II OSK 2726/21

II OSK 2726/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska - Rzepecka
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 787/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-03
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 787/21 w sprawie ze skargi E.B. i J. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od E.B. i J.B. solidarnie na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 3 września 2021 r., VII SA/Wa 787/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. B. i J. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z dnia 17 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od MWINB solidarnie na rzecz E. B. i J. B. zwrot kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W związku z zawiadomieniem J. i E. B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) wszczął postępowanie dotyczące zgodności z prawem należącego do T. i A. G. (inwestorzy) budynku gospodarczego o wymiarach rzutu 3,58 m x 3,61 m na terenie działek o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] [...]. Następnie decyzją z 15 marca 2013 r. nr [...] organ udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 42 ust. 1 i 3 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. nr [...] poz. 229 ze zm.), zaś MWINB decyzją z 11 lipca 2013 r. nr [...] utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy.
Wyrokiem z 10 czerwca 2014 r. VII SA/Wa 2037/13 WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Jak wskazał w motywach tego wyroku, organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny daty zakończenia budowy spornego budynku, co ma wpływ na przyjętą procedurę legalizacyjną. Organy nie przeprowadziły również pełnego postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do wszystkich argumentów podnoszonych przez małżonków B. , w szczególności nie odniosły się do podnoszonej kwestii wpływu spornego obiektu na warunki widoczności dla osób korzystających z wyjazdu na drogę publiczną. Sąd nie podzielił również twierdzenia MWINB, że naruszenie granicy nieruchomości nie może być analizowane w świetle spełnienia przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie jest to wprawdzie postępowanie, w którym organ ustala kwestie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże nie ulega wątpliwości, że ewentualne naruszenie granicy nieruchomości i zajęcie części działki sąsiadującej może powodować pogorszenie warunków użytkowych tej działki. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego nie mogą, prowadząc postępowanie w oparciu o art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. ograniczać się wyłącznie do wniosków przedstawionych w opinii technicznej, które ograniczają się do kwestii technicznych. W podsumowaniu Sąd wskazał, że organ nie ustalił daty budowy spornego obiektu, nie dokonał analizy wpływu usytuowania spornego budynku na warunki widoczności w kontekście bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ewentualnego przekroczenia granicy nieruchomości.
Po ponownym zbadaniu sprawy PINB decyzją z 7 grudnia 2015 r. nr [...] na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. Decyzją z 25 lutego 2016 r. nr [...] MWINB uchylił to rozstrzygnięcie, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na niewyjaśnienie daty powstania samowoli budowlanej.
Po raz kolejny badając sprawę PINB postanowieniem z 8 kwietnia 2016 r. nr [...] nałożył na inwestorów obowiązki z art. 49b ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.) dotyczące przedłożenia: zaświadczenia właściwego organu o zgodności wykonania budynku gospodarczego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu; projektu zagospodarowania terenu wykonanego na aktualnej mapie geodezyjnej; inwentaryzacji budowlanej oraz oceny technicznej zwierającej opinię w zakresie zgodności wykonania robót z przepisami techniczno-budowlanymi; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wykonaniu tego postanowienia inwestorzy w szczególności przedstawili zaświadczenie Prezydenta [...] z 11 lipca 2016 r. o zgodności lokalizacji budynku gospodarczego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] po zachodniej stronie ul. [...] –cześć I zatwierdzonego uchwałą Rady [...] [...] z 21 marca 2013 r. skorygowanego następnie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Mazowieckiego z 24 kwietnia 2013 r. i wyrokiem WSA z 27 października 2014 r. Następnie, postanowieniem z 17 maja 2018 r. nr [...], organ powiatowy ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej jaką winni uiścić inwestorzy w kwocie 5.000 zł. Postanowieniem z 16 lipca 2018 r. nr [...] MWINB utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy.
Na skutek skargi J. i E. B., na powyższe postanowienie, WSA w Warszawie wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r. VII SA/Wa 2092/18 oddalił wniesioną skargę. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 maja 2020 r. II OSK 3017/19 uchylił powyższe rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji oraz zaskarżone postanowienie MWINB. NSA zaznaczył, że okoliczności sprawy pozwalały na przyjęcie, że ocena kwestii przekroczenia granicy nieruchomości na której zrealizowano sporny obiekt pozostawała poza zakresem właściwości organów nadzoru budowlanego i jedynie sąd powszechny, przy braku porozumienia stron, byłby właściwy do rozstrzygnięcia takiego sporu. Odnosząc się do kwestii prawidłowego posadowienia budynku w rozumieniu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm., dalej: r.s.w.t.) NSA zaznaczył, że ustawodawca ustalił w nim zasady sytuowania obiektu od granicy z działką sąsiednią. Przepis ten ma więc zastosowanie jedynie do działek budowlanych. Tymczasem ani działka drogowa - ul. [...], ani działka skarżących nr [...], nie posiadają cech działek budowlanych. Wprawdzie Prawo budowlane oraz rozporządzenia wykonawcze nie zawierają definicji działki budowlanej, jednakże w takiej sytuacji należy posiłkować się definicjami wprowadzonymi przez inne ustawy np. art. 2 pkt 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), art. 4 pkt 3a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.). W celu uznania, że dana nieruchomość jest działką budowlaną niezbędne jest, aby posiadała takie cechy, które pozwolą na realizację na niej obiektu budowlanego. Takich cech z pewnością nie posiada działka nr [...] Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy w szczególności map wynika, że na całej swej długości (w kształcie litery L) jest działką wąską (wg oświadczenia skarżących ma ok. 5 m szerokości) i de facto stanowi drogę dojazdową do działki ew. nr [...], na której zrealizowany jest m.in. budynek mieszkalny. Nieruchomość ta nie jest działką budowlaną, a co za tym idzie, przepisy dotyczące sytuowania obiektów w określonych odległościach od granicy działki nie mają zastosowania dla ww. nieruchomości. NSA podzielił natomiast zarzut przedwczesności wydania zaskarżonego postanowienia, bez należytego wyjaśnienia czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia na obszarze, na którym posadowiony jest przedmiotowy obiekt obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr [...] Rady [...] [...] z 21 marca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] po zachodniej stronie ul. [...] - [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z [...] r. poz. [...]- dalej jako plan). § 5 pkt 4 przedmiotowej uchwały określił zasady sytuowania budynków, poprzez wyznaczenie na rysunku planu obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy wskazując jednocześnie, że (pkt 1) nowe budynki oraz budynki przebudowywane należy sytuować zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy. Pkt 2 wprowadził wyjątek od tej zasady wskazując, że dopuszcza się zachowanie, remont, przebudowę oraz nadbudowę istniejących budynków usytuowanych niezgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy wg. stanu istniejącego. Wprawdzie organ administracji ustalając opłatę legalizacyjną stwierdził, że przedmiotowy obiekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże w świetle powyższego zapisu twierdzenie organu oraz Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest co najmniej przedwczesne. NSA dostrzegł, że w aktach sprawy znajduje się pismo podpisane przez Naczelnika Wydziału Planowania Miejscowego z marca 2015 r., które wskazuje na sposób interpretacji ww. zapisów, jednak stwierdził, że rzeczą Sądu i organu administracji było dokonanie samodzielnej oceny ww. kwestii. Uchylając zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie NSA zauważył, że dopiero jednoznaczne stwierdzenie, że obiekt spełnia warunki do jego legalizacji pozwala na ustalenie przedmiotowej opłaty.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy MWINB postanowieniem z 17 lutego 2021 r. nr [...] jeszcze raz utrzymał w mocy postanowienie PINB z 17 maja 2018 r. nr [...]
W uzasadnieniu powyższego postanowienia MWINB uznał, iż lokalizacja będącego przedmiotem rozpoznania budynku gospodarczego zgodna jest z ustaleniami planu miejscowego. Zapis § 5 pkt 4 ppkt 2 planu, zgodnie z którym "dopuszcza się zachowanie, remont, przebudowę oraz nadbudowę istniejących budynków usytuowanych niezgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy", nie wprowadza bowiem żadnego rozróżnienia na budynki wybudowane w sposób legalny lub wybudowane bez uzyskania stosownych zezwoleń. Zapis ten dotyczy więc wszystkich budynków jakie wybudowane zostały przed wejściem w życie omawianego planu miejscowego. Badany budynek gospodarczy, który został samowolnie wybudowany przed wejściem w życie wskazywanego aktu planistycznego, może zostać więc zachowany, pomimo jego usytuowania niezgodnie z wyznaczonymi tym planem liniami zabudowy.
W kwestii przekroczenia granic organ przywołał stanowisko orzekającego już w sprawie NSA zwracając uwagę, że kwestia ewentualnego przekroczenia granicy może zostać rozstrzygnięta w postępowaniu cywilnym. W odniesieniu do wysokości opłaty podkreślono natomiast, że została ona ustalona w prawidłowej wysokości, zaś PINB miał wszelkie powody by twierdzić, że wykonano obowiązek nałożony postanowieniem oraz że inwestycja jest zgodna z przepisami, w tym zasadne jest ustalenie, że samowola powstała po 31 grudnia 1994 r. a więc zastosowanie do niej mają przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Zdaniem organu inwestycja nie powoduje również negatywnego oddziaływania na działkę skarżących, zwłaszcza w zakresie prawidłowej widoczności i bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto inwestycja zlokalizowana jest na działce [...] do której inwestorzy mają tytuł prawny - aktualną umowę dzierżawy a właściciel nieruchomości zaakceptował istniejący na niej budynek.
S. J. i E. B. zaskarżyli powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 10, art. 79a § 1 i 2 k.p.a. przez uniemożliwienie im przed wydaniem decyzji zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie nowych dowodów w tym opinii Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicy [...]; art.124[...] § 2 k.p.a. i wydanie postanowienia bez właściwego uzasadnienia prawnego; art. 77 § 1, art. 7, art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania ustalenia stanu faktycznego położenia budynku i pominięcie dostarczonych przez nich dowodów w sprawie; art. 49b P.b. w związku z nieprawidłową, pobieżną oceną zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w tym obowiązującymi planami zagospodarowania przestrzennego); art. 49b P.b. w związku z przyjęciem za podstawę legalizacji wadliwej dokumentacji geodezyjno-budowlanej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest zasada jednakże tylko w zakresie, w jakim wskazuje na niekompletność dokonanej przez organ oceny zgodności legalizowanej inwestycji z planem miejscowym, przy czym chodzi o brak wszechstronnego rozważenia całości zapisów planu odnoszących się do obszaru a6.4 MN/U, na którym zlokalizowana jest inwestycja. Sąd podkreślił, że samo złożenie dokumentów, o jakich mowa w art. 49b ust. 2 P.b., w tym przedstawienie zaświadczenia o zgodności budowy obiektu z planem miejscowym, nie powoduje zwolnienia organu z obowiązku zbadania czy inwestycja pozostaje w zgodzie z przepisami, w tym miejscowymi i technicznymi. Organ musi więc samodzielnie przeanalizować, posiłkując się oczywiście składaną dokumentacją, czy obiekt można zalegalizować. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma więc prawidłowe zastosowanie przez organ art. 49b ust. 4 zdanie 1 P.b. (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.) zgodnie z którym jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2 (zgodność z prawem - przyp. Sądu), organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Przepis ten przewiduje więc, że ustalić opłatę legalizacyjną można dopiero wówczas, gdy stwierdzone zostanie występowanie okoliczności z ustępu 2 czemu wyraz należy dać w uzasadnieniu postanowienia o ustaleniu owej opłaty, kończącej postępowanie legalizacyjne. W kontekście powyższego Sąd uznał, że organ odwoławczy nie dokonał pełnej i wszechstronnej oceny zgodności inwestycji z planem miejscowym. MWINB skupił się na analizie wprawdzie istotnego, jednakże nie jedynego elementu sprawy jakim jest możliwość zalegalizowania obiektu umiejscowionego z przekroczeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy - § 5 pkt 4 ppkt 2 planu. Sąd podzielił stanowisko organu wyrażone w tym zakresie, jednak stwierdził, iż nie może to spowodować odmiennego rozstrzygnięcia.
Sąd wskazał następnie, że jakkolwiek słuszne są twierdzenia, że osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej podlega mniejszej ochronie prawa (skoro w czasie właściwym sama okazała ignorancję dla obowiązujących przepisów), niemniej jednak nie oznacza to, że proces usuwania samowoli budowlanej (legalizacji) ma polegać na ślepo stosowanej zasadzie odpłaty za popełniony delikt administracyjny. Istotą i celem legalizacji jest doprowadzenie do sytuacji pozostawienia a nie rozbierania budynku - jak chcą tego skarżący, jeżeli tylko jest to możliwe z punktu widzenia prawa. Plan miejscowy może więc być wykładany w sposób, jaki zaprezentował to organ odwoławczy, dając prymat celowi w nim wyrażonemu. Podawany przez skarżących przykład nierównego traktowania osób, które aktualnie chciałyby wystąpić o pozwolenie na budowę dla obiektu naruszającego nieprzekraczalną linię zabudowy (i otrzymałyby odmowę) oraz sytuacji spornego budynku nie jest trafne, bowiem nie są to podmioty znajdujące się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej. To porównanie skarżących miałoby sens wyłącznie względem podmiotu, który wybudował obiekt nielegalnie już po tym, jak zaczął obowiązywać plan miejscowy i aktualnie stara się o jego legalizację powołując się na fakt istnienia budynku. Skoro zatem sporny budynek gospodarczy, który został samowolnie wybudowany przed wejściem w życie planu, może zostać zachowany, pomimo jego usytuowania niezgodnie z wyznaczonymi tym planem liniami zabudowy, to nie ma podstaw do przyjęcia twierdzeń skarżących. Powyższe nie oznacza jednak, że postanowienie MWINB jest w pełni prawidłowe. Zdaniem Sądu, w sprawie skarżący trafnie podnoszą, że organ w ogóle nie ocenił innych ważnych wymogów planu jakie ten stawia obiektom, czym naruszono art. 49b ust. 2 P.b. i przepisy procesowe tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Istotne jest bowiem nie tylko to, czy budynek jest zgodny z przepisami o wznoszeniu budynków bez naruszenia nieprzekraczalnej linii zabudowy (choć wokół tego koncentrował się dotychczasowy spór w sprawie), ale także i to, czy nie narusza także pozostałych przepisów planu, określających wymagania dla zabudowy. Zastrzec przy tym zdaniem Sądu należy, że w odróżnieniu od wyłączeń umożliwiających przekroczenie linii zabudowy, pozostałe zapisy planu nie są powiązane z datą powstania budynku.
Sąd zwrócił uwagę, że słuszne są zarzuty skargi w zakresie wskazującym na brak rozważenia § 4 pkt 5 ppk 5 i 6 planu, które określają dopuszczalną ilość budynków na działce budowlanej na terenie MN/U. Wprawdzie skarżący wadliwie wskazują, że organ ma rozważać ową ilość wyłącznie w odniesieniu do powierzchni działki nr ewid. [...] niemniej jednak brak takiego rozważenia jest istotną wadą postępowania. Działka nr ewid. [...] jest zabudowana dwoma budynkami, ważne jest więc wskazanie, czy spełnia wymagania dla umieszczenia na niej trzeciego budynku, przy czym organ winien to rozważyć w kontekście tego, na jakiej pierwotnie działce powstawały budynki: mieszkalny i usługowy (warsztat samochodowy) tj. czy na działce przed jej podziałem. Ponadto strona skarżąca słusznie wskazuje, że brak jest rozważenia maksymalnej intensywność i powierzchni zabudowy na działce budowlanej, której współczynnik wynika z § 17 pkt 15 ppkt 2 lit. b) i c) planu. Brak jest także jasnego odniesienia się do współczynnika powierzchni biologicznie czynnej, co wymaga sprawdzenia. Powyższe w ocenie Sądu świadczy o naruszeniu art. 49b ust. 2 P.b. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Za całkowicie błędne Sąd uznał zarzuty wskazujące na naruszenie § 7 pkt 2 planu. Strona bez jakiejkolwiek podstawy faktycznej i prawnej uznaje, że ściana budynku gospodarczego jest ogrodzeniem. Przepis ten nie mógł zostać naruszony, bowiem funkcjonalnie ściana budynku nie jest ogrodzeniem. To, że stoi na granicy nieruchomości i zagradza faktycznie możliwość dostania się na działkę sąsiednią nie świadczy jeszcze o tym, że stanowi z tego względu ogrodzenie działki. Brak tu jakiegokolwiek powiązania celowościowego.
Podobnie zdaniem Sądu rzecz wygląda w odniesieniu do zarzuconego w skardze uchybienia § 10 pkt 1, 2 planu zabraniających lokalizacji budynków w miejscach i przestrzeniach publicznych. Prawdą jest, że działka nr ewid. [...] nie należy do inwestorów a do [...] [...]. Ci posiadają jednak prawo wyłącznego nią dysponowania, za co uiszczają miastu odpowiedni czynsz. Oznaczenie tej działki w rejestrze nie ma więc w tej sytuacji jakiegokolwiek znaczenia, tym bardziej, że z § 2 pkt 1 ppkt 19 planu wynika, że miejsca i przestrzenie publiczne są rozumiane jako istniejący lub projektowany w ramach planu system przestrzeni ogólnodostępnych dla wszystkich użytkowników obszaru objętego planem. Skoro działka [...] nie jest dostępna dla nikogo innego poza inwestorami i osobami przez nich wskazanymi, to brak tu jakichkolwiek powodów by twierdzić, że z racji swojego oznaczenia w ewidencji stanowi takie miejsce publiczne.
Odnośnie zarzutu naruszenia prawa własności skarżących i nieuwzględnienia faktu posadowienia budynku na ich działce nr ewid. [...] Sąd w całości podzielił stanowisko MWINB odwołujące się wprost do wyroku NSA wydanego w tej sprawie. Wskazał, że skarżący nie dostrzegają tego, że w sprawie istnieje spór co do posadowienia budynku, przez co kwestia oceny czy do tego doszło, pozostaje poza zakresem właściwości organów nadzoru budowlanego. Strona skarżąca uważa, że jej dokumenty i twierdzenia są lepsze i wiarygodniejsze od twierdzeń inwestora. Jak podkreślono w wyroku NSA, kwestię tę może rozstrzygnąć wyłącznie sąd powszechny. Skarżący winni zatem co najmniej rozważyć wystąpienie na drogę sądową w tej właśnie kwestii.
Również twierdzenie o pogorszeniu walorów budowlanych działki nr [...] poprzez zrealizowanie budynku gospodarczego przy jej granicy nie zasługuje w ocenie Sądu na uwzględnienie. Przede wszystkim, co przesądził już NSA, działka nr [...] nie jest działką budowlaną, zatem nie stosuje się do niej wymogów z § 12 r.s.w.t. W sposób kompleksowy wyjaśniono w tym wyroku, że działka skarżących na całej swej długości (w kształcie litery L) jest działką wąską (ok. 5 m) i stanowi drogę dojazdową do działki ew. nr [...], na której zrealizowany jest dom strony. Powoływanie się na utrudnienia w realizacji bramy czy urządzeń do jej otwierania stanowi próbę wskazania faktów, które w subiektywnej ocenie skarżących mogłyby przemawiać za podnoszonym pogorszeniem walorów użytkowych tej działki. Jest oczywiste, że w realiach układu działek nie jest możliwe wykonanie jakiejkolwiek zabudowy na działce nr ewid. [...] na wysokości działki inwestorów. Ponadto, w kwestii podnoszonego zagrożenia dla ruchu pieszych i rowerzystów stwarzanego przez brak dostatecznej widoczności przy wyjeżdżaniu z działki nr [...] należy wskazać na niezakwestionowane opracowanie tego zagadnienia dotyczące, z którego wynika, że taka sytuacja nie występuje.
Zdaniem Sądu nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 10 i art. 79a § 1 i 2 k.p.a. Skarżący uznają, że przepisy te zostały naruszone bowiem uniemożliwiono im przed wydaniem decyzji zapoznanie się i wypowiedzenie się w sprawie nowych dowodów w tym opinii WAiB Urzędu Dzielnicy [...]. Z art. 79a § 1 i 2 k.p.a. wynika zasada, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Strona może zaś przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia owych przesłanek. Podkreślenia wymaga, że niniejsza sprawa, pomimo, że została wszczęta z zawiadomienia skarżących, toczy się z urzędu, zatem przepis ten nie ma w niej w ogóle zastosowania. Z akt administracyjnych wynika, że organ kończąc postępowanie w sprawie nie rozesłał do stron zawiadomienia o możliwości końcowego wypowiedzenia się w sprawie - art. 10 § 1 k.p.a. Niemniej jednak jest to uchybienie nie mające jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Sąd wskazał, że po zwrocie akt z NSA organ prowadził korespondencję z Biurem Architektury i Planowania Przestrzennego, o czym zawiadamiał także skarżących. Nadto skarżący w żaden sposób nie wykazali, aby uchybienie organu w jakikolwiek sposób uniemożliwiło im działanie w sprawie czy też podniesienie kwestii tak istotnych, które przeważyłyby o wyniku rozstrzygnięcia, a tylko takie uchybienie stanowiłoby podstawę uwzględnienia skargi z tego powodu.
Skargą kasacyjną MWINB zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.) w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię w omawianej sprawie polegającą na uznaniu, że organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do dodatkowego badania czy inwestycja została wykonana zgodnie z przepisami prawa miejscowego nawet w przypadku przedłożenia przez inwestora zaświadczenia wydanego przez właściwy organ administracji architektoniczno - budowanej o zgodności budowy z planem miejscowym;
2) § 4 pkt 5 ppk. 5 i 6 i § 17 pkt 15 ppk. 2 lit b i c w zw. z § 5 pkt 4 ppkt. 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta Stołecznego [...] z dna 21 marca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] po zachodniej stronie ul. [...] - [...] (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia [...]2013 r., poz. [...]) skorygowanej rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia 24.04.2013 r. i wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 27.10.2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1499/14 poprzez jej błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w omawianej sprawie, polegające na niewłaściwym uznaniu, że w przypadku dopuszczenia przez § 5 pkt 4 ppkt. 2 ww. uchwały Rady Miasta zachowania istniejących budynków usytuowanych niezgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy, wg stanu istniejącego oraz wydanego zaświadczenia przez właściwy organ administracji architektoniczno - budowanej o zgodności budowy z planem miejscowym (a z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie) istnieją mimo to podstawy do badania czy ww. inwestycja jest zgodna ze szczególnymi przepisami planistycznymi dot. danego terenu, tj. z § 4 pkt 5 ppk. 5 i 6 i § 17 pkt 15 ppk. 2 lit b i c, gdy takich podstaw nie ma;
II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137, dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 49b ust. 2 P.b. oraz w zw. z § 5 pkt 4 ppkt. 2 i § 4 pkt 5 ppk. 5 i 6 i § 17 pkt 15 ppk. 2 lit b i c ww. uchwały Rady Miasta poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonanie błędnego ustalenia faktycznego sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że w omawianej sprawie nie dokonano pełniej i wszechstronnej oceny zgodności spornej inwestycji z planem miejscowym, podczas gdy z akt sprawy wynika, że organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego, w oparciu o art. 49b P.b., uzyskał od inwestora zaświadczenie Prezydenta [...] [...] nr [...] z dnia 11.07.2016 r. o zgodności ww. inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego ww. uchwałą Rady Miasta, uzupełnionego wyjaśnieniem Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] [...], zawartymi w piśmie z dnia 09.12.2020 r. (zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3017/19 wydanym w sprawie),
2) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku, nieodpowiadające wymaganiom zawartym w treści art. 141 p.p.s.a., polegające na dokonaniu nieprawidłowych ustaleń faktycznych, niezgodnie ze stanem rzeczywistym w oparciu o znajdujący się w aktach materiał dowodowy, który doprowadził do wydania zaskarżonego wyroku,
3) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi E. B. i J. B..
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie. W przypadku uznania przez Sąd, iż nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 188 p.p.s.a., na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto w skardze kasacyjnej wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania i zrzeczono się rozprawy wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. B. i J. B. podnieśli, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw i przychylili się do wniosku organu o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wskazać, że wnoszący kasację organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia. Zachodziła zatem podstawa z art. 182 § 2 p.p.s.a. do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Stąd też należało rozpoznać wniesiony środek odwoławczy zgodnie z podniesionymi w nim zarzutami.
Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna, zdaniem Sądu odwoławczego zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się usprawiedliwione.
W rozpoznawanej sprawie dotyczącej samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 3,58m x 3,61m i wysokości 3,25m na terenie działek [...] i [...] przy ul. [...] [...], prowadzono postępowanie w trybie art. 49b P. b. albowiem realizacja spornego budynku o powierzchni zabudowy 12,70 m2 wymagała dokonania zgłoszenia, czego w tej sprawie inwestor nie uczynił.
Budowa bez wymaganego zgłoszenia jest samowolą budowlaną, której skutki mogą być usunięte w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, a dopiero w przypadku braku takiej możliwości orzeka się o nakazie rozbiórki. Wynika to wprost z art. 49b ust. 2 P.b.
W ramach przedmiotowego postępowania inwestorzy będąc zobowiązani przez organ nadzoru budowlanego do złożenia dokumentów dotyczących spornego budynku gospodarczego, wykonując postanowienia PINB z 8 kwietnia 2016 r. oraz z 30 listopada 2017 r. przedstawili wymagane dokumenty w tym inwentaryzację budowlaną wraz z oceną techniczną budynku gospodarczego. Przedłożyli również zaświadczenie Prezydenta [...] [...] z 11 lipca 2016 r. o zgodności lokalizacji budynku gospodarczego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] po zachodniej stronie ul. [...] – [...] zatwierdzonego uchwałą Rady [...] [...] z 21 marca 2013 r. skorygowanego następnie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Mazowieckiego z 24 kwietnia 2013 r. i wyrokiem WSA z 27 października 2014 r. Dołączyli również oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym w odniesieniu do działki nr [...] z aktualną umową dzierżawy dla tej nieruchomości zawartą z Miastem [...].
W tych okolicznościach faktycznych sprawy, po weryfikacji ww. dokumentów organ nadzoru budowlanego ustalił dla inwestorów opłatę legalizacyjną w wysokości 5 000 zł za samowolne przystąpienie do budowy budynku gospodarczego.
Nie jest sporne w realiach tego postępowania legalizacyjnego, iż w sprawie ustalonej opłaty legalizacyjnej w odniesieniu do postanowienia MWINB z 16 lipca 2018r. wypowiadał się zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r. VII SA/Wa 2092/18 oddalił wniesioną skargę E. B. i J. B., jak i Naczelny Sąd Administracyjny, który z kolei rozstrzygnięciem z 26 maja 2020 r. II OSK 3017/19 uchylił zaskarżony ww. wyrok na skutek wniesionej kasacji przez skarżących i jednocześnie uchylił zaskarżone postanowienie MWINB z 16 lipca 2018 r. W wyroku tym przesądzono o braku znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy tego, czy obiekt będący przedmiotem postępowania zrealizowany został z przekroczeniem granicy działki skarżących nr [...], bo uznano w ww. wyroku NSA, że kwestia ta może być rozstrzygnięta przed sądem cywilnym. W powołanym wyroku NSA przesądzono również kwestie braku naruszenia uregulowań warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w tym § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.), natomiast jedynym zagadnieniem wymagającym ponownego zweryfikowania pozostała, zdaniem NSA, kwestia zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uznano, iż wydane w tym względzie rozstrzygnięcie przyjmujące istnienie takiej zgodności z prawem miejscowym jest przedwczesne. Należy zaznaczyć, iż NSA w powołanym wyżej wyroku wyraźnie podkreślił, iż cytat" W dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia na obszarze, na którym posadowiony jest przedmiotowy obiekt obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 21 marca 2013 r. § 5 pkt 4 przedmiotowej uchwały określił zasady sytuowania budynków, poprzez wyznaczenie na rysunku planu obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy wskazując jednocześnie, że (pkt 1) nowe budynki oraz budynki przebudowywane należy sytuować zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy. Pkt 2 wprowadził wyjątek od tej zasady wskazując, że dopuszcza się zachowanie, remont, przebudowę oraz nadbudowę istniejących budynków usytuowanych niezgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy wg stanu istniejącego. Wprawdzie organ administracji ustalając opłatę legalizacyjną stwierdził, że przedmiotowy obiekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] skorygowanym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2014 r. oraz wyrokiem WSA z dnia 27 października 2014 r. (bez podania sygnatury), jednakże w świetle powyższego zapisu twierdzenie organu oraz Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest co najmniej przedwczesne. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że w aktach sprawy znajduje się pismo podpisane przez M. N. Wydziału Planowania Miejscowego z dnia 13 marca 2015 r., które wskazuje na sposób interpretacji ww. zapisów, jednakże rzeczą Sądu i organu administracji było dokonanie samodzielnej oceny ww. kwestii."- koniec cytatu.
Należy podkreślić, iż przedstawione wyżej rozważania NSA wskazują jednoznacznie, iż dalszy zakres rozstrzygania organu odwoławczego przy rozpatrywaniu zażalenia od postanowienia PINB z 17 maja 2018 r. został bardzo precyzyjnie zakreślony potrzebą zbadania i dokonania samodzielnej oceny przez organ nadzoru budowlanego wyłącznie w zakresie zgodność przedmiotowego obiektu budynku gospodarczego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] w odniesieniu do § 5 pkt 4 przedmiotowej uchwały.
Nie budzi wątpliwości składu orzekającego w tej sprawie, iż rozstrzygając o legalności zaskarżonego postanowienia zarówno organ nadzoru budowlanego jak i Sądy administracyjne, związane są powyższym wyrokiem w trybie art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organami administracji publicznej. Przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.
Należy podkreślić, iż przy ponownym rozstrzyganiu tej sprawy, co jest istotne, organ odwoławczy, zwrócił się do właściwej jednostki Urzędu [...] [...] o wyjaśnienie treści § 5 pkt 4 ppkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] po zachodniej stronie ul. [...] –[...]., natomiast po uzyskaniu odpowiedzi zawartej w piśmie z 9 grudnia 2020 r. dokonał, samodzielnej oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjmując brak naruszenia prawa w powyższym zakresie. Ta konkluzja jest prawidłowa, co również przyznał w tej części Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko, iż w realiach tej sprawy zaistniała możliwość zalegalizowania przedmiotowego obiektu umiejscowionego z przekroczeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy - § 5 pkt 4 ppkt 2 planu.
Z dyspozycji § 5 pkt 4 ppkt 1 planu wynika, że określa się zasady sytuowania budynków poprzez wyznaczenie na rysunku planu obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy: nowe budynki oraz budynki przebudowywane należy sytuować zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy, z uwzględnieniem pkt 2, 3.
Z kolei w ppkt 2 § 5 pkt 4 planu dopuszczono zachowanie, remont, przebudowę oraz nadbudowę istniejących budynków usytuowanych niezgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy, według stanu istniejącego. Zatem przepis ten wprowadził wyjątek od zasady nienaruszalności linii zabudowy wskazując, że dopuszcza się zachowanie, remont, przebudowę oraz nadbudowę istniejących budynków usytuowanych niezgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy.
Niezależnie od tego, iż sporna inwestycja powstała nielegalnie, to niewątpliwe jest również i to, że powstała ona zanim zaczął obowiązywać plan miejscowy. Natomiast omawiany plan nie wyodrębnia zapisów dotyczących budynków wybudowanych w sposób legalny i nielegalny. Analizując § 5 pkt 4 ppkt 1 i 2 planu należy zwrócić uwagę na to, że rozróżnia on kategorię "nowych budynków" i "budynków istniejących" usytuowanych niezgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy. W tej sytuacji należało zatem przyjąć, że pomimo naruszenia przepisów o zgłoszeniu budowy obiektu i działania w warunkach samowoli budowlanej przepisy planu nie różnicują w żaden sposób obiektów budowlanych na te powstałe legalnie i wybudowane nielegalnie. Skoro plan nie zawiera wyraźnego zakazu lub wyłączenia które np. zakazywałoby stosowania § 5 pkt 4 ppkt 2 planu do budynków powstałych w ramach samowoli, to nie ma powodów, by takie jego rozumienie wywodzić z analizy tego przepisu. Tym samym konkretne zapisy planu mają zastosowanie do każdego obiektu budowlanego, w tym wybudowanego przed jego wejściem w życie.
W ocenie Sądu odwoławczego powyższe stanowisko w kontekście wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2020 r. II OSK 3017/19 uzasadnia przyjęcie poglądu, iż organ nadzoru budowlanego ponownie rozpatrując zażalenie skarżących w pełni zastosował się do wytycznych wiążącego go ww. wyroku. Tym samym istniały przesłanki do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, a zatem słusznie podjęto zaskarżone rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji nie można skutecznie uznać, iż organ odwoławczy, mimo zrealizowania w pełni wytycznych zawartych w powołanym wyżej wyroku z 26 maja 2020 r. II OSK 3017/19, nie dokonał pełnej i wszechstronnej oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym a tym samym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Wskazywanie przez Sąd pierwszej instancji na potrzebę zweryfikowania spornej inwestycji z kolejnymi rozwiązaniami omawianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie § 4 pkt 5 ppkt 5 i 6 oraz § 17 pkt 15 ppkt 2 lit. b i c, nie znajduje uzasadnienia.
Przede wszystkim, Naczelny Sąd Administracyjny we wskazywanym wyżej wyroku z 26 maja 2020 r. II OSK 3017/19, mimo zarzutu generalnej sprzeczności samowolnie zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem, nie uznał za słuszne kwestionowanie tych rozwiązań planistycznych wobec spornej inwestycji w odniesieniu do innych jego uregulowań, lecz zwrócił uwagę na treść § 5 pkt 4 ppkt 1 i 2 planu. Poza tym wskazywane wyżej § 4 pkt 5 ppkt 5 i 6 oraz § 17 pkt 15 ppkt 2 lit. b i c planu odnoszące się odpowiednio do ustaleń przeznaczenia terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług oznaczonych symbolem MN/U, w tym sytuowania więcej niż jednego budynku mieszkalnego na działce czy ilości budynków na działce budowlanej z uwagi na stosunek powierzchni działki budowlanej do minimalnej wielkości działki czy też do ustaleń szczegółowych dla trenów a6.4 MN/U w zakresie kształtowania zabudowy (maksymalnej intensywności zabudowy czy maksymalnej powierzchni zabudowy), odnoszą się do przyszłej zabudowy realizowanej w oparciu o uregulowania tego planu. Rozwiązania te nie dotyczą zaś zabudowy zastałej na terenie objętym tym planem przed jego uchwaleniem. Dlatego też należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem administracji, iż skoro zgodnie z § 5 pkt 4 ppkt 2 planu obowiązujące prawo miejscowe dopuszcza zachowanie istniejącej zabudowy (w tym spornego budynku gospodarczego) nawet usytuowanego niezgodnie z liniami zabudowy, to przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do jego uregulowań § 4 pkt 5 ppkt 5 i 6 oraz § 17 pkt 15 ppkt 2 lit. b i c nie mają zastosowania w omawianej sprawie. Wszystkie te ww. zapisy planu odnoszą się bowiem do przyszłej planowanej zabudowy, realizowanej na spornym terenie.
Tym samym w realiach tej sprawy usprawiedliwiony pozostaje zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 4 pkt 5 ppk. 5 i 6 i § 17 pkt 15 ppk. 2 lit b i c w zw. z § 5 pkt 4 ppkt. 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta Stołecznego [...] z dna 21 marca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] po zachodniej stronie ul. [...] - [...] (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia [...]2013r., poz. [...]) skorygowanej rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z 24.04.2013 r. i wyrokiem WSA w Warszawie z 27.10.2014 r., IV SA/Wa 1499/14, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w omawianej sprawie w sposób opisany w zarzucie 1. 2 zawartym w petitum skargi kasacyjnej. Na uwzględnienie zasługiwał także zarzut kasacji oznaczony w jej petitum jako II.1, a dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 49b ust. 2 P.b. oraz w zw. z § 5 pkt 4 ppkt. 2 i § 4 pkt 5 ppk. 5 i 6 i § 17 pkt 15 ppk. 2 lit b i c ww. uchwały Rady Miasta poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji. Usprawiedliwiony jest ponadto zarzut skargi kasacyjnej co do wskazania jako naruszonego w sprawie art. 49b ust. 2 P.b. z uwagi na przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż organ w ogóle nie ocenił innych ważnych wymogów planu jakie ten stawia obiektom, czym naruszono właśnie art. 49b ust. 2 P.b
Dodatkowo informacyjnie zauważyć należy, mając na uwadze argumentację skargi kasacyjnej co do zarzutu naruszenia art. 49b ust. 2 P.b., iż zaświadczenie nie jest aktem administracyjnym, nie jest oświadczeniem woli, lecz oświadczeniem wiedzy. Zaświadczenie potwierdza urzędowo istnienie określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (vide: Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Badanie i rozstrzyganie zgodności zrealizowanej inwestycji z planem nie należy do organu wydającego zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale do organu nadzoru budowlanego. Rolą Prezydenta Miasta jest natomiast wydanie zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym obiektu budowlanego o funkcji określonej przez organ nadzoru budowlanego.
Reasumując wskazać należy, iż podniesiony przez Sąd pierwszej instancji wobec zaskarżonego postanowienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nie dokonanie pełnej i wszechstronnej oceny zgodności zrealizowanej inwestycji z prawem miejscowym w powyższym zakresie pozostaje w okolicznościach tej sprawy chybiony. Wskazywanych zatem w motywach zaskarżonego wyroku uchybień nie można skutecznie przypisać zaskarżonemu postanowieniu. Brak było tym samym przesłanek do zakwestionowania trafności wydanego w sprawie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej za samowolne przystąpienie do budowy spornego budynku gospodarczego. Dlatego też należało w realiach tej sprawy zastosować konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. a więc oddalenia wniesionej skargi, co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, iż w sprawie doszło do wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem prawa materialnego i procesowego przywołanego wyżej, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania.
Powyższe wywody w całości, zdaniem Sądu odwoławczego, uzasadniały uwzględnienie wniesionego środka odwoławczego organu administracji.
Niemniej jednak zaznaczyć należy, iż Sąd odwoławczy nie podzielił zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. czy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Powołany w powiązaniu z innymi przepisami przepis art. 1 § 1 i 2 ww. ustawy ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że ww. art. 1 § 1 i 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Przede wszystkim jednak zaznaczyć trzeba, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, iż wydał wyrok, który został zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej.
Nie doszło również do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia - patrz wyrok NSA z 8 lutego 2023 r. I OSK 2534/19. Natomiast uzasadnienie wyroku w rozpoznawanej sprawie spełnia wszelkie wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i w pełni pozwala na przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Należy jeszcze raz zwrócić uwagę, że co innego stanowi wadliwe uzasadnienie nie odpowiadające wymogom ww. normy a co innego uzasadnienie wyroku przedstawiające rozważania, z którymi strona się nie zgadza - wówczas należy kwestionować wyrok innymi zarzutami naruszenia prawa. Zatem w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionować można jedynie "techniczną kompletność" uzasadnienia, nie zaś prawidłowość merytoryczną, wszakże celowi temu służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego - patrz wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r. III FSK 1399/21.
Niezależnie jednak od powyższego skarga kasacyjna w pozostałym zakresie zasługiwała na uwzględnienie, co już wyżej zaznaczono.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - organy administracji prawidłowo rozpatrzyły i oceniły zgromadzony materiał dowodowy, a w konsekwencji właściwie zastosowały przepis art. 49b ust. 4 i 5 pkt 2 P.b. ustalając dla inwestorów opłatę legalizacyjną. Ocena ta w odniesieniu do organu odwoławczego dokonana została właściwe przy uwzględnieniu art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020 r. poz. 471).
W sprawie zatem brak jest ujawnionych przez Sąd pierwszej instancji naruszeń prawa materialnego jak i procesowego. Tym samym po uchyleniu zaskarżonego wyroku wydanego z naruszeniem prawa materialnego jak i procesowego należało oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Orzeczenie o kosztach postępowania zapadło w trybie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Dlatego też orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku.