II OSK 2733/15

II OSK 2733/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-11-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Izabela Bąk-Marciniak
Maria Czapska - Górnikiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 459/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2015-06-18
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 459/15 w sprawie ze skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 459/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Jak wynika z akt sprawy, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] nakazał Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej we Wrocławiu wymianę wrót wsporczych dolnych, śluzy dużej na stopniu wodnym B. zlokalizowanym w km 281,60 rzeki Odry w terminie do dnia 31 grudnia 2014 r. oraz zakazał użytkowania wrót wsporczych dolnych śluzy dużej na stopniu wodnym B. zlokalizowanym w km 281,60 rzeki Odry do czasu ich wymiany wskazując, że decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Regionalny Urząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku, wyznaczył nowy termin, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2014 r.
W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że z opracowania "Okresowa 5- letnia kontrola stanu technicznego i przydatności do użytkowania śluzy dużej" na stopniu wodnym B. zlokalizowanym w km 281760 rzeki "Odry" (część dotycząca wrót wsporczych dolnych - pkt 15.5.1) wynika, że w okresie od roku 2006, w którym wykonano ostatni przegląd 5-letni, stan wrót wsporczych uległ znacznemu pogorszeniu. Ponadto z powyższego opracowania wynika, że w części nadwodnej, od strony wody dolnej, nośne (dźwigary główne) i usztywniające elementy konstrukcji wrót (stężenia pionowe główne i drugorzędowe) uległy pogłębionej korozji. Blacha opierzająca wykazuje zmniejszoną grubość z dużą ilością głębokich wżerów oraz z lokalnymi uszkodzeniami mechanicznymi. Wykonano bieżące niezbędne naprawy blachy opierzającej w zakresie uszczelnienia lokalnych preformacji blachy poprzez naspawanie stalowych nakładek. Od strony wody dolnej brak powłoki antykorozyjnej. Uszczelnienia boczne oraz główne pomiędzy skrzydłami wrót są nieszczelne. Uszkodzone i zbutwiałe są ochronne poziome odbojnice po stronie odwodnej wrót. W podsumowaniu dotyczącym stanu technicznego wrót wsporczych dolnych, wskazano, że stan techniczny wrót dolnych jest zły i zagraża bezpieczeństwu użytkowania obiektu oraz że wrota wsporcze dolne zagrażają bezpieczeństwu i wymagają całkowitej wymiany oraz, że w zakresie stateczności ogólnej obiekt nie stanowi zagrożenia z wyłączeniem dolnych wrót wsporczych, które zagrażają bezpieczeństwu użytkowania i ograniczają przydatność do użytkowania.
Organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzona kontrola okresowa 5-letnia oraz pisma M. W. z dnia 10 października 2014 r. i z dnia 20 października 2014 r. potwierdzają, że w obecnym stanie technicznym przedmiotowe wrota wsporcze dolne śluzy dużej, zagrażają bezpieczeństwu użytkowania, stwarzają zagrożenie życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Fakt, że zarządca obiektu nie wymienił wrót wsporczych dolnych do czasu przeprowadzenia przez organ wojewódzki kontroli obiektu, stanowił podstawę do zastosowania procedury zawartej w art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ podkreślił, że w przypadku stwierdzenia stanu zagrożenia o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zastosowanie ma również art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego. Zasadnym zatem było wydanie zakazu użytkowania wrót wsporczych dolnych śluzy oraz wskazanie, że zgodnie art. 66 ust, 2 Prawa budowlanego, decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu, w części dotyczącej zakazu użytkowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 459/15 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, iż fakt zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w oparciu o art. 66. ust. 1 Prawa budowlanego musi wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dlatego też organ nadzoru budowlanego opierając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego musi jednoznacznie sprecyzować, jakie nieprawidłowości występują oraz któremu z dóbr wymienionych w pkt 1 zagrażają i dlaczego. Przesłanka ta dotyczy sytuacji, w której obiekt budowlany samym swoim istnieniem (swoja istotą, warunkami technicznymi) powoduje opisane w niniejszym przepisie zagrożenie. Jednocześnie należy mieć na względzie, że zagrożenie to musi istnieć w momencie orzekania przez organ, gdyż przepisu nie można stosować w sytuacji, w której zagrożenie jeszcze nie powstało. Rozstrzygając w oparciu o pkt 3 ust. 1 art. 66 Prawa budowlanego organ winien wykazać którym wymaganiom wynikającym z obowiązujących przepisów nie odpowiada stan techniczny obiektu budowlanego. Obiekt budowlany będzie bowiem w nieodpowiednim stanie technicznym, kiedy jego stan będzie niezgody z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W szczególności, ale nie wyłącznie, należy mieć na względzie regulację dotyczącą warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836 ze zm.). Wobec tego, że celem art. 66 Prawa budowlanego jest utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym decyzja powinna ograniczać się wyłącznie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
W ocenie Sądu organy orzekający w niniejszej sprawie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 k.p.a., rozpatrzyły cały materiał dowodowy, odniosły się do zarzutów skarżącego i uzasadniły wydane rozstrzygnięcie zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób właściwy i nie budzący wątpliwości wyjaśniły z jakich przyczyn były zobowiązane do nałożenia na zarządcę obowiązków, wykonanie których jest niezbędne dla doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Precyzyjnie określiły te obowiązki i ustaliły realny termin ich wykonania zgodnie z art. 108 k.p.a., nadały decyzji rygor natychmiastowej wykonalności słusznie uznając, iż jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu zaskarżając go w całości i zarzucają mu naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art.8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w postaci nierozpoznania istoty sprawy wskutek uznania, że stan techniczny wrót dolnych śluzy B. może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska zamiast uznania, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w postaci przedstawionej przez skarżącego okresowej oceny stanu technicznego śluzy wykonanej w grudniu 2013 r., doręczonego organowi administracji I instancji w toku postępowania odwoławczego w dniu 29 grudnia 2014 r. protokołu z kontroli okresowej - pięcioletniej budowli piętrzącej - obiektu budowlanego śluzy dużej na stopniu wodnym B. oraz z przedstawionej w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie "Ekspertyzy stanu technicznego wrót dolnych śluzy dużej na stopniu wodnym B. zlokalizowanym w km 281,60 rzeki Odry" wykonanej przez Politechnikę Wrocławską w marcu 2015 r. wynika, iż zagrożenia takiego nie ma i w konsekwencji brak jest uzasadnienia do wprowadzenia zakazu użytkowania wrót wsporczych dolnych;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwą ocenę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a i art. 80 k.p.a oraz uznanie, że zgromadzony przez organy administracji materiał dowodowy nie zawiera braków, gdyż organ administracji poczynił kompletne ustalenia faktyczne zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym że ustalił w sposób właściwy i nie budzący wątpliwości, iż nałożone na zarządcę obowiązki były niezbędne do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, zamiast uznania, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że stan techniczny wrót dolnych śluzy dużej na stopniu wodnym B. zlokalizowanym w km 281,60 rzeki Odry nie stanowił bezpośredniego zagrożenia dla bezpieczeństwa obiektu, życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, a obiekt mógł być użytkowany;
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do części zarzutów skargi, brak wyjaśnienie stanowiska Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia, które nie pozwala na poznanie motywów, którymi kierował się Sąd I instancji oddalając skargę;
Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:
1. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane i przyjęcie, że stan techniczny wrót dolnych śluzy dużej na stopniu wodnym B. zlokalizowanym w km 281,60 rzeki Odry może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia i w związku z tym należy zakazać użytkowania wrót wsporczych dolnych do czasu ich wymiany, zamiast uznania, że użytkowanie budowli stopnia wodnego w B. (w tym wrót wsporczych dolnych) w ograniczonym zakresie jest dopuszczalne i nie stwarza bezpośredniego zagrożenia dla bezpieczeństwa obiektu oraz nie stanowi zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, a możliwym jest korzystanie ze śluzy dużej oraz wskazywanych wrót wsporczych dolnych na stopniu wodnym B. po spełnieniu określonych warunków;
2. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane i przyjęcie, że stan techniczny wrót dolnych śluzy dużej na stopniu wodnym B. zlokalizowanym w km 281,60 rzeki Odry może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi i w związku z tym należy zakazać użytkowania wrót wsporczych dolnych do czasu ich wymiany, zamiast uznania, że stan techniczny wrót dolnych śluzy dużej na stopniu wodnym B. może określić wykonana na podstawie postanowienia Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ekspertyza stanu technicznego śluzy dużej na stopniu wodnym B. zlokalizowanym w km 281,60 rzeki Odry (zmieniona postanowieniem nr 1809/2014) i do tego czasu nie zachodzą podstawy do przyjęcia tezy o stwarzaniu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia;
3. przez niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i przyjęcie, że wyznaczenie terminu na wymianę wrót na dzień 31 stycznia 2015 r. jest realnym terminem wykonania wynikającego z decyzji obowiązku, zamiast uznania, że z uwagi na złożoność i znaczący stopień skomplikowania prac budowlanych związanych z wymianą wrót realnym i możliwym terminem jest termin 5 miesięcy od dnia rozpoczęcia robót.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Stwierdzić trzeba, iż skarżący kasacyjnie nie kwestionuje złego stanu technicznego wrót wsporczych dolnych śluzy dużej na stopniu wodnym B., a skarga kasacyjna w istocie zmierza do wykazania, iż stan techniczny tych wrót nie powoduje zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, czy też bezpieczeństwa mienia bądź środowiska.
Należy podkreślić, że fakt zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w oparciu o art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane musi wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W niniejszej sprawie, organ nadzoru budowlanego wydając, decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jednoznacznie sprecyzował, jakie zagrożenia występują w przypadku przedmiotowej śluzy opierając się na "okresowej 5 – letniej kontroli stanu technicznego i przydatności do użytkowania śluzy dolnej na stopniu wodnym B. zlokalizowanym w km 281,60 rzeki Odry" sporządzonej przez rzeczoznawcę M. W., oraz na przeprowadzonej kontroli w dniu 13 listopada 2014 r. przez pracowników organu nadzoru budowlanego w której uczestniczył pełnomocnik skarżącego kasacyjnie. Z powyższego opracowania wprost wynika, iż stan techniczny wrót dolnych oraz okablowania w obrębie komory śluzy zagraża bezpieczeństwu mienia oraz zdrowiu i życia ludzi. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania skarżonego rozstrzygnięcia, czego skarżący kasacyjnie skutecznie nie podważył. Dodatkowo należy podkreślić, że przedłożona przez skarżącego kasacyjnie okresowa ocena stanu technicznego stopnia wodnego B. z grudnia 2013 r. oraz "Ekspertyza stanu technicznego śluzy na stopniu wodnym B. zlokalizowanym w km 281,60 rzeki Odry" sporządzona zgodnie ze zleceniem z lutego 2015 r. zostały przedstawione jako załącznik pisma z dnia 26 marca 2015 r. przez skarżącego już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, a więc nie mogły być przez organy uwzględnione. Nie sposób nie zauważyć, iż w przedstawionej przez stronę skarżącą ekspertyzie wyraźnie wskazuje się na to, iż oceny stanu technicznego śluzy dokonano "...przy uwzględnieniu wykonanych w trybie pilnym prac naprawczych ...". Tak więc wnioski zawarte w tej ekspertyzie nie obejmują stanu faktycznego jaki istniał w dacie wydania decyzji kontrolowanej w sprawie, a tym samym nie można zarzucić skutecznie Sądowi I instancji, iż dokonując kontroli skarżonej decyzji uchybił wyżej wskazanym normom procesowym.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy podkreślić, że w ramach przeprowadzanego postępowania w sprawie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie jest konieczne przeprowadzenie ekspertyzy technicznej, jeżeli w oparciu o dokonane oględziny stan ten ustalono jako zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Z powyższych względów w niniejszej sprawie nie znajduje usprawiedliwienia zarzut skargi kasacyjnej dotyczący tak dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jak i niewłaściwego zastosowania tego przepisu.
Również nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie zdaniem autora kasacji, nierealnego terminu do wykonania nałożonego obowiązku. Należy zauważyć, iż skarżący kasacyjnie stawiając ten zarzut pominął to, iż organ odwoławczy termin realizacji obowiązku wyznaczył na dzień 30 stycznia 2015 r., a stan obiektu był niewątpliwie znany stronie skarżącej i przeprowadzenie prac umożliwiających funkcjonowanie śluzy strona skarżąca winna uwzględnić w swym działaniu jeszcze przed 2015 r.
Za chybiony uznać trzeba zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie skarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym, przepisem elementy. Podkreślić należy, iż Sąd pierwszej instancji oddalając wniesioną skargę zaakceptował ustalenia i ocenę organów, że w przedmiotowej sprawie są podstawy do wydania decyzji w trybie art. 66 Prawa budowlanego.
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie, art. 184 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.