II OSK 2732/20

II OSK 2732/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-08-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Sawuła
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1300/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-03-20
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 4, art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Fundacji "[...]" w S. oraz B. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1300/19 w sprawie ze skargi B. J., M. J. i Z. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 kwietnia 2019 r. nr DON.7100.357.2018.KKL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od B. J., M. J. i Z. J. solidarnie na rzecz Fundacji "[...]" w S. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od B. J., M. J. i Z. J. solidarnie na rzecz B. L. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1300/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. J., M. J. i Z. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 kwietnia 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") - w wyniku rozpoznania odwołania Z. J., B. J. i M. J. (dalej: "skarżący") - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ I instancji") z 19 października 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Inspektoratu Budowlanego w powiecie grodzkim S. (dalej: "PINB") z 19 marca 2015 r., zatwierdzającej Fundacji "[...]" (dalej: "Fundacja") projekt budowlany zamienny przebudowy budynku na działce nr ew. [...] przy ul. M. w S., udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
GINB wyjaśnił, że decyzją z 12 listopada 2010 r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę lokalu użytkowego w kondygnacji parteru i lokalu mieszkalnego w piwnicy na lokal użytkowy (biurowy) wraz z przebudową elewacji budynku oraz zmianą sposobu zagospodarowania terenu na działce nr ew. [...] przy ul. M. w S. Ww. decyzja została zmieniona decyzją Prezydenta Miasta [...] z 11 maja 2012 r. w zakresie zmiany przeznaczenia projektowanego lokalu użytkowego z biura na biuro z księgarnią-czytelnią i herbaciarnią. Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku przeprowadzonych 23 stycznia 2015 r. oględzin na nieruchomości inwestycyjnej, PINB stwierdził, iż inwestor w czasie realizacji robót budowlanych dokonał odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Podniósł, że odstępstwa te dotyczyły przede wszystkim robót budowlanych związanych z przebudową poddasza oraz zmiany geometrii dachu: likwidacji dwóch lukarn oraz przebudowie dwóch pozostałych (zwiększenie ich rozmiaru, wstawienie okien i drzwi balkonowych), umieszczeniu okien połaciowych w dachu od strony elewacji frontowej (zamiast zlikwidowanej lukarny), zamurowaniu części otworów okiennych w elewacji ogrodowej, rozbiórce starego i wybudowaniu nowego komina oraz zmiany układu przestrzennego poddasza. Roboty te nie były objęte zakresem zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego. PINB uznał dokonane zmiany za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu i postanowieniem z 29 stycznia 2015 r. wstrzymał Fundacji "[...]" prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową budynku na działce nr ew. [...] przy ul. M. w S. Następnie decyzją z 6 lutego 2015 r. - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), dalej: Prawo budowlane - PINB nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do 16 marca 2015 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wprowadzone przy realizacji ww. inwestycji w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. Powyższy obowiązek inwestor wykonał ostatecznie 11 marca 2015 r. W związku z powyższym, kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją z 19 marca 2015 r., PINB - uznając, że projekt zamienny jest zgodny z przepisami prawa - zatwierdził projekt zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nakładając jednocześnie obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
GINB wskazał, że we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB, wnioskodawca zarzucił, iż w rozpatrywanej sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż stwierdzone w sprawie odstępstwa od zatwierdzonego projektu są tak istotne, że doszło w istocie do realizacji nowego obiektu budowlanego. Zakwestionował ponadto niektóre zapisy zatwierdzonego projektu oraz działalność organów administracji architektoniczno - budowlanej oraz nadzoru budowlanego. GINB podniósł, że wydane przez organ administracji architektoniczno- budowlanej pozwolenie na budowę obejmowało przebudowę budynku na działce nr ew. [...] przy ul. M. w S., której elementem była m.in. przebudowa jego elewacji. W ocenie GINB, ujawnione roboty budowlane jak najbardziej mieszczą się w pojęciu istotnego odstępstwa od projektu dotyczącego przebudowy budynku, gdyż również stanowią jego przebudowę, jedynie zaś w innym zakresie i z przekroczeniem pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie doszło do wykonania takich robót budowlanych, które doprowadziłyby do realizacji innego obiektu budowlanego niż pierwotnie projektowany i który z tym obiektem miałby niewiele lub zgoła nic wspólnego. Przebudowa kondygnacji poddasza została wykonana w czasie realizacji innych robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę. GINB stwierdził, że PINB nie naruszył rażąco prawa uznając dokonane zmiany za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu i wdrażając postępowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
GINB wyjaśnił, że obszar na którym znajduje się działka inwestycyjna nr ew. [...] w dacie wydania kontrolowanej decyzji objęty był ustaleniami uchwały Rady Miasta [...] z 25 października 1999 r., Nr [...] w sprawie 7 zmian należących do II edycji zmian Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. na obszarze dzielnicy [...] (dalej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; plan miejscowy). Obszar ten oznaczony jest symbolem S.16 (teren elementarny S.P.06 z funkcją dominującą terenu – mieszkalnictwo). Wskazał, że rozwiązania projektowe spornej inwestycji (przewidziane w projekcie budowlanym zamiennym) nie naruszają rażąco ustaleń ww. planu miejscowego.
W ocenie organu odwoławczego niezasadny jest zarzut naruszenia ustaleń planu miejscowego w zakresie funkcji zabudowy. W § 2 pkt 8 ww. planu miejscowego wprost wskazuje się, że funkcja główna terenu nie wyłącza możliwości lokalizacji na nim innych funkcji. Wyjaśnił, że plan miejscowy ustala funkcję dominującą - mieszkaniową - dla całego terenu objętego postanowieniami konkretnego obszaru planu, nie zaś dla każdego obiektu budowlanego z osobna. Stwierdził, że nie może być uznany za zasadny zarzut naruszenia ustaleń miejscowego planu w zakresie ilości kondygnacji obiektu, skoro plan miejscowy nie zawiera ustaleń w tym przedmiocie.
Odnosząc się natomiast do zarzutu, że zrealizowany obiekt narusza również § 10 ust. 1 pkt 5.3. planu miejscowego, w którym określono "zakaz przekształcania piwnic i innych części budynków mieszkalnych przy ul. M. na obiekty handlowe i lokale użytkowe powodujące wzmożony ruch klientów", GINB zwrócił uwagę, że przedmiotem niniejszego postępowania były stwierdzone istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz ich zgodność z przepisami prawa, w tym z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia natomiast robót budowlanych związanych ze zmianą przeznaczenia pomieszczeń I i II kondygnacji budynku podlegała zatwierdzeniu w pozwoleniach na budowę. Roboty budowlane dotyczące I i II kondygnacji były realizowane w trakcie obowiązywania pozwolenia na budowę i w tym zakresie PINB nie ustalił, aby doszło do jakichkolwiek odstępstw. Tym samym, ocena organu wojewódzkiego w tym przedmiocie nie mieści się w ramach niniejszego postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że stwierdzenie GINB, iż w rozpatrywanej sprawie nie został naruszony przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (stanowiący podstawę prawną kontrowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji PINB) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - jest przedwczesne. Sąd stwierdził, że zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy uznały, że w analizowanym przypadku nie doszło do niezgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta S. z 25 października 1999 r., Nr [...]. Powyższego, lakonicznego stanowiska Sąd nie podzielił. Zgodnie z ww. planem ul. M. [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem S.16 (teren elementarny S.P.06 z funkcją dominującą terenu - mieszkalnictwo). Według definicji zawartej w § 2 pkt 8 ustalenie funkcji dominującej na danym terenie nie wyłącza możliwości lokalizacji na nim innych funkcji. Wprawdzie Rada Miasta [...] nie sprecyzowała wprost "innych dopuszczalnych funkcji", jednakże w § 10 ust. 1 pkt 5.3 planu miejscowego określono "zakaz przekształcania piwnic i innych części budynków mieszkalnych przy ul. M. na obiekty handlowe i lokale użytkowe powodujące wzmożony ruch klientów", zaś w § 10 ust. 1 pkt 6.3 wprowadzono zakaz lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych w rozumieniu § 2 pkt 16 planu).
Sąd pierwszej instancji wskazał, że próbę oceny czy PINB rażąco naruszył art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z przepisami planistycznymi (z § 10 ust. 1 pkt 5.3) podjął organ pierwszej instancji stwierdzając, że "skoro budynek znajduje się w obrębie parku [...], tj. w rejonie tłumnie uczęszczanym przez spacerowiczów, nie można uznać, że przebudowa pomieszczeń piwnic i parteru budynku dla potrzeb księgarni i czytelni z herbaciarnią, dopóty zamyka się wewnątrz budynku, powoduje wzmożony ruch klientów." Natomiast GINB - utrzymując w mocy decyzję WINB - wskazał jedynie, że rozwiązania projektowe spornej inwestycji (przewidziane w projekcie budowlanym zamiennym) nie naruszają rażąco ustaleń ww. planu miejscowego albowiem "kwestia robót budowlanych związanych ze zmianą przeznaczenia pomieszczeń I i II kondygnacji budynku podlegała zatwierdzeniu w pozwoleniach na budowę; roboty budowlane dotyczące I i II kondygnacji były realizowane w trakcie obowiązywania pozwolenia na budowę i w tym zakresie PINB nie ustalił, aby doszło do jakichkolwiek odstępstw. Tym samym, ocena organu pierwszej instancji w tym przedmiocie nie mieści się w ramach niniejszego postępowania." Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę z 2010 r., zmienionej decyzją Prezydenta Miasta [...] z 11 maja 2012 r. w zakresie zmiany przeznaczenia projektowanego lokalu użytkowego z biura na biuro z księgarnią - czytelnią i herbaciarnią, spowodowało, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego powinna obejmować ocenę całości zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z jej zmianą.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Fundacja, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.",:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego:
a) poprzez błędną wykładnię § 10 ust. 1 pkt 5.3 oraz ust. 1 pkt 6.3 oraz § 2 pkt 8 i 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z 25 października 1999 r. nr [...] w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, polegające na przyjęciu, że przy zatwierdzeniu projektu zamiennego organ nie zbadał wypełnienia przesłanek przewidzianych w art. 35 tej ustawy, w tym zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a oceny tej nie dokonały również organy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności,
b) przez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego polegające na uznaniu, że organ przedwcześnie ocenił brak zaistnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sytuacji, gdy badana przez organ I i II instancji decyzja podlegała ocenie w zakresie wynikającym z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., w zw. z § 10 ust. 1 pkt 5.3 oraz ust. 1 pkt 6.3 i § 2 pkt 8 i 16 miejscowego planu, a ocena ta potwierdziła, że objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegające na uznaniu, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie podlegała weryfikacji w zakresie całego zamierzenia budowlanego pod względem jego zgodności z uwarunkowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z:
a) art. 7 i 77 k.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd, że organy w toku postępowania nadzorczego nie podjęły niezbędnych działań zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i nie dokonały w postępowaniu nadzorczym weryfikacji decyzji organu powiatowego zatwierdzającej projekt zamienny w zakresie wypełniania przez zatwierdzony projekt zgodności z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z przepisami § 10 ust. 1 pkt 5.3 i ust. 1 pkt 6. m.p.z.p.,
b) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo nienaruszenia przez organy I i II instancji przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 k.p.a.,
c) § 10 ust. 1 pkt 5.3 i ust. 1 pkt 6.3. planu miejscowego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że weryfikowana w postępowaniu nadzorczym decyzja w zakresie zatwierdzenia projektu zamiennego nie została poddana badaniu w zakresie zgodności z ustaleniami tego planu, co w kontekście podstaw do stwierdzenia nieważności zostało przez organy przedwcześnie rozstrzygnięte,
d) art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że objęta postępowaniem nadzorczym decyzja zakresem swego rozstrzygnięcia nie obejmowała całości zamierzenia budowlanego a zatwierdzony nią projekt nie podlegał weryfikacji zgodnie z zasadami określonymi w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązującego na dzień wydania kontrolowanej decyzji,
e) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi i uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sytuacji, prawidłowego ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy, zgromadzenia w toku postępowania materiału dowodowego obrazującego przebieg postępowania dokonania oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co pozwalało organowi na merytoryczne rozstrzygniecie, tj. dokonanie weryfikacji decyzji organu powiatowego w kontekście zaistnienia przesłanek bądź niezaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji.
Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła także B. L., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
1) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z:
a) art. 7 i 77 k.p.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,
b) art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 Prawa budowlanego i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., - przez błędne przyjęcie przez Sąd, że organy I i II instancji nie poddały weryfikacji decyzji organu powiatowego w kontekście rażącego naruszenia prawa i decyzja organów jest przedwczesna oraz
- przez wadliwą ocenę prawidłowości ustaleń poczynionych przez organy administracji publicznej;
c) art. 35 Prawa budowlanego w zw. z § 10 ust. 1 pkt 5.3 i ust. 1 pkt 6.3. miejscowego planu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez sąd, że oceniając decyzję w postępowaniu nieważnościowym organy nie poddały jej badaniu w zakresie oceny zgodności z ustaleniami planu miejscowego, co mogło mieć wpływ na rozstrzygniecie organów, w sytuacji, gdy organy takiej oceny dokonały, co pozwoliło rozstrzygnąć sprawę przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego (w I instancji) oraz utrzymanie decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (w II instancji);
d) 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi (zamiast jej oddalenia) i uchyleniu obu decyzji wydanych w postępowaniu nieważnościowym w sytuacji prawidłowego ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy, zgromadzenia w toku postępowania materiału dowodowego obrazującego przebieg postępowania i dokonania oceny zgromadzonego materiału dowodowego pozwalającego na merytoryczne rozstrzygniecie, tj. dokonanie weryfikacji decyzji organu powiatowego w kontekście zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji;
2) przepisów prawa materialnego:
a) poprzez błędną wykładnię § 10 ust. 1 pkt 5.3 oraz ust. 1 pkt 6.3 oraz § 2 pkt 8 i 16 planu miejscowego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, polegające na przyjęciu, że zatwierdzony projekt zamienny nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu,
b) przez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego polegające na uznaniu, iż organ przedwcześnie ocenił brak zaistnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji, gdy badana przez organ I i II instancji decyzja podlegała ocenie w zakresie wynikającym z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. i w zw. z § 10 ust. 1 pkt 5.3 oraz ust. 1 pkt 6.3 i § 2 pkt 8 i 16 planu miejscowego, a ocena ta potwierdziła, że objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegające na uznaniu, że decyzja organu powiatowego nie podlegała weryfikacji w zakresie całego zamierzenia budowlanego pod względem jego zgodności z uwarunkowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargi kasacyjne Z. J. oraz skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy.
Zasadne są zarzuty naruszenia § 10 ust. 1 pkt 5.3, ust. 1 pkt 6.3 oraz § 2 pkt 8 i 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. sformułowane w obydwu wniesionych w sprawie skargach kasacyjnych.
W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że Sąd pierwszej instancji zarzucając organom orzekającym w sprawie lakoniczność oceny weryfikującej zgodność przedmiotowej inwestycji budowlanej z planem miejscowym, także ograniczył się do ogólnikowych rozważań w tym zakresie. Przytaczając fragmentarycznie w motywach orzeczenia argumentację GINB zawartą w zaskarżonej decyzji, że "rozwiązania projektowe spornej inwestycji (przewidziane w projekcie budowlanym zamiennym) nie naruszają rażąco ustaleń planu miejscowego albowiem kwestia robót budowlanych związanych ze zmianą przeznaczenia pomieszczeń I i II kondygnacji budynku podlegała zatwierdzeniu w pozwoleniach na budowę", Sąd pierwszej instancji uzasadnił uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji konkluzją, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę spowodowało, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego powinna obejmować ocenę całości zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z jej zmianą. Faktem jest, że ocena GINB, iż roboty budowlane dotyczące I i II kondygnacji budynku były realizowane w trakcie obowiązywania pozwolenia na budowę i nie ustalono, aby doszło w tym zakresie do jakichkolwiek odstępstw, z czego wynikać ma, że ocena PINB, iż przebudowa pomieszczeń piwnic i parteru budynku i przeznaczenie ich na księgarnię i czytelnię z herbaciarnią dopóki zamyka się wewnątrz budynku nie skutkuje rażącym naruszeniem planu miejscowego, nie mieści się w ramach przedmiotowego postępowania, jest faktycznie błędna, niemniej jednak Sąd pierwszej instancji nie wykazał, aby ten wniosek miał wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.
Należy zgodzić się, że zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego otwiera możliwość weryfikacji zgodności z prawem wykonanej budowy na podstawie dokumentów wymaganych do uzyskania pozwolenia na budowę. Projekt budowlany zamienny, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, zawiera m.in. inwentaryzację wykonanych robót budowlanych. Na tej podstawie organ nadzoru budowlanego może ocenić, czy odstępstwa od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego są zgodne z prawem, w szczególności z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym (planem miejscowym albo decyzją o warunkach zabudowy). Sprawdzenie wykonania obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego następuje na kolejnym etapie postępowania, tj. etapie uregulowanym przepisami art. 51 ust. 4 i 5 tej ustawy. Stosownie do art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Wyeliminowanie zatem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego powinna zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować ocenę całości zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z jej zmianą. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, zastępuje bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Co za tym idzie, również projekt budowlany zamienny obejmuje całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania legalizacyjnego.
Uwzględnienia wymaga jednak, że z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, iż w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W kontekście ww. błędnego stanowiska wyrażonego przez GINB co do zakresu przedmiotowego postępowania należy wskazać, że nie ulega więc wątpliwości, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd pierwszej instancji nie wykazał w jaki sposób fragmentarycznie błędna ocena GINB co do zakresu przedmiotowego niniejszego postępowania miała bądź mogła mieć wpływ na wynik sprawy, w tym na ustalenie zgodności bądź nie przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym. Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie dokonał jakiejkolwiek analizy weryfikującej postanowień projektu budowlanego zamiennego, które prowadziłyby do wniosku, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie obejmowała oceny całości zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie jej zmiany. Wniosek ten nie znajduje odzwierciedlenia w treści ww. decyzji. Z części opisowej pierwotnie przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego wynikało, że przedmiotem inwestycji jest przebudowa istniejącego lokalu użytkowego w kondygnacji parteru i lokalu mieszkalnego w piwnicy na lokal użytkowy (biurowy) wraz z remontem i modernizacją elewacji budynku. Ww. decyzja została zmieniona decyzją Prezydenta Miasta [...] z 11 maja 2012 r. w zakresie zmiany przeznaczenia projektowanego lokalu użytkowego z biura na biuro z księgarnią-czytelnią i herbaciarnią. Z projektu zamiennego wynika natomiast, że jego przedmiotem jest przebudowa I, II kondygnacji - oraz poddasza - wraz z remontem i modernizacją elewacji budynku jako kontynuacja prac, które otrzymały pozwolenie na budowę. Stwierdzone przez organ pierwszej instancji wykonane samowolnie roboty budowlane dotyczyły przebudowy kondygnacji poddasza, a więc części obiektu nie objętej zatwierdzonym projektem budowlanym, co znalazło odzwierciedlenie w części opisowej projektu budowlanego zamiennego, w którym zakres prac związanych z inwestycją rozszerzono w stosunku do zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. Zatwierdzony decyzją z dnia 19 marca 2015 r. projekt budowlany zamienny, który stanowił podstawę do dalszej realizacji budowy, obejmuje zatem w swej treści roboty budowlane objęte uchyloną decyzją o pozwoleniu na budowę oraz samowolnie wykonane roboty budowlane w ramach odstępstwa od pozwolenia na budowę.
Abstrahując od wadliwego stanowiska GINB co do oceny ustaleń WINB z zakresu przedmiotowego postępowania, z charakteru rozstrzygnięcia organu odwoławczego wynika, że utrzymując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy podtrzymał jego stanowisko o braku niezgodności przedmiotowej inwestycji z postanowieniami planu miejscowego. Organ powiatowy dokonał oceny zgodności inwestycji z planem przyjmując, że wobec lokalizacji objętego przebudową budynku w centralnym punkcie spacerowym S. – [...], nie można uznać, że przebudowa pomieszczeń piwnic i parteru budynku dla potrzeb księgarni i czytelni z herbaciarnią, dopóki zamyka się wewnątrz budynku, powoduje wzmożony ruch klientów. Wykluczył tym samym, że inwestycja pozostaje niezgodna z § 10 ust. 1 pkt 5.3 planu miejscowego. Z przywołanych stwierdzeń organu wynika zatem, że poddał on ocenie zatwierdzony projekt budowlany zamienny w kontekście przepisów planu, a ocena ta doprowadziła do wniosku, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie narusza prawa w sposób rażący. Rozważania w przedmiocie zgodności inwestycji z planem miejscowym, jakkolwiek krótkie, zawarte są również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której organ odwoławczy wskazał, iż niezasadny jest zarzut naruszenia ustaleń planu miejscowego w zakresie funkcji zabudowy, skoro funkcja główna terenu nie wyłącza możliwości lokalizacji na nim innych funkcji. W ocenie GINB, plan miejscowy ustala funkcję dominującą – mieszkaniową – dla całego terenu objętego postanowieniami konkretnego obszaru planu, nie zaś dla każdego obiektu budowlanego z osobna. Organ odwoławczy przyjął za własną ocenę dokonaną przez organ powiatowy w zakresie zgodności przedstawionych w projekcie zamiennym rozwiązań z ustaleniami planu miejscowego, wyłączając wprawdzie niesłusznie z zakresu tej oceny roboty budowlane dotyczące I i II kondygnacji budynku jako nieobjęte stwierdzonymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie miało to jednak wpływu na ostateczny wynik sprawy. Konkluzja organów orzekających w sprawie o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny uzasadniona brakiem rażącego naruszenia postanowień planu miejscowego jest prawidłowa. Sąd pierwszej instancji zastrzegając, że nie podziela lakonicznego stanowiska organów orzekających w sprawie co do zgodności inwestycji z planem miejscowym, przywołał treść postanowień planu, niemniej jednak nie wskazał, aby zachodziła niezgodność przedmiotowej inwestycji z planem (tym bardziej niezgodność oczywista (rażąca), bądź też w sprawie pozostawały w tym zakresie wątpliwości interpretacyjne, które powinny usunąć organy orzekające w sprawie.
Zgodnie z § 10 ust. 5 pkt 5.3 planu na terenie, na którym zlokalizowana jest inwestycja, obowiązuje zakaz przekształcania piwnic i innych części budynków mieszkalnych przy ul. M. na obiekty handlowe i lokale użytkowe powodujące wzmożony ruch klientów. Stosownie do ust. 6 pkt 6.3 obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych. Zgodnie z definicjami terminów użytych w uchwale zawartymi w § 2 pkt 8 i 16 planu miejscowego, funkcja dominująca to funkcja główna (najważniejsza) terenu, określona w planie pośrednio, ustaleniami jakościowymi (np. zakaz lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych, zakaz lokalizacji obiektów szkodliwych, zakaz lokalizacji funkcji chronionych. Ustalenie funkcji dominującej na danym terenie nie wyłącza możliwości lokalizacji na nim innych funkcji. Z przywołanych ustaleń planu wynika, że wskazana w nim funkcja zabudowy – mieszkalnictwo, nie ma charakteru wyłącznego, lecz dominujący, tj. taki, który nie wyłącza możliwości lokalizacji innych funkcji. Oznacza to, że plan miejscowy dopuszcza na terenie elementarnym S.P.16 inne ustalenia funkcjonalne zabudowy, w tym użytkową i handlową, która nie powoduje wzmożonego ruchu klientów. Użyte w uchwale pojęcie "wzmożony ruch klientów", które jest pojęciem nieostrym, w planie niezdefiniowanym, należy rozumieć jako powodujący ruch klientów odznaczający się dużą intensywnością, dużym nasileniem, spotęgowaniem, wywołujący ruch klientów większy niż przeciętny dla obiektów użytkowych i handlowych. Uwzględnić należało przedmiot postępowania w sprawie (postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji), w ramach którego ocena postanowień planu następuje w kontekście kwalifikowanego (rażącego) naruszenia jego postanowień. W kontekście ww. postanowień planu miejscowego należy uznać, że objęta zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym przebudowa budynku w zakresie istniejącego lokalu użytkowego na lokal użytkowy – z księgarnią – czytelnią i herbaciarnią nie narusza w sposób rażący postanowień planu w zakresie dopuszczalnej zabudowy, ani ustaleń funkcjonalnych oraz jakościowych planu w zakresie zakazu generowania wzmożonego ruchu klientów oraz obniżania standardów warunków mieszkaniowych. Z rażącym naruszeniem zakazu posadowienia obiektu obniżającego standard warunków mieszkalnych moglibyśmy mówić w przypadku posadowienia obiektu w sposób oczywisty pogarszający warunki życia sąsiadów (np. obiektu wymagającego składowania odpadów na otwartej przestrzeni, generujący ruch drogowy lub hałas o dużym natężeniu w porze nocnej), a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przypadku lokalu przeznaczonego na działalność księgarni – czytelni z herbaciarnią. Z charakteru działalności lokalu objętego przebudową wynika również, że nie generuje on takiego natężenia ruchu klientów, którego można by postrzegać w kategoriach rażącego naruszenia zakazu lokalizacji obiektów powodujących ruch wzmożony (ruchu klientów ponadprzeciętnego dla lokalu użytkowego).
Ponadto uwzględnienia wymaga, że § 10 ust. 5 pkt 5.3 planu posługuje się pojęciem nieostrym obiektów handlowych i lokali użytkowych powodujących "wzmożony ruch klientów", tymczasem zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy treść norm prawnych, które znajdują zastosowanie w konkretnej sprawie, wywołuje wątpliwości interpretacyjne. O istotnych wątpliwościach interpretacyjnych, ograniczających możliwość orzekania o rażącym naruszeniu prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić wówczas, gdy na gruncie reguł językowych i systemowych, znajdujących się na tym samym poziomie procesu wykładni, możliwe są do przyjęcia i jednakowo dają się uzasadnić różne i w istotnej części przeciwstawne wyniki wykładni. Jeżeli przepisy planu dopuszczają rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa. Ewentualne istnienie rozbieżności w interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez organy już z założenia wyklucza bowiem możliwość wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa (por. wyr. NSA z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2042/09). Wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach niewątpliwych. Wątpliwości co do ustalenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji. Zatem, gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 k.p.a. przyznaje cechę trwałości, stanowi to negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Inaczej mówiąc, decyzji ostatecznej służy swoiste domniemanie legalności i prawidłowości, z którego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności.
Z przyczyn powyżej wymienionych skuteczne okazały się także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ jakkolwiek można zarzucić organom skrótowość rozważań w zakresie oceny postanowień planu w związku z realizacją inwestycji, a GINB wadliwość stanowiska co do zakresu przedmiotowego postępowania, niemniej jednak nie stanowiło to uchybień mających wpływ na wynik sprawy, a Sąd pierwszej instancji nie wykazał, aby w sprawie nie zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne bądź prawne, w tym w kontekście postanowień obowiązującego planu miejscowego, które mogłyby wpłynąć na ustalenia istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia co do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji objętej przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do dokonania przez organy nadzorcze oceny naruszenia przez weryfikowaną decyzję prawa, w tym zwłaszcza postanowień planu miejscowego. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organy obu instancji dokonały w postępowaniu nadzorczym prawidłowej analizy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny – wydanej na podstawie art. 5 ust. 4 Prawa budowlanego – w kontekście wydania jej z rażącym naruszeniem prawa.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.