II OSK 2724/21

II OSK 2724/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska - Rzepecka
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 98/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-06-23
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145, art. 151, art. 182, art. 183, art. 188, art. 189, art. 207
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 16, art. 77, art. 107, art. 145, art. 154, art. 155, art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48, art. 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2014 poz 40
art. 13
Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 98/21 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 listopada 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 23 czerwca 2021 r., VII SA/Wa 98/21, po rozpoznaniu skargi E. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 listopada 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. M. zwrot kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z 1 lipca 2020 r. skarżąca wystąpiła o zmianę w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z 1 kwietnia 2019 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (PINB) z 31 stycznia 2019 r. nr [...], znak: [...], nakazującą skarżącej dokonanie całkowitej rozbiórki obiektu budowlanego - budynku altany o powierzchni zabudowy około [...] m², na działce nr [...] Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w W. przy ul. [...], wybudowanego bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podała, że "altana jest obecnie zgodna z przepisami ROD, co wykazała przeprowadzona kontrola".
MWINB decyzją z 11 września 2020 r. nr [...], odmówił zmiany w trybie art. 155 k.p.a. własnej, ostatecznej decyzji z 1 kwietnia 2019 r. nr [...]
Po rozpatrzeniu odwołania od powyższego rozstrzygnięcia GINB decyzją z 5 listopada 2020 r. utrzymał w mocy decyzję MWINB z 11 września 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz jego celem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Dodał, że decyzja oparta na art. 155 k.p.a. ma charakter fakultatywny. Oznacza to, że organ rozstrzygający wiosek o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej opiera się na własnym uznaniu administracyjnym. Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy ustawodawca w przepisie prawa materialnego przewiduje pewien "luz decyzyjny". Natomiast w sytuacji, gdy ustawodawca w sposób sztywny narzuca określone zachowanie organu, uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwa. Organ wskazał dalej, że w przypadku decyzji ostatecznej, do której wydania organ jest zobligowany na mocy obowiązujących przepisów prawa, nie jest możliwa jej zmiana w trybie art. 155 k.p.a. Tego rodzaju decyzje mają charakter związany. Oznacza to, że organ jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach. Jednocześnie zauważył, że uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o zmianę ostatecznej decyzji, utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie nakazujące rozbiórkę obiektu budowlanego, ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny, prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Zdaniem GINB rozstrzygnięcia co do meritum sprawy, zawartego w decyzji MWINB z 1 kwietnia 2019 r. nie można uchylić lub zmienić w trybie art. 155 k.p.a., ponieważ w tej części jest to decyzja związana. Powołując się na wyrok NSA z 21 września 2017 r., II GSK 3473/15, GINB zaznaczył, że interes strony może zostać uznany za słuszny tylko wówczas, gdy mieści się w granicach obowiązującego prawa. W konsekwencji nie można mówić o "słuszności" interesu, jeśli nie byłyby spełnione przesłanki wynikające z obowiązujących przepisów, umożliwiające zmianę decyzji w kierunku wnioskowanym przez stronę. Innymi słowy, rozważenie interesu strony i interesu społecznego nie może odbyć się bez rozważenia w pierwszej kolejności kwestii posiadanych uprawnień. Ponadto organ zauważył, że "w takiej sytuacji prawnej", zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a. stanowiłoby prawnie nieakceptowane dla organu praworządnego Państwa działanie, prowadzące wprost do legalizacji i utrwalenia stanu naruszenia prawa, jak też uniemożliwienia egzekucji decyzji ostatecznej pozostającej w obrocie prawnym, co kłóciłoby się nie tylko z przepisem art. 6 k.p.a., ale także z wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji ostatecznej.
Skargą E. M. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7, 7a § 1, 77 § 1 k.p.a. polegające na tym, że organ rozstrzygający nie prowadził postępowania wyjaśniającego i orzekł bez zastosowania zasad opisanych w tych przepisach; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez praktyczne pominięcie uzasadnienia faktycznego decyzji w szczególności poprzez brak wskazania faktów i dowodów, na których organ oparł rozstrzygnięcie, zaś w zakresie uzasadnienia prawnego organ ograniczył wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji wyłącznie do przytoczenia przepisu prawa; art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie; art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) poprzez jego błędną interpretację.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga okazała się zasadna, stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej jako "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Sąd wyjaśnił, że decyzja, której dotyczył wniosek o zmianę została wydana w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a przepis ten nie pozostawia organowi żadnego luzu decyzyjnego, w ramach którego możliwa byłaby wnioskowana zmiana orzeczenia. Warunkiem zastosowania art. 155 k.p.a. jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. W przypadku nakazu rozbiórki unormowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. dotyczące podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, polegającego na samowoli budowlanej (budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę), traktowane jest właśnie jako zaistnienie przesłanki negatywnej do zastosowania wskazanego trybu, określonego w art. 155 k.p.a. w postaci istnienia przepisu szczególnego uniemożliwiającego uchylenie lub zmianę decyzji o nakazie rozbiórki. W razie ustalenia, że zachodzi przesłanka negatywna, sprzeciwiająca się zastosowaniu art. 155 k.p.a., nie dochodzi już zaś do badania, czy spełnione są inne, określone tym przepisem przesłanki takie jak istnienie słusznego interesu strony, który przemawiałby za uwzględnieniem wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki. Sąd dostrzegł przy tym, że wskazany pogląd jest uzasadniony tym, że zastosowanie art. 155 k.p.a. i uchylenie bądź zmiana decyzji ostatecznej w tym trybie nie może doprowadzić do wydania decyzji sprzecznej z porządkiem prawnym. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, na tle tego rodzaju spraw administracyjnych nie można wykluczyć wystąpienia takiej - wyjątkowej - sytuacji, która umożliwi wzruszenie decyzji ostatecznej o nakazie rozbiórki we wskazanym trybie. Nie można bowiem a priori przyjąć, że uchylenie/zmiana w oparciu o art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę spowoduje "zawsze" stan niezgodności z prawem. Tym bardziej jeśli zważy się, że decyzja nakazująca rozbiórkę (w obecnym stanie prawnym, ale też tym znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie) jest sposobem likwidacji skutków samowoli budowlanej, ale nie jedynym, bo przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane przewidują także możliwość jej legalizacji i w ten sposób "wywołanie" stanu zgodnego z prawem. Tak też wskazał, jak zaznaczono, NSA w wyroku z 28 maja 2020 r., II OSK 2430/19, dopuszczając możliwość wyjątkowego zaistnienia przesłanek z art. 155 k.p.a. w odniesieniu do decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, wskazując przy tym na to, że wyjaśniając sprawę w tym kontekście należy uwzględniać wszelkie okoliczności sprawy, a każdy przypadek rozważać indywidualnie. Zatem, czy taka sytuacja mogłaby mieć miejsce w niniejszej sprawie, wymagało - zdaniem Sądu - głębszej jej analizy, a nie wyłącznie wskazania na podstawę prawną kwestionowanej decyzji, tj. art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (bez rozważenia powodów jego zastosowania w okolicznościach tej konkretnej sprawy).
Sąd podniósł, że zobowiązanie skarżącej do wykonania rozbiórki uzasadniono niezgodnością przedmiotu samowoli – objętego postępowaniem budynku, tj. altany na terenie rodzinnego ogrodu działkowego, z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, a to – z uwagi na jego powierzchnię zabudowy przekraczającą dopuszczoną w tym przepisie i wynoszącą 35 m². Ustalenia te wykluczyły wszczęcie postępowania legalizacyjnego. We wniosku o zmianę decyzji ostatecznej skarżąca podniosła, że dokonała częściowej rozbiórki ww. obiektu, zmniejszając jego powierzchnię zabudowy do [...] m². Okoliczność ta wynika także z protokołu kontroli PINB z 28 lutego 2020 r. o nr [...] i ta też, zdaniem skarżącej, winna stanowić podstawę zmiany kwestionowanej przez nią decyzji. Organy orzekające w sprawie do kwestii tej w istocie się nie odniosły. Natomiast, zdaniem Sądu, winny były rozważyć tę okoliczność, jej wpływ na możliwość (wyjątkowego) zastosowania art. 155 k.p.a. wobec decyzji zobowiązującej skarżącą do wykonania nakazu rozbiórki budynku altany. Okoliczność ta wskazuje bowiem na to, że przepis art. 13 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w związku z art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie sprzeciwia się legalizacji ww. inwestycji, czy inaczej: nie stanowi przeszkody dla ewentualnego wydania decyzji zmieniającej ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki w oparciu o art. 155 k.p.a. W takim zaś przypadku należało przejść do dalszej oceny sprawy, tj. rozważenia pozostałych przesłanek z art. 155. Sąd stwierdził przy tym, że wskazana przez skarżącą okoliczność, wbrew ocenie GINB, nie ma znaczenia dla ustalenia tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, a tylko wówczas (co słusznie zaakcentował w zaskarżonej decyzji GINB) możliwe jest stosowanie trybu nadzwyczajnego z art. 155 k.p.a. Rozwijając to zagadnienie Sąd dostrzegł, że postępowanie w omawianym trybie toczy się w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne. Dlatego możliwość stosowania omawianego trybu uzależnia się od ustalenia, czy w konkretnym wypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Przy czym ocena istnienia tożsamości sprawy administracyjnej w wypadku trybów nadzwyczajnych powinna uwzględniać, że nieuchronne zmiany stanu faktycznego nie mogą mieć na nią wpływu, gdy chodzi o konkretyzację jednego stosunku administracyjnoprawnego. Jak wskazał bowiem NSA w uchwale z 3 listopada 2009 r. o sygn. akt II GPS 2/09, w wypadku stosowania art. 155 k.p.a. regułą jest, że to właśnie zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany (uchylenia) decyzji. W związku z tym NSA przyjął, że jeżeli wspomniana zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego, to tożsamość sprawy nie zostaje naruszona, a wypadku przyjęcia poglądu przeciwnego możliwość stosowania art. 155 k.p.a. zostałaby istotnie ograniczona. Sąd stwierdził więc, że dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Taka też sytuacja, zdaniem Sądu, ma miejsce w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest doprowadzenie do stanu zgodności z prawem wykonanego w warunkach samowoli obiektu na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]".
Kierując się podaną argumentacją Sąd stwierdził, że decyzje wydane w sprawie zapadły z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. wobec braku jej pełnej oceny.
Skargą kasacyjną GINB zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organy administracji w sprawie z wniosku skarżącej o zmianę decyzji MWINB z 1 kwietnia 2019 r. winny rozważyć podnoszoną przez skarżącą okoliczność dokonania częściowej rozbiórki spornego obiektu i jej wpływu na możliwość wyjątkowego zastosowania art. 155 k.p.a., a w takim przypadku również rozważenie pozostałych przesłanek z art. 155 k.p.a., pomimo, iż okoliczność powyższa zaistniała dopiero po wydaniu przez organy decyzji "pierwotnych", a w konsekwencji zarzucenie organom braku pełnej oceny sprawy i naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. oraz uchylenie decyzji GINB z 5 listopada 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;
2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020 r. poz. 1333) oraz w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez zastosowanie w sprawie na skutek błędnego przyjęcia, iż organy powinny rozważyć, czy okoliczność dokonania przez skarżącą częściowej rozbiórki spornego obiektu stanowić może podstawę do zastosowania oraz jej wpływu na możliwość wyjątkowego zastosowania w sprawie art. 155 k.p.a., a także rozważyć pozostałe przesłanki z art. 155 k.p.a.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wskazać, że wnoszący kasację organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia. Zachodziła zatem podstawa z art. 182 § 2 p.p.s.a. do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Stąd też należało rozpoznać wniesiony środek odwoławczy zgodnie z podniesionymi w nim zarzutami.
Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna, zdaniem Sądu odwoławczego zasługiwała na uwzględnienie. Usprawiedliwione w okolicznościach tej sprawy są bowiem oba zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 155 k.p.a. jak i błędnego zastosowania przez tenże Sąd art. 155 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej. Należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, iż Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji odmawiającej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji MWINB z dnia 1 kwietnia 2019 r. nr [...] r. nakazującej E. M. rozbiórkę budynku altany o powierzchni zabudowy [...] m² usytuowanego na działce nr [...] Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w W. przy ul. [...].
Na wstępie zauważyć należy, iż przedmiotowe postępowanie nadzwyczajne prowadzono w trybie art. 155 k.p.a. Natomiast postępowania określone w art. 154 k.p.a. i w art. 155 k.p.a. obejmują przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi, a więc wadami, które nie uzasadniają wszczęcia postępowań nadzwyczajnych dotyczących wznowienia postępowania (art. 145 i następne k.p.a.) oraz stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 i następne k.p.a.). Przepisy powyższe otwierają zatem możliwość weryfikacji decyzji, pozwalając organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy. Tym samym dopuszczają ingerencję w ostateczną decyzję administracyjną, stanowiąc wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości tych decyzji - patrz wyrok NSA z 22 listopada 2017 r. II OSK 533/16.
Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie NSA, art. 155 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie - patrz wyroki NSA: z 21 grudnia 2022 r. II OSK 2293/21, z 15 lutego 2018 r. II OSK 1809/17.
Z powołanego przepisu art. 155 k.p.a. wynika zatem, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek), łącznie muszą być spełnione przesłanki: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Przedmiotem takiego postępowania nie jest więc merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych wyżej warunków. Brak spełnienia któregokolwiek z nich, wklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Wynika to bowiem z tego, że istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (porównaj wyroki NSA: z 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, z 27 czerwca 2019 r. I OSK 833/18). W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji.
W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, iż ostateczną decyzją MWINB z dnia 1 kwietnia 2019 r. nr [...] r. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazano skarżącej E. M. rozbiórkę budynku altany o powierzchni zabudowy [...] m² usytuowanego na działce nr [...] Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w W. przy ul. [...]. Przedmiotowe zobowiązanie skarżącej do wykonania rozbiórki uzasadniono niezgodnością samowolnie wbudowanej altany na terenie rodzinnego ogrodu działkowego z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, a to – z uwagi na jego powierzchnię zabudowy przekraczającą dopuszczoną w tym przepisie i wynoszącą 35 m². Następnie skarżąca dokonała częściowej rozbiórki wybudowanej altany, zmniejszając jej powierzchnię zabudowy do [...] m² - co jak przyznał Sąd pierwszej instancji, wynika także z protokołu kontroli PINB z 28 lutego 2020 r. o nr [...] Zdaniem Sądu pierwszej instancji ta okoliczność częściowej rozbiórki obiektu, wobec którego wydano decyzję w trybie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane powoduje, iż organy orzekające w sprawie winny odnieść się do tej kwestii i rozważyć tę okoliczność, jej wpływ na możliwość (wyjątkowego) zastosowania art. 155 k.p.a. wobec decyzji zobowiązującej skarżącą do wykonania nakazu rozbiórki budynku altany. Zmniejszenie powierzchni spornej altany poprzez jej częściową rozbiórkę, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wskazuje bowiem na to, że przepis art. 13 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w związku z art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie sprzeciwia się legalizacji ww. inwestycji, czy inaczej: nie stanowi przeszkody dla ewentualnego wydania decyzji zmieniającej ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki w oparciu o art. 155 k.p.a.
Z przedstawionym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględniać interes społeczny lub słuszny interes strony, a jednocześnie przepisu tego nie można stosować do uchylania lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji (por. wyroki NSA: z 2 października 2019 r., II OSK 2507/18; z 9 stycznia 2018 r., II OSK 1088/17, z 19 grudnia 2018 r., II OSK 254/17, z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 600/17, z 22 listopada 2017 r., II OSK 533/16, z 20 listopada 2019 r., II OSK 2944/18, z 15 listopada 2019 r., II OSK 3287/17, z 9 stycznia 2018 r., II OSK 1088/17). Decyzja o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 czy też art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nie zależy natomiast od uznania organu administracji, ale wyłącznie od spełnienia wszystkich wymaganych w powołanych przepisach wymagań, dlatego też art. 155 k.p.a. nie można stosować do uchylania lub zmiany tego rodzaju decyzji – tak w wyrokach NSA z 9 sierpnia 2013 r. II OSK 756/12, z 27 września 2016 r. II OSK 3160/14, z 22 listopada 2017 r. II OSK 533/16, z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 600/17, z 1 lipca 2022 r. II OSK 166/19. Stanowisko to jest w pełni akceptowane przez skład orzekający w tej sprawie.
Z powyższego wynika jednoznacznie, iż wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. możliwe jest wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewien zakres uznania, swobodę działania, zatem w odniesieniu do tzw. decyzji uznaniowych. Decyzja wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (jak w tej sprawie) orzekająca o rozbiórce obiektu budowlanego (nakładająca na stronę obowiązek wykonania nakazu) nie należy do tego rodzaju decyzji. Oznacza to, że przede wszystkim z tego powodu nie jest dopuszczalna zmiana lub uchylenie decyzji MWINB z 1 kwietnia 2019 r. nr [...] przez organ administracji w trybie art. 155 k.p.a. W przypadku decyzji orzekającej o rozbiórce obiektu organ nadzoru budowlanego taką swobodą, "luzem decyzyjnym" nie dysponuje. Pogląd ten należy odnieść do decyzji wydanych na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym zarówno przed dniem 11 lipca 2013 r., tj. przed jego nowelizacją dokonaną w ustawie z dnia 27 marca 2013 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), jak i w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy. Nowelizacja tego przepisu polegająca na stworzeniu prawnej możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego nie doprowadziła do stanu, w którym według uznania organu dochodzi do rozbiórki lub legalizacji robót polegających na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia. Wprost przeciwnie, legalizacja możliwa jest, co wyżej już zaznaczono, wyłącznie po spełnieniu wszystkich wymagań zawartych w art. 48 ustawy, a ich niespełnienie skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki obiektu.
