II OSK 2733/24

II OSK 2733/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Po 331/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-07-04
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 28 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Dnia 1 października 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 331/24 w sprawie ze skargi K.P. na uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 29 marca 2011 r., nr X/51/2011 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Swarzędz 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K.P. na rzecz Gminy Swarzędz kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 4 lipca 2024 r. r., IV SA/Po 331/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargę K.P. na uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu z 29 marca 2011 r., nr X/51/2011 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Swarzędz. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Rada Miejska w Swarzędzu uchwałą nr X/51/2011 z 29 marca 2011 r. uchwaliła zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Swarzędz, skargę na powyższą uchwałę wniósł K.P. (skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący zaskarżył powyższą uchwałę w części dotyczącej przeznaczenia działki nr [...], stanowiącej jego własność, pod tereny zieleni izolacyjnej (oznaczone na rysunku Studium symbolem ZI).
2.2. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., K.c.), poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i naruszenie konstytucyjnej zasady jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakazu różnicowania, w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej, skutkujące przeznaczeniem w Studium należącej do skarżącego działki nr [...] pod tereny zieleni izolacyjnej (oznaczone symbolem ZI) z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo terenu kolejowego zamkniętego oraz konieczność odizolowania terenów komunikacyjnych od terenów o innym przeznaczeniu przy jednoczesnym przeznaczeniu nieruchomości, znajdujących się po przeciwległej terenu kolejowego zamkniętego (torów) i również bezpośrednio z nim graniczącymi, pod tereny zabudowy mieszkaniowej z aktywizacją gospodarczą (oznaczone symbolem M/AG);
2) art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003, Nr 80, poz. 717 ze zm., Upzp) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 Upzp w zw. z art. 140 K.c. w zw. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nadużycie władztwa planistycznego polegającego na nieuwzględnieniu przez organ prawa własności przysługującego skarżącemu i związanego z nim prawa do korzystania z rzeczy i realizacji zamierzeń inwestycyjnych, a w konsekwencji nieuzasadnionej, nieproporcjonalnej i nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącego z powodu przeznaczenia terenu działki nr [...] w Studium pod tereny o funkcji zieleni izolacyjnej (oznaczone symbolem ZI) co w istocie spowodowało wprowadzenie zakazu zabudowy tego terenu, który to zakaz stał się następnie wiążący dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego dla tego terenu;
3) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 pkt 2 Upzp w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. 2007, Nr 16, poz. 94 ze zm., Utk) w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez brak należytego wyważenia przez Radę Miejską w Swarzędzu interesu publicznego z interesem prywatnym, a w konsekwencji przeznaczenie całego terenu działki nr [...] pod tereny zieleni izolacyjnej i wyłączenie jej z zabudowy z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo terenu kolejowego zamkniętego oraz konieczność odizolowania terenów komunikacyjnych od terenów o innym przeznaczeniu, mimo braku konieczności i celowości tak daleko idącej ingerencji w prawo własności i możliwości zastosowania łagodniejszych ograniczeń w zabudowie tego terenu, co pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami ochrony prawa własności i zasadą proporcjonalności.
2.3. Skarżący wniósł, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm., Ppsa) w zw. z art. 101 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm., Usg) w zw. z art. 94 ust. 2 Usg o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.
2.4. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty i wyjaśniono, że należąca do skarżącego działka nr [...] została przeznaczona w Studium pod tereny zieleni izolacyjnej (oznaczone symbolem ZI) z uwagi na sąsiedztwo obszaru kolejowego – i związane z tym ograniczenia w zabudowie wynikające z przepisów art. 53 Utk – oraz konieczność odizolowania terenów komunikacyjnych od terenów o innym przeznaczeniu, natomiast nieruchomości znajdujące się po drugiej stronie tego samego obszaru kolejowego (terenu kolejowego zamkniętego) i również bezpośrednio z nim graniczące zostały przeznaczone w Studium pod tereny zabudowy mieszkaniowej z aktywizacją gospodarczą. Powyższe – w ocenie skarżącego – świadczy o różnym traktowaniu, bez znaczącej przyczyny, właścicieli nieruchomości znajdujących się w zbliżonej sytuacji (położenie terenów prywatnych względem obszaru kolejowego jest w obu przypadkach takie samo). Skarżący wskazał także, że pomimo tego, że jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, to faktycznie został pozbawiony prawa własności w jego praktycznym znaczeniu, tj. nie ma żadnej możliwości zagospodarowania swojej nieruchomości, co jest sprzeczne z istotą tego prawa wyrażoną w art. 140 K.c. Skarżący twierdzi, że jest to wywłaszczenie. Ponadto, zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 53 ust. 2 Utk, budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m, z zastrzeżeniem ust. 4. W ocenie skarżącego nie ma uzasadnienia, aby te ograniczenia w planie miejscowym zaostrzać.
2.5. Następnie sąd pierwszej instancji przywołał, że w odpowiedzi na skargę organ planistyczny wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że treść skargi jest nieścisła – skarżący na wstępie skargi zaznacza, że zaskarża uchwałę jedynie w odniesieniu do działki nr [...], natomiast formułując wniosek o stwierdzenie niezgodności uchwały z prawem wskazuje, że składa ten wniosek w odniesieniu do całej uchwały. Organ nadmienił, że przeznaczenie terenu pod zieleń izolacyjną (ZI) zostało wprowadzone jako kontynuacja funkcji, wynikająca zarówno ze Studium, jak i miejscowego planu ogólnego gminy Swarzędz, uchwalonego uchwałą Nr XLIV Rady Miejskiej w Swarzędzu z 21 lutego 1994 r. oraz planów zatwierdzonych w latach 1987 i 1992. Funkcja ta została wprowadzona po południowej stronie terenów kolejowych z uwagi na przeznaczenie terenu, dla którego ma ono stanowić bufor dla zabudowy mieszkaniowej. Nadto, Studium nie określa w swej treści szerokości terenów zieleni izolacyjnej, albowiem są one określane obszarowo na rysunku Studium. Organy gminy, w tym Burmistrz jako organ sporządzający Studium, dążą do tego, aby tereny zabudowy mieszkaniowej były chronione również akustycznie w większym stopniu niż tereny o przeznaczeniu mieszanym. Organ zaznaczył także, że działka nr [...] jest nieruchomością o nieregularnym kształcie i zróżnicowanej głębokości. Granica działki od strony północnej, tj. od torów kolejowych jest nierówna i miejscami zbliża się do torów na odległość ok 8 m. Zdaniem organu oczywistym jest, że ze względu na upływ czasu od podjęcia zaskarżonej uchwały, która nie jest aktem prawa miejscowego, nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności, a jedynie stwierdzenie jej podjęcia z naruszeniem prawa. Nie zmieni to jednak wiele w sytuacji prawnej skarżącego w zakresie możliwości zagospodarowania działki objętej skargą, albowiem zapis ten nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego. W okresie złożenia przez skarżącego wezwania o usunięcie naruszenia prawa były zbierane wnioski do sporządzanego Planu Ogólnego Gminy, czyli dokumentu, który zastąpi zaskarżane Studium. Wnioski zbierano w okresie od 15 lutego 2024 r. do 29 marca 2024 r. We wskazanym terminie skarżący nie złożył żadnego wniosku do Planu Ogólnego.
3.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu skargę oddalił.
3.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że kierunek zagospodarowania działki skarżącego kontynuuje kierunki zagospodarowania wynikające z poprzednio obowiązujących dokumentów planistycznych, a więc nie jest zmianą w tym zakresie. Sąd wojewódzki ocenił, iż organ planistyczny słusznie argumentował, że przeznaczenie terenu pod zieleń izolacyjną (ZI) zostało wprowadzone jako kontynuacja funkcji wynikająca zarówno ze Studium, jak i miejscowego planu ogólnego gminy Swarzędz uchwalonego uchwałą Nr XLIV Rady Miejskiej w Swarzędzu z 21 lutego 1994 r. oraz planów zatwierdzonych w latach 1987 i 1992. W ocenie tegoż sądu prawidłowo rzeczona funkcja została wprowadzona akurat po południowej stronie terenów kolejowych z uwagi na przeznaczenie terenu, dla którego ma ono stanowić bufor, tj. zabudowy mieszkaniowej. Za bezzasadny zatem sąd a quo uznał zarzut o przekroczeniu granic władztwa planistycznego organu i naruszeniu konstytucyjnej zasady jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji.
3.3. W przekonaniu WSA w Poznaniu nietrafny okazał się również zarzut naruszenia zasady proporcjonalności i nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącego. Sąd ten podkreślił, że postanowienia Studium nie określa w swej treści szerokości terenów zieleni izolacyjnej, ponieważ są one określane obszarowo na rysunku. Nie można więc przyjąć, że terenami zieleni izolacyjnej zostały objęte szczegółowo konkretne działki. W ocenie tegoż sądu argumenty związane z naruszeniem zasady proporcjonalności winny być podnoszone w ramach skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a nie skargi na uchwałę w przedmiocie studium.
Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie tereny zieleni izolacyjnej stanowią bufor między obszarem kolejowym, a obszarem zabudowanym budynkami mieszkalnymi, WSA w Poznaniu przyjął, że znajdzie zastosowanie przepis art. 53 ust. 3 Utk, a zatem odległości wyrażone w ustaleniach studium zwiększające standardowe odległości wyrażone art. 53 ust. 2 Utk są jak najbardziej zasadne i zgodne z przepisami prawa. Ponadto sąd zauważył, że w okresie złożenia przez skarżącego wezwania o usunięcie naruszenia prawa, tj. w lutym i marcu bieżącego roku, organ zbierał wnioski do sporządzanego Planu Ogólnego Gminy (dokumentu zastępującego studium). Skarżący nie skorzystał jednak z tej sposobności i nie złożył wniosku. Słusznie zatem wywodził organ planistyczny, że skarżący nie może własnych zaniedbań w tym zakresie przerzucać na organ i domagać się w związku z tym stwierdzenia niezgodności z prawem studium, które prawu odpowiada.
4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K.P. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.
4.2. Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 28 ust. 1 Upzp w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (polegające na niezastosowaniu) i uznanie przez sąd pierwszej instancji, że Rada Miejska w Swarzędzu nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, a zaskarżone Studium nie narusza konstytucyjnej zasady równości w sytuacji, gdy należąca do skarżącego kasacyjnie działka nr [...] została przeznaczona w zaskarżonym Studium pod tereny zieleni izolacyjnej (oznaczone na rysunku symbolem ZI) z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo terenu kolejowego zamkniętego oraz konieczność odizolowania terenów komunikacyjnych od terenów o innym przeznaczeniu, przy jednoczesnym przeznaczeniu nieruchomości, znajdujących się po przeciwległej stronie terenu kolejowego zamkniętego (torów) i również bezpośrednio z nim graniczącymi, pod tereny zabudowy mieszkaniowej z aktywizacją gospodarczą (oznaczone symbolem M/AG) i w efekcie niewłaściwe zastosowanie (polegające na niezastosowaniu w sprawie) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 Usg;
2) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i 5 Upzp w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 Upzp w zw. z art. 140 K.c. w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez sąd pierwszej instancji, że postanowienia Studium mają jedynie charakter kierunkowy i nie kształtują sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a w konsekwencji uznanie, że podnoszone przez skarżącego kasacyjnie zarzuty przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę Miejską w Swarzędzu oraz nieuzasadnionej, nieproporcjonalnej i nadmiernej ingerencji w prawo własności winny być podnoszone w ramach skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a nie skargi na uchwałę w przedmiocie Studium i w efekcie niewłaściwe zastosowanie (polegające na niezastosowaniu w sprawie) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 Usg;
3) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 pkt 2 Upzp w zw. z art. 53 ust. 2 Utk w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (polegające na ich niezastosowaniu) i art. 53 ust. 3 Utk poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (w sytuacji, w której nie znajdował zastosowania) i uznanie przez sąd pierwszej instancji, że:
a) naruszenie interesu prawnego skarżącego kasacyjnie miało miejsce w granicach prawa, a ingerencja w prawo własności skarżącego kasacyjnie przejawiająca się w przeznaczeniu terenu działki nr [...] w Studium pod tereny o funkcji zieleni izolacyjnej (oznaczone symbolem ZI) nie była nieuzasadniona, nieproporcjonalna i nadmierna, a Rada Miejska w Swarzędzu należycie wyważyła interes publiczny i prywatny, nie naruszając przy tym przysługującego jej władztwa planistycznego, podczas gdy postanowienia Studium całkowicie wyłączają prawo skarżącego kasacyjnie do korzystania z nieruchomości, co stanowi naruszenie istoty prawa własności;
b) przepis art. 53 ust. 2 Utk, dopuszczający sytuowanie budynków w odległości nie mniejszej niż 20 m od osi skrajnego toru, nie mógłby znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na istniejącą zabudowę mieszkaniową i konieczność zwiększenia standardowych odległości wskazanych w nim w sytuacji, gdy sąd pominął, że Rada Miejska w Swarzędzu mogłaby rozważyć dopuszczenie na działce skarżącego kasacyjnie dopuszczenie zabudowy innej niż mieszkaniowa, np. nieuciążliwej zabudowy usługowej, co pozwoliłoby skarżącemu na zabudowę i zagospodarowanie swojej działki przy jednoczesnym braku negatywnego wpływu na istniejącą zabudowę mieszkaniową, z którą jego teren pośrednio graniczy oraz możliwość zachowania odpowiednich odległości budynków od obszaru kolejowego i osi torów, i w efekcie, niewłaściwe zastosowanie (polegające na niezastosowaniu) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 Usg;
4) art. 101 ust. 1 Usg poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że skarżący kasacyjnie nie może skutecznie domagać się stwierdzenia niezgodności z prawem studium, gdy stał się on właścicielem nieruchomości w 2021 r. (a więc gdy Studium obowiązywało już 13 lat) i w momencie nabywania nieruchomości znał jej stan prawny.
4.3. Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca się naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 Usg i art. 28 ust. 1 Upzp poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaistniały podstawy do wydania przez sąd wyroku stwierdzającego niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem.
4.4. Wobec powyższych zarzutów strona skarżąca kasacyjnie wnosi:
1) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie niezgodności Uchwały z prawem w części dotyczącej przeznaczenia działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego kasacyjnie, pod tereny zieleni izolacyjnej; ewentualnie
2) o uchylenie zaskarżonego orzeczenia sądu I instancji w całości oraz przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania.
4.5. Na podstawie art. 176 § 2 Ppsa wnoszący skargę kasacyjną oświadcza, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. Ponadto, stosownie do art. 203 pkt 1 Ppsa wnosi o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
4.6. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się m. in., że na gruncie niniejszej sprawy, wprowadzenie w treści zaskarżonego Studium całkowitego zakazu zabudowy na terenach zieleni izolacyjnej, stanowiące naruszenie konstytucyjnych zasad równości i proporcjonalności, a następnie wyznaczenie konkretnego obszaru (obejmującego działkę skarżącego) przeznaczonego pod te tereny na załączniku graficznym Studium, doprowadziło do przeniesienia tych naruszeń do ustaleń miejscowego planu. Uchwalając plan miejscowy organ nie miał bowiem innej możliwości niż powtórzenie zapisów Studium, co w konsekwencji doprowadziło do wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy na działce skarżącego kasacyjnie.
4.7. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ – Rada Miejska w Swarzędzu wnosi o jej oddalenie w całości, zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości przewidzianej przepisami prawa. Na podstawie przepisu art. 182 § 2 Ppsa organ oświadcza, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Organ w całości podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i w pełni podziela argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
5.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
5.2. Istota sprawy sprowadza się do oceny trafności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowano w ścisłym związku z tymi pierwszymi. Otóż skarżący kasacyjnie twierdzi, że uchwalając sporne Studium naruszono wartości, które uwzględnia się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określone w art. 1 ust. 2 pkt 7 Upzp, tj. prawo własności. Powodować to miało wadliwość studium jako aktu polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 Upzp) uzasadniającą stwierdzenie jego niezgodności z prawem (art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 101 ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 Usg). Zdaniem skarżącego sąd pierwszej instancji nietrafnie orzekł więc o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 Ppsa. Wadliwość Studium w relacji do działki nr [...] miała w ocenie skarżącego wyrażać się w przeznaczeniu jej pod tereny o funkcji zieleni izolacyjnej (oznaczone symbolem ZI), co przekraczać ma granice władztwa planistycznego, a nadto w sposób nadmierny i nieproporcjonalny naruszać prawo własności, w istocie powodując wprowadzenie zakazu zabudowy tego terenu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty, oparte na przeświadczeniu skarżącego, że doszło do nadużycia przez Radę władztwa planistycznego oraz zasady proporcjonalności – nie są trafne.
5.3. Tytułem wprowadzania Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że przyjmuje argumenty skarżącego ze zrozumieniem i nie lekceważy znaczenia dla niego przyjętych założeń Studium dotyczących zagospodarowania działki nr [...]. Tym niemniej, należy zaznaczyć, że planowanie przestrzenne w gminie następuje w oparciu o przyznane jej, w sferze jej zadań własnych, władztwo planistyczne (art. 3 ust. 1 Upzp). Do 23 września 2023 r., a stanu prawnego sprzed tej daty dotyczy niniejsza sprawa, instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy było studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Określało ono politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Zwrócenie uwagi na charakter studium, jako instrumentu polityki przestrzennej w sferze zadań własnych jest istotne, bowiem należy mieć świadomość, że planowanie przestrzenne to nie tyle prosty proces stosowania prawa w określonych przez nie granicach, ale też proces realizacji wspomnianej polityki przestrzennej, co w ostatecznym rozrachunku przekładało się na treść stanowionego na szczeblu gminnym prawa miejscowego (planów miejscowych).
Gmina w procesie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej dysponuje pewną swobodą przyznaną jej przez prawo. Oczywiście jest też związana normami wyższego rządu – ustawami i Konstytucją RP. Dotyczy zarówno zagadnień uregulowanych przepisami szczególnymi, jak i też ogólnych zasad wdrażania polityki przestrzennej określonych zwłaszcza w art. 1 ust. 2 i art. 9 i nast. Upzp. Nie ulega również wątpliwości, że kształtowanie polityki przestrzennej powinno następować przy poszanowaniu proporcjonalności środków do założonych celów, zwłaszcza gdy dochodzi do ograniczenia prawa własności (art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Prawo własności – tak eksponowane przez skarżącego – jest przecież również w samej Upzp wymienione jako jedna z priorytetowych wartości, które powinien uwzględniać organ planistyczny (art. 1 ust. 2 pkt 7 Upzp).
5.4. Naczelny Sąd Administracyjny, nie zgadza się jednak z wyrażonym w skardze kasacyjnej poglądem, że w konkretnych realiach sprawy można twierdzić o nadużyciu władztwa planistycznego i naruszeniu zasady proporcjonalności.
Zaznaczyć należy, że kształtowanie polityki przestrzennej może w uzasadnionych przypadkach zakładać wprowadzenie ograniczenia prawa własności nieruchomości, w tym nawet uniemożliwiać jej zabudowę. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 Upzp), ale jest wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 Upzp), które są finalnym aktem – prawem miejscowym, stanowiącym instrument ustalający przeznaczenie terenu i wyznaczającym sposób korzystania z nieruchomości.
Eksponowana w skardze kasacyjnej wartość, która musi być uwzględniana w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 7 Upzp "prawo własności", ma istotne znaczenie, lecz nie można nie dostrzegać, że poza nim z dyspozycji art. 1 ust. 2 Upzp wynika, że w planowaniu przestrzennym uwzględnia się także m. in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; walory ekonomiczne przestrzeni; a także potrzeby interesu publicznego. W art. 1 ust. 3 Upzp ustawodawca wskazuje na możliwość dokonywania zmian w zagospodarowaniu terenów z uwzględnieniem analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, przy czym w ust. 4 art. 1 wskazuje katalog przesłanek, którymi mają się kierować organy administracji publicznej przy określaniu przeznaczenia terenu, sposobów zagospodarowania i korzystania z terenu, w tym sytuowania nowej zabudowy przy jednoczesnym zrealizowaniu wymagań wynikających z zasad ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią i walorów ekonomicznych przestrzeni.
Gmina kształtując politykę przestrzenną ma prawo zakładać wprowadzenie na wybranych przez siebie terenach ograniczenia w zabudowie, a nawet zakazu zabudowy, i nie ma obowiązku udowadniania, że takie rozwiązanie w każdym danym przypadku jest bezwzględnie konieczne. Ten aspekt planowania przestrzennego uzmysławia przykład sytuacji w praktyce nierzadkiej, to jest gdy gmina decyduje się wyznaczyć na określonym obszarze park miejski czy teren zieleni, którym przecież towarzyszy z reguły całkowity zakaz zabudowy. Jeżeli zaistnieją potrzeby ładu przestrzennego czy interesu publicznego, które wyznaczenie takich obszarów uzasadnią, wówczas i takie dotkliwe ograniczenia prawa własności mogą być w polityce przestrzennej brane pod uwagę. Zgodzić się oczywiście należy, że studia i plany miejscowe powinny znajdować umocowanie w realnych i racjonalnych potrzebach (por. wyrok NSA z 15 maja 2021 r. II OSK 1539/21, LEX nr 3757345). Dlatego taki nacisk kładzie się na wymóg wyważenia celów, którym planowanie przestrzenne służy i naruszeń, które powoduje, zwłaszcza sferze prawa własności (art. 1 ust. 3 Upzp).
5.5. W odniesieniu do niniejszej sprawy nie można jednak nie zauważać, że w przepisie art. 10 ust. 1 Upzp podkreśla się, iż w pierwszym rzędzie w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1 Upzp). Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się ze stanowczą oceną skarżącego, że zaskarżone Studium radykalnie pogarsza perspektywy zagospodarowania działki nr [...] w stosunku do jej dotychczasowego przeznaczenia. Charakter terenu, w granicach którego znajduje się nieruchomość skarżacego, odzwierciedlało uprzednio przyjęte uchwałą Rady Miejskiej w Swarzędzu nr XXXII/373/2011 z 28 marca 2001 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak i miejscowego planu ogólnego gminy Swarzędz uchwalonego uchwałą Nr XLIV Rady Miejskiej w Swarzędzu z 21 lutego 1994 r. oraz planów zatwierdzonych w latach 1987 i 1992. Zatem już od co najmniej trzydziestu lat sporny teren jest konsekwentnie traktowany przez Gminę jako teren wyłączony z zabudowy mieszkaniowej i przeznaczony pod zieleń izolacyjną (ZI). Zauważył to sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, jak i organ gminy w odpowiedzi na skargę.
Jak już zaznaczono, zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 Upzp w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia terenu. Taki kierunek polityki przestrzennej nie uszczupla prawa skarżącego, gdyż jego nieruchomość w planie miejscowym zachowuje przeznaczenie pod zieleń izolacyjną, ani też nie jest nieuzasadnionym nadużyciem ze strony organu planistycznego. W toku postępowania planistycznego wykazano, że istnieją racjonalne powody, dla których tereny w otoczeniu tereny kolejowego należy zabezpieczyć przed zabudową, z przeznaczeniem na pod tereny zieleni izolacyjnej (ZI).
5.6. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, oznaczenie w studium działki nr [...] pod tereny zieleni izolacyjnej (ZI) nie zostało dokonane z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7. Skarżący kasacyjnie w swej argumentacji nie przekonuje, że doszło do naruszenia zasady uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności czy potrzeb interesu publicznego. Jeszcze raz należy podkreślić: w danym przypadku od ponad trzydziestu lat sporny teren stanowi obszar właśnie zieleni izolacyjnej. Skarżący kasacyjnie stając się właścicielem przedmiotowej działki w roku 2021 powinien już wówczas zdawać sobie sprawę jaki charakter ma jego nieruchomość. Ponadto, jak słusznie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, w okresie złożenia przez skarżącego wezwania o usunięcie naruszenia prawa, organ sporządzający projekt planu zbierał wnioski do sporządzanego Planu Ogólnego Gminy (dokumentu zastępującego studium). Skarżący nie skorzystał jednak z tej sposobności i nie złożył wniosku. W tej sytuacji nie jest przekonujące działanie skarżącego polegające na domaganiu się stwierdzenia niezgodności z prawem Studium, które prawu odpowiada. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że zaprojektowanie w Studium przyszłego zagospodarowania terenu, jako terenu przeznaczonego przynajmniej w części pod zabudowę mieszkaniową, byłoby atrakcyjne ekonomicznie dla skarżącego. Trzeba jednak podkreślić, że Rada nie naruszyła prawa nie zapewniając takiego przeznaczenia. Jak wynika z akt sprawy organ działka nr [...] jest nieruchomością o nieregularnym kształcie i zróżnicowanej głębokości. Nadto, zauważyć wypada, że cała miejscowość Bogucin, a tym samym działka nr [...], wskazana została jako korytarz kolejowy Centralnego Portu Komunikacyjnego i możliwa jest sytuacja rozbudowy infrastruktury kolejowej w tym rejonie. Organ planistyczny miał pełne prawo zabezpieczyć sporny teren pod tereny rzeczonej funkcji, akurat po południowej stronie terenów kolejowych z uwagi na przeznaczenie tego terenu, dla którego ma ono stanowić bufor, tj. zabudowy mieszkaniowej. Takie założenie, biorąc pod uwagę dotychczasowe przeznaczenie terenu, nie narusza granic władztwa planistycznego oraz zasady proporcjonalności, w tym konstytucyjnej zasady jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji.
5.7. Naczelny Sąd Administracyjny podziela też uwagi WSA w Poznaniu, że za przyjętymi w Studium rozwiązaniami przemawia brzmienie art. 53 ust. 2 Utk, zgodnie z którym budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m, z zastrzeżeniem ust. 4, a także art. 53 ust. 3 Utk, w myśl którego odległości, o których mowa w ust. 2, dla budynków mieszkalnych, szpitali, domów opieki społecznej, obiektów rekreacyjno-sportowych, budynków związanych z wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży powinny być zwiększone, w zależności od przeznaczenia budynku, w celu zachowania norm dopuszczalnego hałasu w środowisku, określonych w odrębnych przepisach. Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie tereny zieleni izolacyjnej stanowią bufor między obszarem kolejowym, a obszarem zabudowanym budynkami mieszkalnymi, zasadnie sąd pierwszej instancji przyjął, że znajdzie zastosowanie przepis art. 53 ust. 3 Utk, a zatem odległości wyrażone w postanowieniach Studium, zwiększające standardowe odległości wyrażone art. 53 ust. 2 Utk są jak najbardziej zasadne i zgodne z przepisami prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny nie miał w tej sytuacji wątpliwości, że w studium dopuszczalne było przeznaczenie terenu działki nr [...] pod zieleń izolacyjną (ZI). W tym miejscu należy zasygnalizować, że trzeba zachować dużą ostrożność w obliczaniu odległości zabudowy od terenów kolejowych biorąc pod uwagę, że istnieje możliwość realizacji dodatkowych torów, zwłaszcza w związku z faktem lokalizacji w korytarzu kolejowym w związku z inwestycją związaną z Centralnym Portem Komunikacyjnym. W tym kontekście w pełni racjonalny jest kierunek proponowany przez Radę, który zakłada przeznaczenie całego terenu działki nr [...] pod tereny zieleni izolacyjnej i wyłączenie jej z zabudowy z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo terenu kolejowego zamkniętego oraz konieczność odizolowania terenów komunikacyjnych od terenów o innym przeznaczeniu.
5.7. Z tych wszystkich względów nie sposób zgodzić się z zarzutami naruszenia wskazanymi przez skarżącego kasacyjnie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 28 ust. 1 Upzp w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c., jak też art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i 5 Upzp w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 Upzp w zw. z art. 140 K.c. w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 pkt 2 Upzp w zw. z art. 53 ust. 2 Utk w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 53 ust. 3 Utk.
5.8. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 Usg, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uznając zarzut ten za nieuzasadniony przede wszystkim zgodzić się należy z sądem a quo, że powołane w skardze argumenty w świetle akt sprawy były niewystarczające dla uznania, że uchwalona zmiana studium naruszała w sposób aktualny i realny granice interesu skarżącego jako właściciela działki znajdującej się na terenie objętym zmianą, co otwierałoby sądowi drogę do dokonania kontroli zaskarżonego aktu. Co prawda interes skarżącego jest wyraźnie zindywidualizowany i prawnie chroniony, ale trudno byłoby uznać, że został naruszony ustaleniami przedmiotowego Studium. W tej konkretnej sprawie uchwalone Studium nie zmienia bowiem sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącego w stosunku do poprzednio obowiązujących dokumentów planistycznych. Brak zatem zmiany w sytuacji prawnej skarżącego uzasadniał stwierdzenie przez sąd wojewódzki braku naruszenia granic interesu prawnego skarżącego i w konsekwencji oddalenie jego skargi.
5.9. W konsekwencji poprzednich uwag nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 Usg i art. 28 ust. 1 Upzp, skoro WSA w Poznaniu dochodząc do wniosku o nieskuteczności skargi oddalił ją, nie stosując przywołanego przepisu ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z w/w przepisami natury materialnoprawnej.
6.1. Skoro wniesiona skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.
6.2. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.