II SA/Po 419/23

II SA/Po 419/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Wiesława Batorowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 273/24 - Wyrok NSA z 2025-03-12
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 19 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Protokolant: st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2023 roku sprawy ze skargi G. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2023 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga G. G. (zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "skarżącą") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "WINB" lub "organem II instancji") z dnia 9 maja 2023 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") z dnia 18 listopada 2022 r., nr [...] (znak: PINB [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego legalności budowy stacji transformatorowej zlokalizowanej w miejscowości K., przy ul. [...], na działce nr ew. [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.
W związku z treścią podania wnioskodawczyni z dnia 25 stycznia 2000 r., PINB w piśmie z dnia 15 lutego 2000 r. wskazał, że stacja transformatorowa istniejąca na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w K. została wybudowana w ramach modernizacji wsi K., zgodnie z prawem budowlanym obowiązującym w 1961 r. Stacja transformatorowa została pobudowana zgodnie z decyzją nr [...] z dnia 21 sierpnia 1973 r. wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W.. WINB w piśmie z dnia 20 kwietnia 2000 r. potwierdził te wiadomości i dlatego organy nadzoru budowlanego nie znalazły podstaw prawnych do podjęcia jakichkolwiek działań w tej sprawie.
Dopiero kolejne podanie z dnia 10 kwietnia 2001 r. spowodowało, że PINB wystąpił w dniu 27 kwietnia 2001 r. do Wojewody [...] o wyjaśnienie, czy decyzje Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. "można traktować jako pozwolenie na budowę". W odpowiedzi Wojewoda [...] w piśmie z dnia 16 lipca 2001 r. wskazał, że wspomniane decyzje są jedynie dowodami pośrednimi pozwolenia na budowę linii energetycznej we wsi K..
Decyzją z dnia 3 września 2001 r., nr [...] organ I instancji, nakazał E. S.A. rozbiórkę w wyznaczonym terminie wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę – "stacji transformatorowej [...] kV nasłupowej na nieruchomości położonej w K. przy ulicy [...]. na działce o numerze geodezyjnym gruntu [...], stanowiącej własność Pani G. G.. Decyzja powyższa została uchylona w całości ostateczną decyzją WINB z dnia 27 listopada 2001 r., nr [...], mocą której sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na decyzję organu odwoławczego oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2004 r. o sygn. akt II SA/Po [...].
Ponownie rozpatrując PINB postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2004 r. zobowiązał E. S.A. do wykonania w określonym terminie raportu oddziaływania na środowisko przedmiotowej stacji transformatorowej. Po przedłożeniu żądanego raportu (z października 2004 r.) organ I instancji zwrócił się do Starosty [...] o dokonanie oceny raportu. Postanowieniem z dnia 15 listopada 2004 r. Starosta [...] uzgodnił pozytywnie w zakresie ochrony środowiska decyzję pozwolenia na użytkowanie istniejącej stacji transformatorowej. Burmistrz Miasta i Gminy [...] w dniu 16 grudnia 2004 r. wydał zaświadczenie wskazujące, że dla terenu działki nr [...] brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy W. obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r., przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była na cele rolne natomiast dla przedmiotowej nieruchomości nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy.
W oparciu o zgromadzone w sprawie dowody i materiały PINB decyzją z dnia 19 maja 2005 r., nr [...], wydaną w oparciu o art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46 z późn. zm., zwanej dalej "p.b. z 1961 r.") ponownie nakazał E. S.A. rozbiórkę w wyznaczonym terminie - wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę stacji transformatorowej. Także i ta decyzja została uchylona w całości ostateczną decyzją WINB z dnia 23 czerwca 2005 r., nr [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Dokonana w kwietniu 2020 r. kwerenda w archiwum zakładowym PINB wykazała, że po kasacyjnej decyzji organu odwoławczego przedmiotowa sprawa nie została załatwiona decyzją od 15 lat. W związku z tym organ I instancji przeprowadził w dniu 7 lipca 2020 r. kontrolę spornej stacji transformatorowej. W protokole sporządzonym z tej czynności organ I instancji wskazał, że przedmiotowa stacja transformatorni nadal znajduje się na działce nr [...] w K. przy ul. [...] i zgodnie z oświadczeniem wnioskodawczyni jest użytkowana bez przerwy od roku 2005 do dzisiaj i nie była w tym okresie remontowana. Usuwane były tylko awarie oraz wykonywane naprawy bieżące.
Przedstawiciel inwestora (E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. [zwanej dalej "inwestorem" lub "Spółką"]), oświadczył w dniu 27 sierpnia 2020 r., że Spółka zamierza nadal użytkować przedmiotową stację transformatorową, gdyż jest ona potrzebna do funkcjonowania sieci i spełnia warunki użytkowania. Dodatkowo inwestor przedstawił ocenę techniczną stacji transformatorowej nr [...] K. z dnia 5 października 2020 r. oraz zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 10 września 2020 r. wskazujące, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy W., zatwierdzonym uchwalą Nr IV/15/84 Rady Narodowej Miasta i Gminy W. z dnia 30 listopada 1984 r. działka oznaczona numerem geodezyjnym [...] położona w K. przeznaczona była w części pod tereny mieszkaniowej o wysokiej intensywności zabudowy oraz w części pod tereny upraw polowych.
Starosta [...] w piśmie z dnia 12 października 2020 r. wskazał, że w prowadzonej przez organ ewidencji wydanych pozwoleń na budowę nie odnaleziono adnotacji o wydaniu pozwolenia na budowę dotyczącego stacji transformatorowej zlokalizowanej w K. przy ul. [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...] Natomiast Burmistrz Miasta i Gminy W. w piśmie z dnia 30 października 2020 r. poinformował organ I instancji, że nie posiada informacji dotyczących przeznaczenia działki nr ew. [...] położonej w K. w latach 1970-1975.
Mając powyższe na względzie PINB decyzją z dnia 16 grudnia 2020 r., wydaną na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm., zwanej dalej "p.b. z 1974 r.") udzielił Spółce pozwolenia na użytkowanie stacji transformatorowej wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę zlokalizowanej w miejscowości K., przy ul. [...], na działce o numerze ew. [...]. Na skutek rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji wniesionej przez wnioskodawczynię, decyzją z dnia 25 marca 2021 r. WINB w zasadniczym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję PINB w mocy. Prawomocnym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB. Sąd wskazał, że nadal jest związany prawomocnym wyrokiem o sygn. akt II SA/Po [...].
Sąd zwrócił uwagę, że z perspektywy prowadzonego postępowania, dotyczącego art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. najistotniejsza znaczenie miała kwestia, na którą zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13. Choć Naczelny Sąd Administracyjny w tezie przywołanej uchwały stwierdził, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., zwanej dalej "p.b. z 1994 r.") są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy, to jednak dodatkowo w treści powyższej uchwały zawarto o wiele szersze rozważania dotyczące samego postępowania legalizacyjnego. I tak, w uzasadnieniu wyżej przywołanej uchwały podkreślano, że według przepisów p.b. z 1974 r. samowola budowlana nie zawsze wymagała przeprowadzenia działań legalizacyjnych, a przepis art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. należy interpretować z uwzględnieniem innych jej przepisów, a w szczególności przepisów regulujących tryb legalizacji samowoli budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. wynika, że nakaz rozbiórki mógł być wydany na podstawie tego przepisu tylko wówczas, gdy obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę i na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę lub był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1), lub obiekt ten powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby, niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że jeżeli inwestor zrealizował obiekt bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa, to nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki, chyba że zachodziła przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. W takim wypadku organ mógł prowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji tego obiektu na podstawie art. 40 p.b. z 1974 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten jednak miał zastosowanie wówczas, gdy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z innymi przepisami, niż przepisy o planowaniu przestrzennym (przykładowo z przepisami dotyczącymi warunków technicznych). Jeżeli natomiast obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, to organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 p.b. z 1974 r. ani na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 1 tej ustawy.
W takich warunkach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że analiza przepisów wskazuje, że w p.b. z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1 ani art. 40 p.b. z 1974 r. I co należy podkreślić - organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego na zasadzie tych przepisów i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. W konsekwencji, w stosunku do niektórych samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, gdyż przepisy p.b. z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę. W tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w odniesieniu do takich obiektów brak jest podstaw do oceny, że zachodzą warunki nakazania przymusowej rozbiórki z tego powodu, iż na terenie, na którym znajduje się dany obiekt budowlany, wprowadzono po wielu latach zakaz zabudowy lub zabudowy określonego rodzaju. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w uzasadnieniu przywołanej uchwały, że również w odniesieniu do obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę, zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od terminu budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach.
Na gruncie niniejszej sprawy, Sąd wskazał, że stanowisko zajęte w powołanej powyżej uchwale nie narusza oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Po [...], a jedynie je doprecyzowuje. Równocześnie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do konkluzji, że rozstrzygnięcia wydane przez organy nadzoru budowlanego uznać należało za przedwczesne. Jak wskazuje analiza zaskarżonej decyzji, organ II instancji uznał, że przedmiotowa stacja transformatorowa choć została pobudowana w ramach samowoli budowlanej, to jednak nie spełnia kryteriów przesądzających o możliwości wydania nakazu rozbiórki lub też nakazu wykonania określonych robót budowlanych. W powyższym zakresie WINB podtrzymał stanowisko organu I instancji, że została spełniona przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r., gdyż stacja transformatorowa wybudowana na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w K. nie naruszała przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie jej budowy, czyli była zgodna z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia 6 marca 1972 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...], czyli linii [...] kV i nn 0,4 kV w K. . Równocześnie, bazując na raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z października 2004 r. oraz oceny technicznej z dnia 5 października 2020 r. uznano, że stacja transformatorowa spełnia wszystkie wymagania techniczno-budowlane obowiązujące w dacie jej budowy. Nie rozważano jednakże w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, czy samowola budowlana miała charakter formalny (co powinno skutkować umorzeniem prowadzonego postępowania), czy też materialny. W szczególności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wskazano czy faktycznie stacja transformatorowa była zgodna z przepisami obowiązującymi w dacie jej realizacji w tym w szczególności z normami technicznym. Organy nadzoru budowlanego oparły się w powyższym zakresie jedynie na ocenie technicznej dostarczonej przez inwestora, gdzie wskazano, że w ocenie osób przygotowujących opinię, stacja transformatorowa została wybudowana zgodnie z obowiązującymi uprzednio przepisami. Tymczasem dokonanie powyższej oceny przez organy nadzoru budowlanego, w świetle powołanej powyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, miało podstawowe znaczenie dla zakończenia prowadzonego postępowania, gdyż rzutowało nie tylko na prawidłowość lecz wręcz na możliwość wydania decyzji w przedmiocie pozwolenie na użytkowanie. Jak powyżej wskazano decyzja powyższa może być wydane wyjątkowo, jedynie w sytuacji uprzedniego wydania decyzji o jakiej mowa w art. 40 p.b. z 1974 r. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie miał możliwości dokonania powyższej oceny samodzielnie, gdyż wykraczałoby to poza zakres sądowej kontroli, ograniczając stronie możliwość udziału w prowadzonym postępowaniu.
Sąd polecił organowi I instancji, aby w ponownie przeprowadzonym postępowaniu ocenił stwierdzoną samowolę budowlaną, a w szczególności ustalił czy miała ona charakter formalny, czy też materialny, gdyż determinuje to sposób rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności wyjaśnienia wymaga, czy przedmiotowy obiekt był dacie jego realizacji był zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, a ocena powyższa musi być dokonana samodzielnie przez organy nadzoru budowlanego. Równocześnie, w ramach powyższej oceny konieczne będzie również ustalenie, czy dla legalizacji przedmiotowej samowoli konieczne byłoby uzyskanie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z zastrzeżeniem że jak wynika z akt sprawy skarżąca w dacie realizacji samowoli nie była jej właścicielem. Jest to o tyle istotne, że zarzut powyższy był już formułowany na etapie postępowania administracyjnego, jednakże w toku postępowania organy nadzoru budowlanego dotychczas nie odniosły się do niego.
Pismem z dnia 28 marca 2022 r. PINB zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy W. oraz Wojewody [...] z pytaniem, czy w zasobach archiwalnych Urzędu Miasta i Gminy W. znajdują się dokumenty dotyczące pozwolenia na budowę linii [...] kV i nn 0,4 kV w K. .
Wnioskodawczyni, reprezentowana przez pełnomocnika – adw. T. Ś. – nadesłała pismo inwestora, z którego wynika, że stacja transformatorowa jest w złym stanie technicznym. Wnioskodawczyni apeluje więc o wydanie decyzji o nakazie rozbiórki, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r.
Burmistrz Miasta i Gminy W. powiadomił PINB, że w jego zasobach archiwalnych nie zachowały się żadne dokumenty związane ze sprawą. Również Wojewoda [...] nie odnalazł żadnych dokumentów.
Spółka nie posiada dokumentu o prawie do dysponowania gruntem w dniu realizacji inwestycji. Spółka przedłożyła także opinię, z której wynika, jakie przepisy należy zastosować dla oceny legalności budowy. Spółka dotarła do informacji, że wnioskodawczyni nie była właścicielką działki, na której stoi stacja w dacie jej posadowienia. Jest ona właścicielką od 1977 r., a inwestycję zrealizowano w 1975 r.
Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2022 r., nr PINB [...] organ I instancji nałożył na Spółkę obowiązek przedstawienia stanu technicznego (pod względem elektrycznym i budowlanym) stacji transformatorowej. Spółka przedłożyła opinię o stanie technicznym stacji transformatorowej. Z opinii wynika, że stacja wymaga kapitalnego remontu i to jak najszybciej.
Na zapytanie PINB, Burmistrz Miasta i Gminy W. wskazał, że nie posiada żadnej dokumentacji świadczącej o tym kto posiadał prawo do dysponowania działką, na której stoi obecnie stacja transformatorowa.
Decyzją nr [...] z dnia 18 listopada 2022 r. (znak: [...]) PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy stacji transformatorowej w miejscowości K., przy ul. [...], na działce nr ew. [...]. W uzasadnieniu decyzji PINB zrelacjonował rozważania Sądu z wyroku o sygn. akt II SA/Po [...]. Kierując się zobowiązaniem, jakie nałożył na PINB Sąd w prawomocnym wyroku, PINB przeanalizował inwestycję pod kątem zgodności z § 59 zarządzenia nr 73 Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 22 maja 1962 r. w sprawie zmiany przepisów o budowie urządzeń elektrycznych (zwanego dalej "zarządzeniem nr 73"). Stacja została zbudowana w czasach, gdy na działce wnioskodawczyni nie było żadnej zabudowy. Stacja posiada jeden transformator o mocy [...] kV. Spełniono wszystkie wymagania z § 59 zarządzenia nr 73. Potwierdza to także opinia przedłożona do akt sprawy z dnia 5 października 2020 r. Inwestycja nie wpływa negatywnie na środowisko, co także ustalono w toku postępowania administracyjnego.
PINB uznał, że samowolna budowa stacji transformatorowej miała charakter formalny. Nie udało się odnaleźć żadnego pozwolenia na budowę. Żaden bowiem z organów nie posiada żadnej dokumentacji na ten temat. Dla przedmiotowej decyzji wydano decyzję o lokalizacji inwestycji. Decyzję wydało Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. w dniu 21 sierpnia 1973 r. PINB uznał więc, że pomimo naruszenia p.b. z 1974 r. poprzez brak posiadania pozwolenia na budowę, ale wobec spełnienia wymogów techniczno-budowlanych, jak i przestrzennych, samowola ma charakter formalny.
PINB uznał, że na podstawie przepisów wywłaszczeniowych inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wnioskodawczyni nie była właścicielką tej działki w dniu posadowienia stacji. PINB przewidział taką możliwość, że może być tak, iż inwestycja nie jest samowolą. W latach posadowienia stacji obowiązywał nakaz przechowywania dokumentacji przez 10 lat. Teraz jest inaczej, bowiem należy przechowywać dokumentację przez cały okres istnienia obiektu budowlanego.
Wnioskodawczyni złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji. Decyzja została zakwestionowana w całości wobec postawionego zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. Wnioskodawczyni uważa, że PINB bezrefleksyjnie powtórzył wiele twierdzeń za Sądem i wcześniejszymi decyzjami. Nie sposób nie stwierdzić, że nie doszło do pogorszenia sytuacji wnioskodawczyni, gdyż poprzez niefortunne ulokowanie stacji nie może ona zabudować działki kolejnym domem. Rolą PINB było sprawdzenie, jaki jest stan techniczny inwestycji, a nie poprzestawać na opiniach, które złożono w sprawie i to jeszcze przez Spółkę.
Wnioskodawczyni wątpi w to, że inwestycja została zrealizowana na terenie do tego przeznaczonym. Rada Narodowa Miasta i Gminy W. ustanowiła plan zagospodarowania w 1984 r., a inwestycję zbudowano w 1973 r. Nie ma tutaj więc żadnej zależności. Zdaniem wnioskodawczyni, PINB nie dowiódł tego, że inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo wejścia na działkę a dysponowanie nią na cele budowlane to są inne uprawnienia. Mimo tych wszystkich uchybień PINB nie zwrócił uwagę na to, jaki jest obecnie stan techniczny stacji.
Decyzją z dnia 9 maja 2023 r., nr [...] WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji WINB nie zgodził się z PINB co do tego, że istnieje możliwość, iż stacja transformatorowa nie jest samowolą budowlaną. Kwestia ta, jak stwierdził WINB, została przesądzona przez sąd administracyjny. Rolą PINB było więc rozstrzygnąć jedynie, czy samowola ta ma charakter formalny, czy też materialny.
WINB stwierdził, że organ I instancji dokonał samodzielnej oceny spełnienia przez inwestycję wymogów technicznych. Nie jest wymagane, aby sporządzać każdorazowo własną ekspertyzę, przepis art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") wymaga samodzielnej i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W 2020 r. oraz w 2022 r. sporządzono dwie zgodne ze sobą opinie. Szczególnie ta druga opinia została sporządzona w oparciu o art. 81c ust. 2 p.b. z 1994 r.
To, że stacja kwalifikuje się do kapitalnego remontu jest efektem półwiecznej eksploatacji, a nie zgodności z prawem jej posadowienia. Ocena zastosowania przepisów, opinie doprowadziły PINB, a następnie WINB do konstatacji, że stacja spełnia wymagania do tego, aby umorzyć postępowanie administracyjne z uwagi na fakt, iż popełniona samowola ma charakter formalny, a nie materialny.
W przepisach art. 37, art. 40 oraz art. 42 p.b. z 1974 r. nie ma mowy o obowiązku przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że nie ma potrzeby ustalania takiej okoliczności dla zakończenia postępowania administracyjnego. Zdaniem WINB, przepis art. 105 § 1 k.p.a. został prawidłowo zastosowany przez PINB.
Skarżąca, działając przez swojego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 6 w związku z art. 7 w związku z art. 8 § 1 w związku z art. 35 § 1 w związku z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że organ nie wziął pod uwagę faktu prowadzenia postępowania administracyjnego przez 21 lat oraz niemal 16 lat przez organ I instancji licząc od dnia przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia podważa zaufanie obywateli do państwa, stanowi przejaw nadużycia uprawnień i budzi istotne oraz uzasadnione wątpliwości co do bezstronności pracowników PINB; organ II instancji nie zważył, że w kwietniu 2020 r. PINB nie podjął się prowadzenia sprawy z własnej inicjatywy, lecz na żądanie pełnomocnika skarżącej; od kwietnia 2020 r. do grudnia 2020 r. PINB podjął niewiele czynności zmierzających do ustalenia prawdy materialnej, a organ nie powiadomił skarżącej o powodach zwłoki;
2) art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 w związku z art. 81 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że WINB stwierdził, iż:
a) samowola budowlana stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania w dniu jej wybudowania była zgodna z przepisami regulującymi ład przestrzenny; za takowe przepisy organ uznał decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia 6 marca 1972 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr 5,
b) stan techniczny budowli nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia; przedmiotowe ustalenia organ poczynił na podstawie opinii z 2020 r. wykonanej przez prywatnego eksperta o niepotwierdzonych kwalifikacjach współpracującego z inwestorem i sporządzonej odpłatnie na jego zlecenie, pomimo iż prawidłowa ocena materiału dowodowego powinna doprowadzić do wniosku, że:
i. samowola budowlana została wybudowana na terenie, który w przepisach prawa powszechnie obowiązującego nie był przeznaczony pod tego typu inwestycję,
ii. decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest źródłem prawa, a na jej podstawie inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę,
iii. obiekt budowlany nie został wybudowany przez inwestora, który posiadał prawo do dysponowania gruntem, a zatem nie może także zostać uznany za wybudowany zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym,
iv. na skutek postawienia stacji skarżąca utraciła możliwość wybudowania na nieruchomości kolejnego budynku mieszkalnego; przedmiotowa niedogodność stanowi zatem niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych w rozumieniu przepisu wskazanego w zarzucie,
v. obecny stan techniczny budowli jest niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi o powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia oraz niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych oraz użytkowych dla otoczenia; ustalenia organu poczynione w oparciu o prywatną ekspertyzę, której walor dowodowy jest taki jak walor twierdzeń stron nie są zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego; w szczególności organ nie zweryfikował w jaki sposób biegły dokonał oceny technicznego stacji transformatorowej, skoro nie przeprowadził jej oględzin i nie posiada kompletnej dokumentacji, w tym technicznej związanej z inwestycją;
3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające ma tym, że WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję pomimo istnienia podstaw do jej uchylenia;
4) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. a contrario poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, iż organ II instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji i nie orzekł co do istoty sprawy w sposób korzystny dla skarżącej względnie nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania;
5) art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającym na tym, że organy obydwu instancji nie uwzględniły wskazań zawartych w wyroku o sygn. akt II SA/Po [...] i nie dokonały samodzielnej oceny czy samowola budowlana ma charakter formalny czy materialny, nie wyjaśniły czy zachodzi zgodność z przepisami obowiązującymi w dniu posadowienia inwestycji;
6) art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 p.b. z 1994 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na tym, że zdaniem WINB ocena zgodności wybudowania obiekty z przepisami o planowaniu przestrzennym powinna zostać dokonana poprzez jego odniesienie do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia 6 marca 1972 r., pomimo iż przedmiotowa decyzja:
a) nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego, lecz jest aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie,
b) nie została doręczona poprzednikowi prawnemu skarżącej,
c) nie jest prawomocna,
d) nie zezwalała na ubieganie się na jej podstawie o wydanie pozwolenia na budowę stacji transformatorowej o takich parametrach jak ta, która jest przedmiotem niniejszego postępowania;
7) art. 39 p.b. z 1961 r. poprzez niezastosowanie tego przepisu i w rezultacie dojście do błędnego przekonania, że dla sprawy indyferentne jest to, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania gruntem, pomimo iż:
a) tego typu wykładnię należy uznać za antysystemową albowiem prowadzi do nieuprawnione ingerencji w prawa właścicielskie osób trzecich względem inwestora (tu: skarżącej),
b) z powołanego w zarzucie przepisu wynika wprost, że wydanie pozwolenia na budowę nie powinno naruszać praw osób trzecich, w tym także ich praw właścicielskich; rzeczony przepis kształtował zatem po stronie inwestora obowiązek uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości w p.b. z 1994 r. prawem do dysponowania gruntem.
W oparciu o ww. zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono liczne wątpliwości co do rzetelności sporządzonych opinii biegłych. Skarżąca uważa, że przedstawione opinie były manipulowane względami osobistymi, a może także majątkowymi. Ponadto biegły nigdy nie był na jej nieruchomości, nie dokonał oględzin, a także nie dysponował pełną dokumentacją techniczną, aby prawidłowo ocenić stan stacji transformatorowej.
Skarżąca uważa, że zarządzenie nr 73 nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i nie wiadomo, czy jest ono zgodne z wówczas obowiązującymi przepisami prawa. WINB powinien, w ocenie skarżącej, zastosować przepis art. 39 p.b. z 1961 r. i oczekiwać przedłożenia oświadczenia o prawie do nieruchomości na cele budowlane. Odwoływanie się do prywatnej opinii o stanie technicznym stacji jest nieadekwatne dla oceny zaistnienia pogorszenia się warunków życia w obecność spornej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawę w dniu 12 października 2023 r. nie stawił się nikt. Ogłoszenie wyroku nastąpiło na posiedzeniu w dniu 19 października 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Sądowa kontrola obejmuje m.in. skargi na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."]). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.
Przedmiotem niniejszej skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji WINB utrzymującej w mocy decyzję PINB w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego legalności budowy stacji transformatorowej zlokalizowanej na działce skarżącej. Analiza całości akt sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.
Zanim Sąd przejdzie do analizy zasadniczych motywów zapadłego wyroku, należy przywołać treść art. 153 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Zacytowany przepis stanowi, że sąd administracyjny nie może postąpić inaczej niż wynika to z poprzedniego orzeczenia prawomocnego wydanego w tej samej sprawie, chyba że spełnią się warunki określone w tymże przepisie. W niniejszej sprawie zapadły już dwa orzeczenia: wyrok tut. Sądu o sygn. akt II SA/Po [...] oraz II SA/Po [...]. W pierwszym wyroku przesądzono o konieczności zastosowania w sprawie przepisów p.b. z 1974 r. Następnie tut. Sąd wskazał na możliwości, jakie organ nadzoru budowlanego będzie miał do dyspozycji w zależności od dalszego wyniku postępowania – rozbiórka albo nakaz wykonania określonych prac. Już wtedy zasygnalizowano, że materiał dowodowy nie jest kompletny. W drugim zaś wyroku wskazano, że zakresem, jaki należy obowiązkowo wyjaśnić jest to, czy samowola budowlana popełniona przez poprzednika prawnego inwestora jest samowolą formalną czy może samowolą materialną, gdyż to, jak stwierdził już Sąd, zdeterminuje sposób rozstrzygnięcia sprawy. Sąd w składzie orzekającym jest związany, w myśl powołanego art. 153 p.p.s.a., obydwoma wyrokami i dalsza analiza Sądu musi zmierzać do wyjaśnienia, czy organy nadzoru budowlanego podołały zobowiązaniu, jakie wynika z powołanych orzeczeń. Sąd w składzie orzekającym uważa, że istotnie PINB, a następnie WINB wywiązali się z obowiązku nałożonego przez Sąd w wyroku o sygn. akt II SA/Po [...].
W sprawie o sygn. akt II SA/Po [...] Sąd wytłumaczył na czym polega samowola formalna oraz samowola materialna. Wskazał bowiem różnicę, że w przypadku samowoli formalnej musi zachodzić zgodność samowoli z przepisami planistycznymi oraz o warunkach technicznych, a w przypadku materialnej już nie. Do obiektów wybudowanych w ramach samowoli formalnej nie ma zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1 ani art. 40 p.b. z 1974 r. i co należy podkreślić - organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego na zasadzie tych przepisów i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej.
PINB przeprowadził postępowanie, które skontrolował WINB na skutek wniesienia odwołania. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania ustalono, że w roku 1972 została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] (decyzja z dnia 6 marca 1972 r., nr [...]), w której ustalono lokalizację linii [...] kV i nn 0,4 kV w K. . Rok później, Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. wydało decyzję z dnia 21 sierpnia 1973 r., nr [...] w której zatwierdzono plan realizacyjny budowli tejże linii. Do przedmiotowej decyzji dołączono załącznik graficzny, na którym widać położenie linii wraz ze stacją transformatorową, której legalność pobudowania jest obecnie przedmiotem sporu. Uznać należy, że w momencie realizacji inwestycji, istniała decyzja administracyjna, która na mocy przepisów o planowaniu przestrzennym, ustanowiła lokalizację tejże inwestycji. Zarówno decyzja lokalizacyjna jak i decyzja zatwierdzająca realizację inwestycji, której elementem jest sporna stacja transformatorowa, została wydana na podstawie przepisów obowiązujących w dniu jej podjęcia. Nie była to wyłącznie ustawa o planowaniu przestrzennym, ale także inne akty, o charakterze wykonawczym, jak uchwała, dekret i zarządzenie, o których jeszcze będzie mowa. Ustawodawca, mówiąc o przepisach o planowaniu przestrzennym, nie ma na myśli konkretnego aktu normatywnego, tylko ewentualnie cały zespół przepisów normujących tę materię administracyjnoprawną. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w powołanej już uchwale, że przepisami o planowaniu przestrzennym są oczywiście przepisy ustawowe oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – "ustawy i akty podustawowe stanowiące o »generalnym« państwowym porządku planistycznym, obowiązujące w czasie orzekania przez organ nadzoru budowlanego" (uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja z 1972 r. została wydana na podstawie uchwały nr 109 Rady Ministrów z dnia 29 maja 1971 r. w sprawie lokalizacji inwestycji (Dz. Urz. M. P. z 1971 r. Nr 31, poz. 196, zwanej dalej "uchwałą nr 109") oraz zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z dnia 28 października 1971 r. w sprawie trybu przedstawiania wniosków lokalizacyjnych oraz zasad rachunku efektywności ekonomicznej lokalizacji inwestycji (Dz. Urz. M. P. z 1971 r. Nr 55, poz. 361, zwanego dalej "zarządzeniem PKP"). Jak stanowiła wówczas Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, uchwały oraz zarządzenia były wydawane w celu wykonywania ustaw. Mając na względzie to, że przedmiotem skargi nie są przepisy prawa, na podstawie których wydano decyzje, Sąd nie może odnosić się do ich zgodności z prawem, gdyż nie to jest rolą sądu administracyjnego.
Następną decyzją, tj. decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia 21 sierpnia 1973 r. zatwierdzono plan realizacyjny dla budowy inwestycji, obejmującej m.in. sporną stację transformatorową. Decyzję tę wydano na podstawie przepisów p.b. z 1961 r. oraz ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 47, zwanej dalej "u.p.p."). Każda z powyższych decyzji została wydana w oparciu o podstawę prawną, którą wskazano w ich treści. Ta decyzja nosi wszelkie znamiona decyzji administracyjnej, bowiem przesądzono w niej o prawie do realizacji planu budowy inwestycji. Strona mogła wnieść także odwołanie od decyzji do wyższej instancji. Warto nadmienić, że decyzja administracyjna, która została wydana na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego korzysta z domniemania ostateczności i prawomocności (zob. art. 16 § 1 i 3 k.p.a.). Domniemywa się, że dopóki decyzja taka nie została uchylona w prawem określonej procedurze, wywołuje ona na stałe skutki prawne. Sąd powróci jeszcze do tych rozważań, kiedy będzie odnosić się do zarzutów skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale zawarł także myśl, które dał wyraz choćby w samej sentencji uchwały, że uwzględnieniu muszą podlegać przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące również w momencie realizacji inwestycji. Gdyby było tak, że obecnie, kiedy ważą się losy legalności inwestycji, w związku z brakiem zgodności z przepisami planistycznymi, miałoby dojść do rozbiórki, ale pod rządami przepisów już nieobowiązujących, na podstawie których ustalono lokalizację inwestycji, w trosce o wartości i dobra, o których mowa w art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji RP, należy wówczas poprzestać na zgodności z przepisami nieobowiązującymi i zaniechać rozbiórki (zob. ww. uchwała NSA oraz A. Plucińska-Filipowicz, Glosa aprobująca do uchwały NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, LEX/el. 2014). O ile popełnienie samowoli jawi się jako naganne, to wolą ustawodawca, w myśl przedstawionego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest zachowanie obiektów budowlanych pobudowanych przed dekadami. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, organy nadzoru budowlanego wykazały, do czego były zobowiązane w wyroku o sygn. akt II SA/Po [...], że samowolnie zrealizowana inwestycja jest zgodna z przepisami planistycznymi.
W aktach sprawy ujawniono mapę sytuacyjną (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji) z roku 1978, na której widać położenie inwestycji – stacji transformatorowej. Działka, której właścicielką w 1978 r. była już skarżąca (tak wynika z mapy) była wówczas niezabudowana. Istnieją zatem dokumenty potwierdzające realizację inwestycji w oparciu o decyzje lokalizacyjne. Uznać należy, że samowola budowlana spełniła pierwszy wymóg.
Kolejny wymóg niezbędny dla uznania zaistnienia samowoli formalnej to spełnienie wymagań co do przepisów technicznych oraz zasad sztuki budowlanej. Na podstawie § 59 zarządzenia nr 73 stwierdzono, że stacja transformatorowa, która jest przedmiotem sporu, została wykonana z zachowaniem wymagań wskazanych z powołanym przepisie. Fakt ten został potwierdzony w opinii przedstawionej przez inwestora z dnia 5 października 2020 r. (k. [...] i n. akt administracyjnych organu I instancji). Osoba posiadająca do tego kwalifikacje – mgr inż. Ł. G. – dokonał, na zlecenie Spółki, analizy zgodności inwestycji (stacji transformatorowej) z wymaganiami, o których mowa w § 59 zarządzenia nr 73. W każdym z przypadków stwierdzono, że stacja spełnia wymagania określone w powołanym przepisie (zob. k. [...]-[...] akt administracyjnych organu I instancji). Następnie, w niezależnej opinii z maja 2022 r., stwierdzono, że pod względem elektrycznym, stacja transformatorowa może być dalej użytkowana. Mając na uwadze to, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, a także to, że sąd administracyjny, a także organy administracji publicznej nie mają fachowej wiedzy, aby podważyć ustalenia biegłych, nie da się zakwestionować twierdzeń przedstawionych w obu opiniach. Nie można tracić z pola widzenia również i tego faktu, że skoro PINB nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia ekspertyzy co do stanu technicznego obejmującego zagadnienia budowlane i energetyczne (zob. postanowienie PINB z dnia 12 kwietnia 2022 r., nr PINB 7355/2/2001), to oznacza, że nawet PINB, a także WINB, nie posiadali dostatecznych wiadomości, aby samemu ocenić stan techniczny. Niezbędne było posiłkowanie się możliwością zastosowania art. 81c ust. 2 i 3 p.b. z 1994 r. Poza tym, Spółka, wykazując się ostrożnością procesową, a także dbałością o swoje interesy, czemu dała wyraz przy sporządzaniu pierwszej opinii (z dnia 5 października 2020 r.), przedstawiła dowód z opinii biegłego. Skarżąca nigdy skutecznie nie zakwestionowała tych ustaleń, a więc nie sposób stwierdzić, że są one błędne. Sąd nie może podważyć mocy dowodowej przedstawionej przez Spółkę opinii, gdyż Sąd nie posiada wiedzy technicznej, która jest niezbędna.
Przepis art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. stanowi: "Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia".
Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale wskazał, że aby umorzyć postępowanie administracyjne, rolą organu nadzoru budowlanego jest dowiedzenie, że okoliczności z art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. nie miały nigdy miejsca. Drogą do tej konstatacji jest konieczność wyjaśnienia nie tylko tego czy na spornym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż to jest zdecydowanie za mało, ale zweryfikowanie, czy istnieje jakakolwiek decyzja regulująca lokalizację spornej inwestycji (wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2087/19, dostępny w CBOSA). W niniejszej sprawie wyjaśniono, że istnieją decyzje administracyjne o lokalizacji, a później o zatwierdzeniu realizacji inwestycji obejmującej m.in. stację transformatorową. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku wskazał także, że w dniu orzekania przez organ nadzoru budowlanego należy mieć na względzie ocenę zagrożenia powodowanego przez sporną inwestycję. W opinii sporządzonej na zlecenie Spółki, w związku z postanowieniem PINB wydanym, na podstawie art. 81c ust. 2 i 3 p.b. z 1994 r., ustalono, że pod względem energetycznym stan stacji jest dobry i nadaje się do dalszej eksploatacji. W kwestii budowlanej, stan jest zły i należy poddać stację kapitalnemu remontowi. W opinii nie ma jednak mowy o istnieniu zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, a także zagrożenia dla mienia. Ten stan jest jednak spowodowany 50-letnią eksploatacją. Stacja nadaje się do dalszego użytkowania, jednak po przeprowadzeniu kapitalnego remontu (zob. k. [...] akt administracyjnych organu I instancji).
Jeżeli nie zostanie wykazane, a ostatecznie nie zostało, że naruszenie przepisów prawa budowlanego powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnie pogarsza ona warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia, to samo naruszenie przepisów budowlanych nie może pociągać za sobą obowiązku rozbiórki (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 388/23, podobnie: wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2097/20, dostępne w CBOSA). Takim naruszeniem nie jest także brak posiadania tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1724/21, dostępny w CBOSA).
Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi, należało stwierdzić ich niezasadność. Nie doszło do naruszenia przepisów art. 6 w związku z art. 7 w związku z art. 8 § 1 w związku z art. 35 § 1 w związku z art. 36 § 1 k.p.a. Oczywistość niezasadności tego zarzutu wynika stąd, że kwestia bezczynności czy też przewlekłości może być przedmiotem skargi (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) jednakże w osobnej sprawie (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Ustawodawca przewidział odrębny tryb sądowy dla zwalczania opieszałości organów administracji publicznej. Chcąc kwestionować bezczynność PINB, trwającą półtorej dekady, skarżąca powinna wnieść skargę na bezczynność. Sąd nie może na gruncie skargi na decyzję odnosić się do kwestii zwłoki, gdyż to jest osobna sprawa sądowoadministracyjna. Z tego względu, pierwszy z zarzutów skargi jest oczywiście niezasadny.
Sąd nie podzielił zdania skarżącej co do naruszenia przepisów art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 w związku z art. 81 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. Decyzja o lokalizacji inwestycji oraz decyzja o zatwierdzeniu realizacji inwestycji obejmującej m.in. stację transformatorową stanowiła podstawę do ustalenia jej położenia. Przepisy regulujące ład przestrzenny to przede wszystkim u.p.p., a także wydane na jej podstawie, akty prawa niższego rzędu. Decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji podjęto na podstawie § 12 uchwały nr 109 oraz § 12 zarządzenia PKP. O zatwierdzeniu planu realizacyjnego przesądzono z kolei na podstawie przepisów u.p.p. oraz p.b. z 1961 r. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja WINB, w której utrzymano w mocy PINB. Sąd w składzie orzekającym nie może kwestionować przepisów, jakie obowiązywały w czasach demokracji ludowej w Polsce. System prawny Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej przewidywał kompetencje do wydawania zarządzeń oraz uchwał przez ministrów oraz samą Radę Ministrów, jako środek wykonywania ustaw oraz dekretów z mocą ustaw. Decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia 6 marca 1972 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] została wydana na podstawie przepisów prawa obowiązującego – uchwał i zarządzeń – wydawanych w celu wykonania ustaw i dekretów z woli prawodawcy konstytucyjnego. Nie sposób stwierdzić, że przepisami o ładzie przestrzennym nie są ww. akty wykonawcze, szczególnie że ustawodawca nie wskazała konkretnego aktu normatywnego.
Decyzjom administracyjnym przysługuje, zgodnie z art. 16 § 1 i 3 k.p.a. domniemanie, w myśl którego przyjmuje się, że dopóki nie orzeknie się wobec nich o niezgodności z prawem, na stałe wywołują skutki prawne. Te decyzje nie zostały nigdy uchylone, a więc należy przyznać, że do dzisiaj są skuteczne. Decyzje te, szczególnie decyzja o zatwierdzeniu planu realizacji inwestycji jest decyzją ostateczną, która zawiązała skutek prawny. Na żadnym etapie postępowania administracyjnego, ani sądowego nie dowiedziono, że ta decyzja miałaby zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
Nie sposób zarzucić WINB czy PINB tego, że poprzestali na opinii przedstawionej przez inwestora z dnia 5 października 2020 r. Spółka, wykazując się dbałością o swój interes, przedłożyła prywatną opinię, jako dowód w postępowaniu administracyjnym. Z uwagi na fakt, że opinię sporządziła osoba posiadająca do tego kompetencje – mgr inż. Ł. G. – nie sposób jest zakwestionować twierdzenia, które tam zostały podniesione. Jeżeli skarżąca uważa, że opinia z 2020 r. posiada błędy, powinna sama przedłożyć kontropinię, co do której PINB musiałby zająć stanowisko i zdecydować, której z nich da wiarę. Tego jednak skarżąca nie uczyniła, a nie sposób dowieść, że mgr inż. Ł. G. był nieobiektywny w swojej opinii. Opinia z dnia 5 października 2020 r. spełnia więc wszystkie przesłanki, aby uznać ją za opinię biegłego.
Skarżąca uważa, że prawidłowa, w jej mniemaniu, ocena materiału dowodowego powinna doprowadzić do wniosku, że samowola budowlana została wykonana na terenie, który nie została przeznaczony na ten cel. Już w odwołaniu sygnalizowano, że Rada Narodowa Miasta i Gminy W. ustanowiła plan zagospodarowania w 1984 r., a inwestycję zbudowano w 1973 r. Istotnie, w roku 1984 r. przyjęto nowy plan zagospodarowania w związku z tym, że w tymże roku uchwalono nową ustawę – ustawę z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1984 r. Nr 35, poz. 185). Nie oznacza to, że przed tą datą nie było planu, szczególnie że posiadanie takowego dla całej gminy stanowiło obowiązek wynikający z art. 15 ust. 1 u.p.p. Wespół z uchwałą nr 109 oraz przepisami wykonawczymi do wspomnianej ustawy, których zgodność z prawem nigdy nie została zakwestionowana, nie sposób uznać, że stacja transformatorowa była niezgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym. Decyzja o lokalizacji inwestycji oraz decyzja o zatwierdzeniu planu realizacji inwestycji istotnie nie są źródłami prawa, ale ich wydanie nastąpiło w oparciu o takowe. Sąd w składzie orzekającym nie może ich kwestionować, gdyż to podważałoby wówczas obowiązujący porządek prawny.
Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...] stwierdził na końcu uzasadnienia swojego wyroku, że konieczne będzie również ustalenie, czy dla legalizacji przedmiotowej samowoli konieczne byłoby uzyskanie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z zastrzeżeniem że jak wynika z akt sprawy skarżąca w dacie realizacji samowoli nie była jej właścicielem. Poza tym, przedtem PINB, ani WINB nie odnieśli się do tego. PINB w decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną odniósł się do kwestii posiadania tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane. Stwierdzono (s. [...] uzasadnienia decyzji PINB), że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało wykazane na podstawie przepisów o gospodarce nieruchomościami i o wywłaszczeniach. Jest to o tyle uzasadnione, że ustawodawca w art. 29 ust. 5 p.b. z 1974 r. w żaden sposób nie zdefiniował w jaki sposób ma dojść do wykazania i czym tenże tytuł prawny ma być. Nie musi to być przecież prawo własności, ani stosunek zobowiązaniowy (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 422/17, dostępny w CBOSA). Przepisy wywłaszczeniowe obowiązujące w 1958 r. odwoływały się do przepisów o elektryfikacji wsi i osiedli. Poza tymi rozważaniami, należy przypomnieć, że inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę, a jego wydanie jest uzależnione od posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę, co jest oczywiste w niniejszej sprawie, to warto zaznaczyć, że przepis art. 37 ust. 1 oraz art. 40 p.b. z 1974 r. nie wiąże się z koniecznością uzyskania tegoż tytułu prawnego na etapie postępowania legalizacyjnego. Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...] nakazał tylko sprawdzenie, czy uzyskanie takiego tytułu byłoby wymagane. Nie przesądził, że obligatoryjnie musiał on być. W podobnym tonie wypowiedział się WINB (k. [...] akt administracyjnych organu II instancji). W przepisach art. 37, art. 40 i art. 42 p.b. z 1974 r. nie ma mowy o tym, jakoby posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było przesłanką do rozbiórki inwestycji. Sąd w składzie orzekającym akceptuje ten pogląd.
Skarżąca podniosła, że przez posadowienie stacji transformatorowej dojdzie do niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych, bowiem nie będzie ona mogła wybudować kolejnego domu na swojej działce. Sąd nie podziela tych obaw. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca w art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. zastosował zwrot nieostry, którego granice są trudne do ustalenia. Aby było możliwe określenie, czy powstały rzeczone utrudnienia, wymaga się sporządzenia opinii biegłego w tej materii (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 270/20, dostępny w CBOSA). Należy zbadać wiele elementów, w tym także intensywność pogorszenia się warunków użytkowych dla otoczenia (wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1746/17, dostępny w CBOSA). W przedstawionej opinii wskazano wyłącznie, że należy przeprowadzić kapitalny remont, aby zapewnić dalsze prawidłowe funkcjonowanie stacji transformatorowej. Po spełnieniu tego warunku, dalsze użytkowanie będzie możliwe bez jakichkolwiek zakłóceń. Gdyby istniał stan niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia i samej stacji, biegły wskazałby to. Ziszczenie się tej przesłanki, warunkującej rozbiórkę, nastąpiłoby wtedy, gdyby poprzez zastosowanie art. 40 p.b. z 1974 r. niczego nie zmieniłoby to i nadal występowałyby rozmaite zagrożenia (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 261/18, dostępny w CBOSA). Biegły stwierdził zaledwie, że należy przeprowadzić kapitalny remont, który jest wymagany z uwagi na 50-letnią eksploatację stacji transformatorowej. Nie ma więc przesłanek, aby stwierdzić, że zachodzi niedopuszczalne pogorszenie się warunków użytkowych dla otoczenia. Jeżeli obiekt budowlany jest użytkowany w sposób właściwy, a to stwierdzono w każdej z opinii przedstawionej w toku postępowania administracyjnego, a sprawność techniczna mogłaby oznaczać źródło niebezpieczeństwa, to nie jest to podstawa do stwierdzenia, że pogorszeniu uległy warunki użytkowe i zachodzą podstawy do rozbiórki stacji (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 837/16, dostępny w CBOSA). Pogorszenia warunków użytkowych musiałoby być oczywiste, nie budzące wątpliwości, aby stwierdził potrzebę rozbiórki. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu: "Samo naruszenie warunków dotyczących sytuowania budynków nie może być utożsamiane z niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, które automatycznie skutkuje rozbiórką." (wyrok WSA w Opolu z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 483/17, podobnie: wyrok NSA z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2053/11, dostępne w CBOSA). Nie jest tak, że skarżąca, na skutek istnienia stacji transformatorowej, nie może już zabudować swojej działki. Działka skarżącej jest na tyle duża, że są miejsca, w których można ulokować kolejny obiekt budowalny. Ponadto, skoro nie stwierdzono żadnych zagrożeń, to nie powstała taka sytuacja, w której na skutek zastosowania art. 40 p.b. z 1974 r. nie dałoby się zażegnać niebezpieczeństwa, czy wspomnianych pogorszeń warunków użytkowych. Tego nigdy nie stwierdzono w żadnej z przedstawionych organowi I instancji opinii.
Stacja transformatorowa nie stanowi także zagrożenia dla środowiska, co stwierdził już Starosta [...] w prawomocnym postanowieniu. Nie da się zatem skonstatować, że stacja transformatorowa zagraża komukolwiek lub czemukolwiek. Każda z opinii, co trzeba powtórzyć, została sporządzona przez osoby kompetentne, mające do tego uprawnienia. Skarżąca nigdy nie przedstawiła żadnego stanowiska, popartego fachową wiedzą, które zanegowałoby jakiekolwiek twierdzenie podniesione w opinii. Ani PINB, ani WINB nie mogą wnikać w metodykę pracy biegłego, skoro jemu polecono sformułowanie ekspertyzy w myśl art. 81c p.b. z 1994 r. Opinia biegłego jest dowodem w postępowaniu administracyjnym, w której przedstawia się wiedzę fachową na dany temat. Tylko dowód tej samej rangi mógłby skutecznie podważy to, co przyjęto w pierwszej opinii. Domniemywa się zatem, że to co twierdzono w opinii biegłego jest prawdą, dopóki tego skutecznie się nie obali.
Nie jest prawdą, że biegły nie wykonał oględzin, a przez to opinia jest uboższa, niekompletna. W każdej z opinii znajdują się zdjęcia, po których można wnioskować, że oględziny odbyły się, co zresztą biegły odnotował także w opinii – "Stacja transformatorowa zbudowana została w latach siedemdziesiątych i od tego czasu jest bez przerwy eksploatowana. W dniu 25 maja 2022 r. dokonano oględzin stacji. Aktualny stan techniczny pokazano na poniższych zdjęciach." (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji). Oględziny odbyły się zatem.
W konsekwencji omówienia powyższych zarzutów, zasadnym jest stwierdzenie, że WINB nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż zasadnie utrzymał on w mocy decyzję organu I instancji. Nie było podstaw do uchylenia decyzji PINB.
Żaden z organów nie naruszył art. 153 p.p.s.a., bowiem wyjaśniono, czy popełniona przez inwestora samowola budowlana ma charakter formalny czy materialny. Dowiedziono zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi (szeroko rozumianymi), oraz przepisami technicznymi, a także zasadami sztuki budowalnej. Organy samodzielnie oceniły zgromadzony materiał dowodowy, ponieważ przeanalizowano wszystkie twierdzenia przedstawienia w obu opiniach.
Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 p.b. z 1994 r. Decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, ale jej wydanie na podstawie przepisów prawa ustanowiło skutek w postaci lokalizacji inwestycji. Sąd wspominał już o tym, że nie jest kompetentny do tego, aby kwestionować uchwały i zarządzenia, które z mocy Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, stanowiły sposób wykonania ustaw i miało to miejsce z woli prawodawcy konstytucyjnego. Skoro wolą ówczesnego prawodawcy było, aby wydawać uchwały i zarządzenia i to na ich podstawie stosować prawo, należy respektować takie postanowienia szczególnie, że Rzeczpospolita Polska jest następcą prawnym Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.
Skarżąca kwestionuje skuteczność doręczenia decyzji wydanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. . Zastanawiające są wnioski skarżącej, skoro nie posiada ona dostępu do akt administracyjnych z lat 70-tych XX wieku, kiedy toczyło się postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Każda z decyzji wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. została skierowana do [...] Przedsiębiorstwa Elektryfikacji Rolnictwa w P. (poprzednika prawnego Spółki), o czym chociażby świadczy to, kto jest adresatem tychże decyzji wskazanym w nagłówku. Kwestia doręczenia decyzji nie była dotąd przedmiotem rozpoznania, nie ma zatem powodów, dla których należałoby powątpiewać w skuteczność doręczenia decyzji. Skarżąca chce obalić prawomocność tej decyzji, co zrozumiałe ze względu na jej interes prawny, jednakże nieskutecznie wykazała to. W latach 60-tych i 70-tych XX wieku obowiązywał art. 6 k.p.a. i wszystkie przepisy dotyczące doręczeń. Nie ma żadnej przesłanki, aby twierdzić, że decyzja nie została doręczona poprzednikowi prawnemu Spółki. Wobec braku choćby uprawdopodobnienia nieskuteczności doręczenia decyzji lokalizacyjnej, należy poprzestać na tym, że decyzja ta, jak każda decyzja ostateczna korzysta z ochrony prawnej, którą przyznaje art. 16 § 1 i 3 k.p.a. "Wypływająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych w swoim formalnym aspekcie wyraża się w tym, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Zasada trwałości decyzji administracyjnej powinna skutkować honorowaniem stanu prawnego wynikającego z ostatecznej decyzji. Oznacza to, że ani sąd, ani organ administracyjny nie są uprawnieni do jej kwestionowania, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności i są nią związani dopóki ostateczna decyzja rozstrzygająca określoną kwestię pozostaje w obrocie prawnym. Jej adresaci mają natomiast prawo oczekiwać, że decyzja ponownie rozstrzygająca tę sprawę, co do jej istoty nigdy nie zapadnie. Zasada ta, zwana res iudicata (tj. powaga rzeczy osądzonej) zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 155/23, dostępny w CBOSA). Skarżąca bardzo lakonicznie wskazała w uzasadnieniu skargi motywy, jakie skłoniły ją do podniesienia twierdzenia, że decyzja nie została doręczona poprzednikowi prawnemu inwestora. Sąd nie może domyślać się tego, co skarżąca chciała powiedzieć.
Wbrew temu, co twierdzi skarżąca, przepisy p.b. z 1961 r. nie znajdują zastosowania na gruncie niniejszej sprawy, o czym przesądził już tut. Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...]. Sąd w składzie orzekającym, związany przepisem art. 153 p.p.s.a. nie może zmienić tego postanowienia. Zarzut skarżącej jest zatem oczywiście niezasadny.
W związku z powyższym, Sąd doszedł do wniosku, że zarówno PINB, jak i WINB zasadnie zastosowali przepis art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe z uwagi na wykazanie, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej o charakterze wyłącznie formalnym. Nie było zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, ponieważ nie było także podstaw do zastosowania przepisu art. 40 p.b. z 1974 r.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w jej treści i jej samej. Kierując się wspomnianym już art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł żadnych innych przesłanek, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.