Przede wszystkim samowola budowlana jako prawnie nieakceptowalna nie może zostać niejako nagradzana, np. przez uchylenie nakazu rozbiórki, w sytuacji gdy nie podważono prawidłowości wydanego nakazu rozbiórki. Stanowcza regulacja prawna w art. 155 k.p.a. nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Niewątpliwie inna wykładnia przepisu art. 155 k.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony (por. wyroki NSA: z dnia 13 października 1999 r., IV SA 1539/97, z dnia 21 kwietnia 2006 r., II OSK 770/05, z dnia 11 lutego 2010 r., II OSK 292/09, z dnia 24 listopada 2011 r., II OSK 1685/10, z dnia 9 maja 2012 r., II OSK 301/11, z dnia 19 października 2012 r., II OSK 1153/11, z dnia 16 stycznia 2013 r., II OSK 1699/11, z dnia 7 marca 2013 r., II OSK 2130/11, z dnia 9 sierpnia 2013 r., II OSK 756/12, z dnia 10 lipca 2014 r., II OSK 302/13). Zatem przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę. Podobny pogląd wyrażono w piśmiennictwie (A. Gliniecki (w:) A. Despot-Mładanowicz, A. Gliniecki, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, Prawo budowlane. Komentarz, Wyd.3, Warszawa 2016, s.657), wskazując, iż orzecznictwo, w którym przyjęto, iż decyzja nakazująca rozbiórkę nie może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 154 bądź art. 155 k.p.a. pozostaje aktualne we wszystkich przypadkach nakazania rozbiórki przewidzianych w ustawie Prawo budowlane.
Tym samym słusznie organy orzekające w sprawie uznały, iż w tym postępowaniu nie mamy do czynienia z decyzją uznaniową, natomiast w przypadku decyzji ostatecznej mającej charakter związany, do której wydania organ jest zobligowany na mocy obowiązujących przepisów prawa, nie jest możliwa jej zmiana w trybie art. 155 k.p.a. Stąd słusznie odmówiono w trybie art. 155 k.p.a. zmiany ostatecznej decyzji MWINB z 1 kwietnia 2019 r. nr [...] Zasadnie organ odwoławczy zauważył, że uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o zmianę ostatecznej decyzji, utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie nakazujące rozbiórkę obiektu budowlanego ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny, prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Zatem właściwie konkludowano w zaskarżonej decyzji, że rozstrzygnięcia co do meritum sprawy, zawartego w decyzji MWINB z 1 kwietnia 2019 r. nie można uchylić lub zmienić w trybie art. 155 k.p.a. Odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, z podanych powyżej powodów.
Tym samym w skardze kasacyjnej organu przedstawiono usprawiedliwione zarzuty, które uzasadniały uchylenie zaskarżonego wyroku jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 155 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych jak i przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 155 k.p.a. Wbrew stanowisku WSA, organy nadzoru budowlanego w sprawie właściwie zinterpretowały przepis art. 155 k.p.a. i dokonały prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego pod ww. normę prawną. Brak jest zatem potrzeby rozważania podnoszonej przez skarżącą okoliczności dokonania częściowej rozbiórki spornego obiektu i jej wpływu na możliwość wyjątkowego zastosowania art. 155 k.p.a., a w takim przypadku również rozważania pozostałych przesłanek z art. 155 k.p.a. Podjęte w sprawie rozstrzygnięcie o odmowie zmiany ostatecznej decyzji MWINB z 1 kwietnia 2019 r. nr [...] w trybie art. 155 k.p.a. w oparciu o przedstawione stanowisko w pełni odpowiada prawu. Powyższe wywody w całości, zdaniem Sądu odwoławczego, uzasadniały uwzględnienie wniesionego środka odwoławczego organu administracji.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - organ administracji prawidłowo rozpatrzył i ocenił zgromadzony materiał dowodowy, a w konsekwencji właściwie zastosował przepis art. 155 k.p.a. W sprawie zatem brak jest ujawnionych przez Sąd pierwszej instancji naruszeń prawa. Stąd też po uchyleniu zaskarżonego wyroku wydanego z naruszeniem prawa materialnego jak i procesowego należało oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Orzeczenie o kosztach postępowania zapadło w trybie art. 207 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Skład orzekający doszedł do przekonania, że taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, stąd też zastosował ww. konstrukcję prawną. Dlatego też orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku.