II OSK 2730/22

II OSK 2730/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2458/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-28
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 103 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. sp. jawna z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2458/21 w sprawie ze skargi D. sp. jawna z siedzibą w T. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2021 r. nr 1204/2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2022 r., VII SA/Wa 2458/21, oddalił skargę D. spółka jawna z siedzibą w T. (dalej D.) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 29 września 2021 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zaskarżoną decyzją WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2021.735 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodziskim (dalej PINB) z dnia 5 grudnia 2016 r. w przedmiocie rozbiórki, uchylił decyzję organu I instancji i nakazał skarżącej Spółce rozbiórkę budynku na działce nr [...], przy Al. [...] w miejscowości K., usytuowanego od strony granicy działki nr [...].
Skargę na tę decyzję WINB wniosła D.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę.
Sąd stwierdził, że nie budzą wątpliwości ustalenia organów, że sporny budynek został wybudowany przez poprzednika prawnego skarżących w okresie obowiązywania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Żaden z przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. nie zwalniał realizacji tego rodzaju budynków z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Na taki przepis nie wskazała też skarżąca. Za słuszne uznał Sąd stanowisko WINB, że niedopuszczalne jest zalegalizowanie obiektu usytuowanego na działce nr [...] przy Al. [...] w K. w sytuacji, gdy działka ta nie jest działką budowlaną. Z pisma Burmistrza Grodziska Mazowieckiego z 14 października 2016 r. wynika, że dla ww. terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla wskazanego obszaru opracowano analizę urbanistyczną, sporządzoną przez mgr inż. arch. S. K., z której wynika, że wskazany teren nie posiada zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolne i nie leśne, a planowana inwestycja zlokalizowana jest na gruntach oznaczonych w ewidencji jako BR-RIIIa, BR-RIIIb, RIIIa. Burmistrz wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana po spełnieniu łącznie wymagań zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.). Sąd podkreślił, że organ odwoławczy odniósł się do kwestii wcześniejszego przeznaczenia terenu, na którym znajduje się objęty nakazem rozbiórki budynek. I tak, w obowiązującym (w dacie budowy, samowoli) miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Miejską w Grodzisku Mazowieckim w dniu 1 grudnia 1993 r. (uchwała nr 221/XXXIII/93), który utracił moc z końcem 2003 r., teren, na którym wybudowano sporny obiekt oznaczony jest w planie jako strefa R1 (strefa rolna). To "tereny rolne z istniejącą zabudową o charakterze rolniczym, obejmujące kompleksy gleb o najwyższej jakości, najwyższym stopniu ochrony gleb. Adaptacja istniejącej zabudowy rolniczej. Możliwość wprowadzenia nowej zabudowy za zgodą władz". W konsekwencji, zdaniem Sądu, w tak ukształtowanym stanie prawnym trafnie wywiódł organ odwoławczy, że skoro sporny budynek został wzniesiony na obszarze uniemożliwiającym tego rodzaju zabudowę, jej zalegalizowanie – w świetle art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. – nie jest możliwe.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy - tj.:
- art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. pozostający w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), poprzez zaakceptowanie przez WSA uniemożliwienia przez organ II stopnia realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania, skutkującym w tej sprawie pozbawieniem skarżonej spółki możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym zarówno przed organem I stopnia jak i II stopnia, a tym samym pozbawienia spółki możliwości rozpoznania jej sprawy przez organy obu instancji;
- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. pozostający w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez zaakceptowanie przez WSA uniemożliwienia przez organ II stopnia realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania w skutek nieuchylenia decyzji organu I instancji, skutkującym w tej sprawie pozbawieniem skarżonej spółki możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym zarówno przed organem I, jak i II stopnia, a tym samym pozbawienia spółki możliwości rozpoznania jej sprawy przez organy obu instancji;
- art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. pozostający w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez zaakceptowanie przez WSA ustaleń organu II stopnia o nakazaniu skarżącej spółce rozbiórki;
II. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) - stosowanym tu w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), skutkująca uznaniem przez WSA za WINB, że wymieniony przepis mógł być faktycznie zastosowany do przesłanek wymienionych w tymże artykule wyłącznie na dzień orzekania o rozbiórce i analizujących przeznaczenie budynku wyłącznie na dzień orzekania o rozbiórce, co jest widoczne już prima facie w treści uzasadnienia decyzji administracyjnej organu II instancji, co w dalszej kolejności wiąże się z naruszeniem art. 36 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 35, poz. 185), tj. z dnia 28 lutego 1989 r. (Dz.U. Nr 17, poz. 99) oraz art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79).
Pismem z dnia 8 sierpnia 2023 r. P. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, poinformował, iż w miejsce dotychczasowej strony postępowania – D. – wstąpił nowy właściciel nieruchomości – P. S.
W dniu 25 sierpnia 2023 r. P. S. oświadczył, że popiera skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do dwóch kwestii spornych.
Pierwsza z nich, to czy w sytuacji gdy skarżąca Spółka nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji i nie wnosiła odwołania, gdyż w związku ze zmianami właścicielskimi wzięła udział w postępowaniu dopiero przed organem odwoławczym rozpatrującym wniesione wcześniej odwołanie – organ II instancji powinien był uchylić decyzję organu I instancji i skierować sprawę do ponownego rozpoznania, by umożliwić Spółce udział w obu instancjach.
Druga – czy art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. "mógł być faktycznie zastosowany do przesłanek wymienionych w tymże artykule wyłącznie na dzień orzekania o rozbiórce i analizujących przeznaczenie budynku wyłącznie na dzień orzekania o rozbiórce (...) co w dalszej kolejności wiąże się z naruszeniem art. 36 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (...) oraz art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych".
Odnosząc się do pierwszej z powyższych spornych kwestii stwierdzić należy, że nie jest trafne stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że w sytuacji, gdy w toku postępowania odwoławczego w miejsce dotychczasowej strony w związku ze zmianami właścicielskimi wchodzi nowy podmiot, konieczne jest uchylenie decyzji organu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, by umożliwić temu nowemu podmiotowi udział w obu instancjach. W realiach niniejszej sprawy tym nowym podmiotem była Spółka D. Nie była ona jednak stroną pominiętą we wcześniej prowadzonym postępowaniu, lecz następcą prawnym poprzedniego właściciela i wstąpiła w jego miejsce. W takiej sytuacji należało kontynuować postępowanie, bo następca prawny wchodząc w miejsce dotychczasowej strony przejmuje jej prawa i obowiązki. Kontynuuje zatem udział w postępowaniu dotychczasowego podmiotu, a nie rozpoczyna go od początku. Zauważyć wypada, że przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której wystarczyłoby dokonywanie zmian właścicielskich po uzyskaniu niekorzystnego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i sprawa w istocie mogłaby nigdy się nie zakończyć, bo po każdym takim rozstrzygnięciu uznanym przez stronę za niekorzystne sprawa byłaby ponownie rozpatrywana w I instancji tylko z uwagi na przekształcenia właścicielskie. Tak więc następca prawny wchodzi w miejsce dotychczasowej strony i kontynuuje jej udział. Nie jest to nowa strona, która wcześniej nie uczestniczyła w postępowaniu, lecz podmiot, który wchodząc w miejsce poprzednika kontynuuje jego udział w sprawie. Podkreślić też trzeba, że przywoływany przez stronę skarżącą kasacyjnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2017 r., II SA/Po 787/17, dotyczył innej sytuacji. Tam bowiem spółkę uznano za stronę dopiero na etapie II instancji, ale nie była ona następcą prawnym podmiotu uczestniczącego w I instancji, lecz podmiotem wcześniej w postępowaniu tym pominiętym.
Zarzuty naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie są w tych okolicznościach uzasadnione.
Rozważając drugą ze spornych kwestii zaznaczyć należy, że wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji, oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, poddał analizie przeznaczenie terenu, na którym jest usytuowany obiekt objęty nakazem rozbiórki i w jej wyniku doszedł do wniosku, że teren ten w całym czasie istnienia przedmiotowego obiektu budowlanego nie był przeznaczony pod zabudowę. Nie naruszył więc art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Jeżeli chodzi o powiązane z zarzutem naruszenia tych unormowań przepisy art. 36 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym oraz art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to zauważyć trzeba, że art. 36 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, normujący kwestie skutków uchwalenia planu miejscowego i opłaty planistycznej, zawiera kilka ustępów, jednak w omawianym zarzucie nie wskazano, który bądź które z tych ustępów – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – zostały naruszone. Obowiązkiem zaś wnoszącego skargę kasacyjną jest wyraźne wskazanie, które konkretnie jednostki redakcyjne przywoływanych unormowań miały zostać naruszone. W tym więc zakresie omawiany zarzut nie poddaje się weryfikacji, gdyż nie wiadomo, które konkretnie unormowanie – zdaniem strony – miało zostać naruszone. Natomiast w odniesieniu do art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazać należy, że stosownie do tego przepisu gruntami rolnymi są grunty pod budynkami i urządzeniami wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych. Z faktu, że grunty pod budynkami i urządzeniami wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych są gruntami rolnymi nie wynika jednak, by grunty rolne przeznaczone były pod zabudowę (a taki jest wymóg art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.) i by przepis ten pozwalał na samowolne wznoszenie budynków na gruntach rolnych.
Zarzut naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw.
W konsekwencji nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd I instancji nie miał bowiem uzasadnionych podstaw do uznania, że organy naruszyły art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. i to w stopniu wymagającym wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.
W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.