny. Nie tego jednak dotyczy istota tej sprawy. Jest oczywiste, że zachowanie budynków współtworzących zabytkowy układ urbanistyczny musi być widziane jako pewien uprzywilejowany pogląd, bowiem lepiej jest zachować dany budynek z układu, niż go całkowicie i nieodwracalnie z niego wyeliminować. Powyższa wytyczna odnosi się jednak nie tyle do samego budynku jako takiego, tj. tego konkretnego budynku powstałego niegdyś na terenie zabytkowego układu, a budynku jako pewnego przedmiotu współtworzącego cechę relewantną chronionego układu urbanistycznego np. zabytkowej zabudowy willowej, itp. W związku z tym nie jest wykluczone, jak wskazano wcześniej, zastąpienie budynku znajdującego się na terenie chronionego układu urbanistycznego innym budynkiem, reprezentującym takie same lub zbliżone cechy i wartości, które współgrać będą z chronionymi wartościami układu urbanistycznego. Jakkolwiek więc powinno to podlegać rozważnej kontroli organów konserwatorskich, to jednak możliwe jest całkowite rozebranie dotychczasowego budynku i zastąpienie go budynkiem nowym, bardziej sprzyjającym współczesnym wymogom funkcjonalnym, aczkolwiek zachowującym nadal te wszystkie wartości, które są chronione układem urbanistycznym, na którym się on znajduje. O ile zatem słuszne jest generalne stwierdzenie organów, że rozwój warunków technicznych i powstanie lepszych i nowocześniejszych rozwiązań w tym zakresie nie oznacza per se, że stary i niefunkcjonalny już budynek z tej tylko przyczyny powinien zostać rozebrany, o tyle postulaty inwestora zmierzające do modernizacji i ulepszenia korzystania z budynku nie mogą być zbywane poprzez powołanie się na brak powodów do zmian z uwagi tylko na rozwój technologii, z którą istniejący obiekt nie pozostaje w zgodzie. Wyraźnego podkreślenia jeszcze raz wymaga to, że sporny obiekt nie jest chroniony indywidualnie a obszarowo. W kontekście powyższego Sąd zwrócił uwagę, że organy ani jednym zdaniem nie odniosły się do przedłożonego i nie podlegającego jakiejkolwiek krytyce sprawozdania wskazującego na przekroczenie wskazanych w skardze norm promieniowania jonizującego, którego źródłem są materiały użyte do budowy spornego budynku (m.in. granit karkonoski). Brak jest także tej oceny, w kontekście wskazywanego przez stronę zastosowania przez poprzedniego właściciela rozwiązania niwelującego owo promieniowanie, które jednak nie dało pożądanego rezultatu (nowa podłoga, płyty karton-gips). Jak również wynika z niekwestionowanego sprawozdania z badań poziomu radiacji w budynku z 11 marca 2020 r., wykonanego przez posiadające akredytację certyfikowane laboratorium ekspertyz radiometrycznych, stężenie promieniowania jonizującego przekracza dozwolone normy, zaś jak wynika z opracowania geotechnicznego, grunt pod budynkiem jest wysadzinowy i wymaga wymiany. Do żadnej z tych kwestii organy się nie odniosły pomimo tego, że taki obowiązek wynikał z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2021.735 ze zm.; dalej k.p.a.). Nadto, sam Minister w poprzedniej decyzji z 3 lipca 2020 r. wskazywał, że DWKZ powinien odnieść się do kwestii radiacji. W zaskarżonej decyzji o tym zagadnieniu się w ogóle nie wypowiedziano, pomimo podniesienia jej przez stronę w odwołaniu. Powoływanie się natomiast przez organy na to, że strona domaga się rozbiórki budynku tylko z powodu niespełniania przez tenże nowych standardów technicznych jest bardzo daleko idącym uproszczeniem stanowiska strony, które wypacza sens jej żądania. Co również istotne, organy w sposób całkowicie bezzasadny odmówiły wykonania swego rodzaju porównawczej analizy zgód konserwatorskich udzielonych wcześniej na "zmiany" w chronionym układzie urbanistycznym w odniesieniu do: budynku dawnego sanatorium "P." przy ul. K. w Szklarskiej Porębie, który został całkowicie rozebrany i w miejscu którego powstaje budynek apartamentowy oraz wybudowanego w Szklarskiej Porębie przy ul. K. wielkiego gabarytowo sklepu sieci handlowej [...] w miejsce znajdującego się na tym terenie uprzednio budynku. Sąd uznał wyjaśnienie tej kwestii za ważne dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia stosowania jednakowych standardów załatwiania spraw obywateli. Jest oczywiście prawdą, że każda sprawa jest inna i może się różnić istotnymi, aczkolwiek niedostrzegalnymi na pierwszy rzut oka szczegółami. To jednak nie oznacza, że porównanie wypowiedzi organu w pozornie różnych sprawach nie ma żadnego znaczenia skoro mowa o sprawach podobnych, a taką jest sprawa niniejsza i sprawa budowy [...] oraz apartamentowca, w których łącznikiem jest chroniony układ urbanistyczny. Ma to o tyle doniosłe znaczenie, bowiem zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z kolei § 2 tego artykułu przesądza, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:
1. przepisów postępowania skutkujących nieważnością postępowania - art. 90 § 1 w zw. z art. 106 § 1-5 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozprawy w niniejszej sprawie, pomimo złożenia przez organ wniosku o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie, co doprowadziło do uniemożliwienia stronie obrony swoich praw i stanowi przesłankę nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 1 i 2 pkt 5 p.p.s.a. i winno skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z urzędu;
2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151, art. 135 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.Dz.U.2021.137; dalej p.u.s.a.) poprzez przekroczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie swoich kompetencji, co doprowadziło do wydania wyroku "merytorycznego" przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podczas gdy ten uprawniony jest jedynie do kontroli legalności wydawanych przez organy decyzji, gdyby zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób prawidłowy zbadał sprawę, skarga zostałaby oddalona;
3. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny postępowania prowadzonego w sprawie przez organy, poprzez uznanie, że organy istotnie naruszyły przepisy procesowe, uchylając się od rozstrzygnięcia istoty sprawy w kontekście wszystkich znanych okoliczności faktycznych, kiedy to organy przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy i dokładny, co gdyby zostało prawidłowo ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, to doprowadziłoby to do oddalenia złożonej skargi administracyjnej;
4. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie że organy powinny pochylić się nad badaniami radiacyjnymi, podczas gdy badania te nie mają znaczenia w kontekście ochrony zabytków, co gdyby zostało prawidłowo ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, doprowadziłoby to do oddalenia złożonej skargi administracyjnej;
5. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie że organy powinny wykonać w sprawie analizę porównawczą co do innych obiektów znajdujących się na obszarze Szklarskiej Poręby, podczas gdy w każdej sprawie powinny być rozważane indywidualne okoliczności, co gdyby zostało prawidłowo ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, doprowadziłoby to do oddalenia złożonej skargi administracyjnej;
6. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że budynek przy ul. S. w S. nie przedstawia jakichkolwiek wartości zabytkowych, podczas gdy zgodnie z opinią Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie nie występują przesłanki wymienione w art. 13 ust. 1 i 2 u.o.z., co gdyby zostało prawidłowo ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, doprowadziłoby to do oddalenia złożonej skargi administracyjnej;
7. przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 3 pkt 12 u.o.z. poprzez wadliwą wykładnię tego przepisu i uznanie że budynek znajdujący się na obszarze zabytku jakim jest układ urbanistyczny może być rozebrany i zastąpiony zupełnie nowym budynkiem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia art. 90 § 1 w zw. z art. 106 § 1-5 p.p.s.a. mający – zdaniem skarżącego kasacyjnie – skutkować nieważnością postępowania, jako najdalej idący.
W myśl art. 90 p.p.s.a., jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazywano, że przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. NSA podkreślał przy tym, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (wyrok NSA z 24.11.2020r., II OSK 1305/18, LEX nr 3106381).
Jak wynika z akt sprawy, Przewodniczący VII Wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządzeniem z dnia 25 sierpnia 2021 r. (k. 42) skierował sprawę VII SA/Wa 1561/21 na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie.
W tej sytuacji powyższy zarzut nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym było wynikiem szczególnych rozwiązań ustawowych związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19.
Przechodząc do rozpoznania pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej stwierdzić trzeba, że one również nie są zasadne.
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151, art. 135 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ujęty w punkcie 2 skargi kasacyjnej, to WSA nie przekroczył swoich kompetencji merytorycznie rozpatrując sprawę, a zaskarżony wyrok został wydany w ramach przeprowadzanej przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, zawierając ocenę prawną stosowanych w sprawie przepisów i wskazania co do dalszego postępowania. Działanie Sądu I instancji było realizowaniem jego kompetencji, a nie ich naruszeniem.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. zawartych w punktach 3, 5 i 6 skargi kasacyjnej, zgodzić się należy z Sądem I instancji, że wskazywane w tych zarzutach kwestie powinny zostać wyjaśnione przez organ konserwatorski. Skoro bowiem przedmiotowy budynek sam nie został uznany za zabytek, to w razie uznania za dopuszczalną jego rozbiórkę i możliwe wybudowanie na jego miejscu nowego budynku konieczne jest ustalenie, czy projektowany budynek zachowa zabytkowe cechy chronionego prawem układu urbanistycznego.
W odniesieniu zaś do opisanego w punkcie 4 skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. podkreślić należy, że przekroczenie poziomu radonu nie może być uznane za nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż dotyczy zdrowia i życia ludzi. Zauważyć przy tym wypada, że przedmiotowy budynek nie jest zabytkiem, a jedynie obiektem usytuowanym na terenie objętym ochroną konserwatorską układu urbanistycznego.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie były w tym stanie rzeczy uzasadnione.
Nie jest też zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 3 pkt 12 u.o.z.
Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie NSA, celem objęcia ochroną konserwatorską układu urbanistycznego jest zachowanie najcenniejszych elementów historycznego układu przestrzennego miasta, określonego przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, ich przebieg, szerokość i przekrój, kształty i wielkości działek oraz sposób ich rozplanowania. Istotne jest również wzajemne oddziaływanie przestrzeni miejskiej oraz współzależność zabudowy, zieleni i otwartej przestrzeni (wyrok NSA z 30.09.2020r., II OSK 653/18, LEX nr 3090915). W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego jego elementami są budynki (obiekty budowlane) tworzące ten zespół. W takim przypadku przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki, ze względu na wyróżniające cechy zespołu (art. 3 pkt 13 u.o.z.), natomiast w razie wpisania do rejestru zabytków dodatkowo takiego budynku (nieruchomości), który wchodzi w skład zespołu budowlanego, przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na cechy zabytkowe tego budynku. W takim przypadku zakres ochrony konserwatorskiej jest szerszy (wyrok NSA z 29.12.2011r., II OSK 2152/10, LEX nr 1152142). W ramach układu urbanistycznego i zespołu budowlanego, ochronie konserwatorskiej podlega historyczne rozplanowanie oraz kompozycja przestrzenna zespołu, relacje pomiędzy powierzchnią zabudowaną oraz zielenią, gabaryty budowli, a także wygląd ich elewacji (wyrok NSA z 8.12.2020r., II OSK 1864/18, LEX nr 3094961). Istotne zatem jest zachowanie cech chronionego prawem układu urbanistycznego, takich jak historyczne rozplanowanie placów i ulic, ich przebieg, szerokość i przekrój, kształty i wielkości działek oraz sposób ich rozplanowania, a także gabaryty budowli i wygląd ich elewacji.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, bowiem uznanie, że budynek znajdujący się na obszarze objętym ochroną konserwatorską układu urbanistycznego może być rozebrany i zastąpiony innym budynkiem nie jest wadliwe, o ile nowy budynek spełni wymogi ochrony obszarowej.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 8 lipca 2022 r.) – oddalił skargę kasacyjną.