II OSK 2715/20

II OSK 2715/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-08-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1977/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-02-27
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 51 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1977/19 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 czerwca 2019 r. nr DON.7101.117.2019.MML w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 lutego 2020 r., VII SA/Wa 1977/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę K.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 25 czerwca 2019 r., nr DON.7101.117.2019.MML, w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (PINB) decyzją z 28 lipca 2004 r., znak: PINB.7353/22/04/Wd, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003, Nr 207, poz. 2016 ze zm., uPb), nakazał M.D.: 1. dokonanie rozbiórki II kondygnacji dobudowanych pomieszczeń magazynowych do istniejącego warsztatu szewskiego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...]; 2. sporządzenie i przedstawienie projektu zamiennego I kondygnacji (przyziemia) dobudowanych pomieszczeń magazynowych, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z niezbędnymi obliczeniami statyczno-wytrzymałościowymi oraz zamiennym projektem zagospodarowania terenu uzgodnionym w Powiatowym Zespole Uzgadniania Dokumentacji w [...] w celu dostosowania inwestycji do stanu zgodnego z przepisami oraz z warunkami wydanej przez Burmistrza [...] decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W wyniku rozpatrzenia odwołania M.D., A.F. i M.F., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) decyzją z 28 października 2004 r., znak: WOA.5110-21-21/04 uchylił ww. decyzję PINB z 28 lipca 2004 r. w części dotyczącej podstawy prawnej i w to miejsce wskazał jej nową podstawę – art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 uPb, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego.
Prawomocnym wyrokiem z 10 kwietnia 2008 r., II SA/Kr 86/08, WSA w Krakowie oddalił skargę na ww. decyzję MWINB z 28 października 2004 r.
Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 1977/19 kolejno wskazano, że wnioskiem z 19 października 2018 r., uzupełnionym pismem z 28 listopada 2018 r., K.D. zwrócił się do MWINB o zmianę w trybie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096, K.p.a.) ostatecznej decyzji tego organu z 28 października 2004 r., poprzez wyeliminowanie z niej obowiązku polegającego na wykonaniu rozbiórki II kondygnacji dobudowanego obiektu do budynku szewskiego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w [...]. Uzasadniając żądanie, wnioskodawca wskazał m. in. na obowiązujący w chwili złożenia wniosku miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi [...] dopuszczający lokalizację budynków w zależności od ich przeznaczenia o wysokości do 12 m.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że MWINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji z 28 października 2004 r., jednocześnie wzywając M.F. i A.F. do wypowiedzenia się, czy wyrażają zgodę na jej zmianę. W odpowiedzi na ww. wezwanie M.F. i A.F. pismami z 17 stycznia 2019 r. poinformowali, że nie wyrażają zgody na zmianę wskazanej decyzji w zaznaczonej części.
Dalej w wyroku VII SA/Wa 1977/19 przywołano, że MWINB decyzją z 18 marca 2019 r., działając na podstawie art. 155 w zw. z art. 154 § 2 i art. 104 K.p.a., odmówił zmiany ostatecznej decyzji własnej z 28 października 2004 r. MWINB wskazał w jej motywach, że podstawę prawną obowiązku wynikającego z decyzji MWINB z 28 października 2004 r. stanowił art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb. Powyższy przepis nie pozostawiał organom nadzoru budowlanego swobody wyboru rozstrzygnięcia. Z tego względu uznać trzeba, że nie było możliwości uchylenia lub zmiany w trybie art. 155 K.p.a. ww. decyzji z 28 października 2004 r. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb należy bowiem traktować jako przepis szczególny sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. Organ zauważył również, że w sprawie zachodzi także inna przesłanka negatywna uniemożliwiająca zmianę ostatecznej decyzji MWINB związana z tym, iż M.F. i A.F. nie wyrazili zgody na jej zmianę.
Od ww. decyzji MWINB odwołanie złożył K.D.
W wyroku wskazano, że powołaną na wstępie decyzją z 25 czerwca 2019 r. GINB utrzymał w mocy odmowną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji wyjaśnił, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa, albowiem brak jest podstaw do zmiany dotychczasowej decyzji MWINB w zakresie objętym wnioskiem odwołującego się. GINB zwrócił uwagę, że w przedmiotowym postępowaniu nie wszystkie strony wyraziły zgodę na zmianę decyzji, uwzględniając, że A.F. i M.F. w pismach z 17 stycznia 2019 r. oświadczyli, iż nie wyrażają zgody na zmianę dotychczasowej decyzji MWINB. W związku z powyższym uznano, że nie ma możliwości uchylenia ani zmiany przedmiotowej decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. W tym zakresie GINB zauważył, że dokonanie zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. w sytuacji, gdy jedna ze stron nie wyraża na to zgody, prowadziłoby do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
GINB równocześnie przyznał rację organowi wojewódzkiemu odnośnie tego, iż art. 155 K.p.a. nie ma zastosowania do decyzji wydanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb, jest to bowiem przepis o charakterze związanym, który nie pozostawia organom swobody rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak zauważył organ odwoławczy, dominuje pogląd, że wzruszenie decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. jest możliwe tylko w przypadku, gdy ma ona charakter uznaniowy lub gdy organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem.
Skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję GINB złożył K.D., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie decyzji ją poprzedzającej MWINB.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
1. art. 155 K.p.a. w zw. z art. 51 uPb poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb jest przepisem szczególnym uniemożliwiającym zmianę lub uchylenie w trybie art. 155 K.p.a. ostatecznej decyzji MWINB z 28 października 2004 r.;
2. art. 7a, art. 8, art. 10 § 1 oraz art. 89 § 1 i 2 K.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie aktywnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, pomimo wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 89 K.p.a., nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej ograniczyło bowiem uprawnienia strony do bezpośredniego złożenia wyjaśnień w niniejszej sprawie, co doprowadziło do prowadzenia przez organ I i II instancji postępowania w sposób nie budzący zaufania strony do organów władzy publicznej, a także skutkowało naruszeniem przez organ I i II instancji szeregu innych głównych zasad postępowania administracyjnego – zasady prawdy obiektywnej oraz rozstrzygania wątpliwości na korzyść stron postępowania, a także zapewnienia stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu;
3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwieniu sprawy, co doprowadziło do błędnego uznania, że w niniejszej sprawie nie występują przesłanki umożliwiające zmianę lub uchylenie w trybie art. 155 K.p.a. ostatecznej decyzji MWINB z 28 października 2004 r.;
4. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji, a w szczególności brak dogłębnego wyjaśnienia w uzasadnieniu okoliczności, które organ miał na względzie, wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie oraz pominięcie okoliczności związanych z nieprzeprowadzeniem rozprawy administracyjnej, pomimo zgłoszenia stosownego wniosku przez stronę.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.
W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji, mając na uwadze przedmiot powyższej decyzji, zamieszczone w niej rozstrzygnięcie, jak również biorąc pod uwagę treść art. 155 K.p.a., w całości podzielił stanowisko GINB, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne dokonanie w trybie art. 155 K.p.a. zmiany źródłowej decyzji MWINB poprzez "wyeliminowanie" z niej, jak określił to skarżący, obowiązku nakazującego mu dokonanie rozbiórki II kondygnacji budynku magazynowego. Jakkolwiek z treści skargi wynika, że punktem centralnym stawianych w niej zarzutów skarżący uczynił kwestię tego, czy art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb faktycznie stanowi przepis szczególny w rozumieniu art. 155 K.p.a. sprzeciwiający się uchyleniu decyzji dotychczasowej, to sąd wojewódzki za w pełni trafne uznał przyjęcie przez GINB w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że zasadniczym powodem, który nie pozwalał w sprawie uwzględnić wniosku skarżącego było to, iż decyzja, na podstawie której strona nabyła prawo, a za taką należy bezsprzecznie uważać decyzję MWINB z 28 października 2004 r., mogła być zmieniona jedynie za zgodą strony. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że w złożonej skardze skarżący nie zarzucił GINB dopuszczenia się określonego uchybienia przy rozważeniu tejże kwestii, co należało traktować jako akceptację, a przynajmniej niezakwestionowanie tego, że wniosek skarżącego nie miał zupełnie szans zostać uwzględniony poprzez wyeliminowanie z przedmiotowej decyzji nakazu rozbiórki, gdyż nie został w sprawie spełniony kluczowy warunek polegający na wyrażeniu na to zgody przez strony postępowania naprawczego zakończonego decyzją MWNB, tj. A.F. i M.F. WSA podzielił stanowisko GINB w zakresie, w jakim organ wskazał, że wola doprowadzenia do zmiany decyzji z 28 października 2004 r., której potwierdzeniem było złożenie przez skarżącego podania z 19 października 2018 r., była w sprawie niewystarczająca, ponieważ podmiotami, które nabyły na mocy ww. decyzji prawo w rozumieniu art. 155 K.p.a. były również osoby inne, aniżeli następca prawny inwestora (M.D.), którym przysługiwał w tym postępowaniu interes prawny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K.D. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) sądowi pierwszej instancji zarzucono:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb w zw. z art. 155 K.p.a., stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonego orzeczenia, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieuwzględnieniem skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ II instancji przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w wyniku błędnego uznania, że w niniejszej sprawie przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb jest przepisem szczególnym uniemożliwiającym zmianę lub uchylenie w trybie art. 155 K.p.a. ostatecznej decyzji MWINB z 28 października 2004 r., znak: WOA.5110-21-21/04, co doprowadziło do utrzymania przez WSA w mocy decyzji organów I i II instancji w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji MWINB z 28 października 2004 r.;
2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy;
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organy I i II instancji przepisów postępowania, tj. art. 7a, art. 8, art. 10 § 1 oraz art. 89 § 1 i 2 K.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie aktywnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w ramach przedmiotowego postępowania pomimo wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 89 K.p.a., a brak uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej ograniczył uprawnienia strony do bezpośredniego złożenia wyjaśnień w niniejszej sprawie, a w szczególności uniemożliwiło stronom wypracowanie wspólnego stanowiska, które mogło skutkować wyrażeniem zgody przez M.F. i A.F. zgody na zmianę ostatecznej decyzji MWINB z 28 października 2004 r., co w konsekwencji doprowadziło do prowadzenia przez organ I i II instancji postępowania w sposób nie budzący zaufania strony do organów władzy publicznej, a także skutkowało naruszeniem przez organ I i II instancji szeregu innych głównych zasad postępowania administracyjnego takich jak zasada prawdy obiektywnej oraz rozstrzygania wątpliwości na korzyść stron postępowania, a także zapewnienia stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez uznanie przez sąd pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie zebrano całość materiału dowodowego, w sytuacji, gdy organy administracji nie dokonały wyczerpującego zebrania i rozpatrzeniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a przy tym nie zostały podjęte wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwieniu sprawy, co doprowadziło do błędnego uznania, że w niniejszej sprawie nie występują przesłanki umożliwiające zmianę lub uchylenie w trybie art. 155 K.p.a. ostatecznej decyzji MWINB z 28 października 2004 r., a w konsekwencji niezasadnego utrzymania w mocy decyzji organów obu instancji;
c) art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego odniesienia się przez sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.
W związku z powyższym strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie,
2) na zasadzie art. 176 § 2 Ppsa - rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,
3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wbrew ocenie sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. w przypadku uzyskania zgody wszystkich stron. Podnosi, że w toku postępowania administracyjnego skarżący podjął działania mające na celu uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania na zmianę ostatecznej decyzji. W tym celu, we wniosku z 19 października 2018 r. na zasadzie art. 89 § 1 i 2 K.p.a. wniósł o przeprowadzenie przez MWINB rozprawy administracyjnej w ramach przedmiotowego postępowania, gdyż mogło to zapewnić przyspieszenie lub uproszczenie postępowania, a przy tym zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron. Organ I instancji zaniechał jednak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, pomimo że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej usprawniłoby przedmiotowe postępowanie oraz umożliwiłoby złożenie skarżącemu wyjaśnień w niniejszej sprawie oraz uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania. Podobnie GINB całkowicie pominął zgłoszony przez skarżącego w toku postępowania przed organem I instancji wniosek w powyższym zakresie.
W piśmie z 16 września 2020 r. M.F. i A.F. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o "ostateczne wydanie prawomocnego orzeczenia mając także na uwadze skrupulatne zbadanie całości spraw przez organy administracyjne".
Na rozprawę wyznaczoną w sprawie, nikt się nie stawił.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
W ocenie Sądu skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
A. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa stanowi jedną z podstaw uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny, gdy jej przedmiotem jest – jak w przedmiotowej sprawie – decyzja administracyjna. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa ma charakter ogólny i wynikowy, określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uwzględniono jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy postępowania administracyjnego, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna zaś przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia wskazanych przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie z art. 174 pkt 2 Ppsa.
B. Nie jest usprawiedliwionym zarzut wskazany w pkt 2a) skargi kasacyjnej dot. naruszenia przez sąd pierwszej instancji w/w przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organy I i II instancji oznaczonych przepisów K.p.a.
Zarzut niedostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji naruszenia przez GINB przepisów art. 7a i 8 K.p.a. nie poddaje się kontroli. Obowiązkiem fachowego pełnomocnika było wskazanie przepisów, które zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, skoro sposób konstruowania podstaw kasacyjnych sprowadza się do zarzutów niedostrzeżenia przez ten sąd naruszenia przepisów przez organ, to należało je precyzyjnie wskazać. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). Zarówno art. 7a, jak i art. 8 K.p.a. dzielą się na paragrafy, czego nie dostrzegł autor skargi kasacyjnej, wobec związania podstawami kasacyjnym Sąd Naczelny nie jest uprawniony do samodzielnego uściślania wadliwie formalnie skonstruowanych podstaw kasacyjnych w powyższym zakresie.
C. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. nie jest zasadny już z tego powodu, że w toku całego postępowania administracyjnego skarżący brał w nim udział, był zawiadamiany o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i do niego były kierowane decyzje administracyjne. Tym samym zarzut braku zapewnienia stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Art. 10 § 1 K.p.a. nie stanowi natomiast wzorca kontroli dla innych działań organu administracyjnego, niż tylko naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w toku postępowania administracyjnego.
D. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 89 § 1 i 2 K.p.a. Trafnie organy obu instancji oraz sąd pierwszej instancji oceniły także, że w sprawie nie wystąpiła potrzeba przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Z art. 89 § 1 K.p.a. wynika, że organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Przepis art. 89 § 2 K.p.a. nie nakłada bezwzględnego obowiązku przeprowadzenia rozprawy w sytuacji spornych interesów stron, a tylko daje możliwość organom jej zarządzenia, gdy zajdzie taka potrzeba. W okolicznościach niniejszej sprawy taka potrzeba nie wystąpiła. Zebrany bowiem w sprawie materiał dowodowy z racji charakteru sprawy rozpatrywanej w trybie tzw. postępowania nadzwyczajnego nie był obszerny. Ustalony na jego podstawie stan faktyczny i prawny sprawy stanowił dostateczną podstawę do wydania przez organ decyzji negatywnej dla skarżącego. Słusznie przy tym stwierdził sąd pierwszej instancji, że w sytuacji, gdy pozostałe strony poza skarżącym jednoznacznie sprzeciwiły się zmianie decyzji, GINB nie miał podstaw, by w rozpatrywanej sprawie przeprowadzać rozprawę, w ramach której miałby uzyskać stanowisko innych stron wobec żądania zmiany dotychczasowej decyzji ostatecznej, skoro takie oświadczenia inne strony jednoznacznie złożyły.
E. Bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. art. 7, w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 80 K.p.a. Skarżący kasacyjnie jakkolwiek formułuje zarzut naruszenia przepisów regulujących zagadnienie gromadzenia materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego, to jednak nie wskazuje w czym konkretnie miałoby się przejawiać wadliwe zebranie materiału dowodowego w badanej sprawie, a w szczególności nie wskazuje jakie to dowody w niniejszej sprawie możliwe są jeszcze do przeprowadzenia. To zaś deprecjonuje zarzut wadliwego zebrania materiału dowodowego.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że organy administracji publicznej, w myśl art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Natomiast nie oznacza to obowiązku podjęcia jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia oznaczonej sprawy. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla prawidłowego uznania, że nie było dopuszczalne dokonanie w trybie art. 155 K.p.a. zmiany decyzji MWINB z 28 października 2004 r. poprzez "wyeliminowanie" z niej, jak określił to skarżący, obowiązku nakazującego mu dokonanie rozbiórki II kondygnacji budynku magazynowego. Wbrew więc twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie, postępowanie przed organami I i II instancji przeprowadzone zostało zgodnie z ogólnymi zasadami procedury administracyjnej, a ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez GINB oraz MWINB wyczerpują istotę sprawy. W toku prowadzonego postępowania zabezpieczono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy, jak również zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.).
F. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Stosownie do art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.
W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA.nsa.gov.pl).
W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutowi skarżącego kasacyjnie sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę swego wyroku – art. 151 Ppsa – obszernie odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów i wyjaśnił dostatecznie komunikatywnie, z jakich powodów skargę ocenił jako nieuzasadnioną.
G. Nie mógł być także uwzględniony powiązany przez autora skargi kasacyjnej z art. 141 § 4 Ppsa przepis art. 107 § 3 K.p.a. Stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis ten wymienia zatem niezbędne elementy decyzji administracyjnej. Tymczasem skarżący odnosi zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. do braku uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
H. Nie jest wreszcie zasadny zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, a to art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb w zw. z art. 155 K.p.a.
Zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Słusznie wskazał sąd pierwszej instancji, że inna wykładnia przepisu art. 155 K.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony (por. wyroki NSA: z 13 października 1999 r., IV SA 1539/97, z 21 kwietnia 2006 r., II OSK 770/05, z 11 lutego 2010 r., II OSK 292/09, z 24 listopada 2011 r., II OSK 1685/10, z 9 maja 2012 r., II OSK 301/11, z 19 października 2012 r., II OSK 1153/11, z 16 stycznia 2013 r., II OSK 1699/11, z 7 marca 2013 r., II OSK 2130/11, z 9 sierpnia 2013 r., II OSK 756/12, z 10 lipca 2014 r., II OSK 302/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, że decyzja MWINB z 28 października 2004 r. wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb ma (analogicznie jak decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 5 uPb) charakter związany, gdyż mając na uwadze oba zawarte w tej decyzji obowiązki, które z uwagi na ich treść, pozostają ze sobą we wzajemnej łączności to – jak trafnie przedstawiono to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sądu wojewódzkiego (s. 11) – eliminacja tylko jednego z elementów jej rozstrzygnięcia, tj. nakazu rozbiórki dobudowanej II kondygnacji, prowadziłaby do pozostawienia jako wyłącznie obowiązującego tego rozstrzygnięcia, które nakazywało inwestorowi sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego jedynie I kondygnacji (przyziemia) dobudowanych pomieszczeń magazynowych. Taka treść rozstrzygnięcia niewątpliwie skutkowałaby zaś wyłączeniem z rozstrzygnięcia samowolnie wykonanych robót budowlanych o kluczowym znaczeniu, a zatem brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany takiej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. ze względu na słuszny interes strony. Przepis 51 ust. 1 pkt 3 uPb należy więc w takiej sytuacji traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 K.p.a. decyzji MWINB z 28 października 2004 r.
I. Skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się być oparte na nieusprawiedliwionych podstawach, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.