II OSK 2725/24

II OSK 2725/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1241/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-08-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zwrócono wpis od skargi kasacyjnej
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Umorzono postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz E. F. i M. F., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1241/24, w sprawie ze skargi M. R., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, z dnia 19 marca 2024 r. nr KOA/1178/Ar/24, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, , 1. oddala skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie;, 2. umarza postępowanie ze skargi kasacyjnej E. F. i M. F.;, 3. nakazuje zwrócić solidarnie E. F. i M. F. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 250 (dwieście, pięćdziesiąt) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi kasacyjnej;, 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.,
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1241/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") po rozpoznaniu skargi M. R. (dalej: "skarżący", "inwestor") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium") z 19 marca 2024 r. nr KOA/1178/Ar/24 uchylił zaskarżaną decyzję oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego. Decyzją tą, Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Milanówka (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") z 7 marca 2023 r. nr 22/2023, którą ustalono, na wniosek M. R. z 27 września 2022 r., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego dla części działki nr [...], obręb [...] (pow. [...] m²) położonej przy ul. [...] w M. oraz odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
2. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości, zarzucając:
I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130; dalej: "u.p.z.p."), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte w tych przepisach sformułowanie "teren" odpowiada w istocie części działki ewidencyjnej i w związku z tym, że złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i wydanie decyzji w tym przedmiocie może dotyczyć części działki ewidencyjnej, podczas gdy właściwa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że co do zasady możliwe jest ustalenie warunków zabudowy jedynie dla całej działki ewidencyjnej (przy braku wystąpienia szczególnych okoliczności uzasadniających odmienne działanie);
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 12, art. 52 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 5a u.p.z.p w brzmieniu obowiązującym po dniu 3 stycznia 2022 r. (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) oraz § 4 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 8 "ust. 1" (w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 stycznia 2022 r.) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588 ze zm.; dalej: "rozporządzenie WZ"), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte w tych przepisach sformułowanie "teren" nie jest tożsame
z pojęciem działki geodezyjnej, podczas gdy pojęcie "teren" należy utożsamiać
z pojęciem działki ewidencyjnej (poza szczególnymi wyjątkami, które nie wystąpiły jednak w przedmiotowej sprawie).
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczyło, że zrzeka się rozpatrzenia skargi na rozprawie.
3. Skargę kasacyjną od wyroku z 2 sierpnia 2024 r. wnieśli również E. F.
i M. F. (dalej: "skarżący kasacyjnie") zaskarżając go w całości, zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu jedynie o argumentację dotyczącą zagadnienia dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej, a z pominięciem rozpoznania pozostałych zagadnień istotnych dla oceny prawidłowości działania organów administracji i kierunku orzeczenia sądowego wydawanego po dokonaniu takiej kontroli;
II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 52 ust. 2 pkt 1-1a w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-4, art. 61 ust. 5a u.p.z.p., § 4 "pkt" 1, § 6 "pkt" 1 i § 8 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według obowiązujących norm oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
4. Pismami z 29 października 2024 r. stanowiącymi odpowiedzi na wniesione skargi kasacyjne, inwestor wniósł o ich oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.
5. Pismem z 7 listopada 2025 r. E. F. i M. F. cofnęli skargę kasacyjną.
6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Wobec skutecznego cofnięcia skargi kasacyjnej przez E. F. i M. F., postępowanie kasacyjne zainicjowane przez te osoby podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku). O zwrocie wpisu sądowego uiszczonego od skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt 3 sentencji wyroku).
6.2. Skarga kasacyjna wniesiona przez Kolegium nie zasługuje na uwzględnienie.
6.3. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
6.4. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych
w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować
z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
6.5. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zagadnienia, czy dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki geodezyjnej.
6.6. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z żadnego z przepisów u.p.z.p. lub rozporządzenia WZ nie można wyprowadzić wniosku, że w skład terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, nie może wchodzić część działki ewidencyjnej (zob. m.in. art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1 i § 6 rozporządzenia WZ). Wniosków przeciwnych nie można wyprowadzać w szczególności z definicji działki budowlanej zawartej w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Definicja ta kładzie bowiem nacisk na względy funkcjonalne, tj. w definicji tej w istocie chodzi o to, aby teren inwestycji posiadał wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniające wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Tymczasem jest oczywiste, zwłaszcza w przypadku działek o większych rozmiarach, że te warunki funkcjonalne mogą być spełnione również w przypadku ograniczenia terenu inwestycji do części działki ewidencyjnej. Ponadto, skoro ustawodawca posługuje się na gruncie u.p.z.p. oraz rozporządzenia WZ pojęciami "teren" i "działka", to zgodnie z powszechnie przyjmowanymi regułami wykładni, bez uzasadnionych powodów różnym zwrotom użytym w tej samej ustawie nie należy przypisywać tożsamego znaczenia (por. np. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 79-80). Tym samym, mając na uwadze również zasadę wolności zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP), należy przyjąć, że co do zasady możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej i teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 9 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 930/24; wyrok NSA z 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 389/24; wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 289/24; wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2419/22; wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1751/22; wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2598/21; wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16 – CBOSA). Takie podejście jest głęboko racjonalne, pozwala w szczególności zapewnić równowagę między potrzebą ochrony określonych wartości, takich jak np. ochrona środowiska (art. 5 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), a prawem zabudowy nieruchomości (art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.).
6.7. Równocześnie należy zastrzec, że dopuszczenie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie może być wykorzystane do obejścia prawa (por. np. wyrok NSA z 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2482/23, CBOSA). W praktyce zwykle chodzi tu o ewentualne obejście ustawowych wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego lub ochrony środowiska. Dotyczy to w szczególności kwestii zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), w tym w odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji). Podobnie, możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie może doprowadzić do niezgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Dotyczy to m.in. kwestii wymogu uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r.
o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa
w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1112; dalej: "ustawa ocenowa"). W tym ostatnim przypadku chodzi
w szczególności o zapobieżenie zjawisku tzw. salami slicing, czyli sztucznemu dzieleniu przedsięwzięć na dwa lub więcej mniejszych zamierzeń, w celu uniknięcia konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy ocenowej; por. np. wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2306/23, CBOSA). W skardze kasacyjnej nie wykazano jednak, że w wyniku ewentualnego ustalenia spornych warunków, dojdzie do obejścia konkretnego przepisu prawa. Kolegium takiego wywodu nie przeprowadziło zresztą również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Równocześnie należy wskazać, że w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a.), opartym na zasadzie domniemania działania stron w dobrej wierze (praesumptio boni viri), organy władzy publicznej, w tym sąd administracyjny, nie mogą czynić hipotetycznego, nie popartego konkretnymi dowodami, założenia, że inwestor działa z zamiarem obejścia prawa lub dopuści się takiego naruszenia w przyszłości (por. np. wyrok NSA z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 768/22, CBOSA).
6.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
6.9. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. (punkt 4 sentencji wyroku), mając na uwadze rozbieżności, jakie ujawniły się w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do zagadnienia dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki.