II OSK 2713/22

II OSK 2713/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2510/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7,8, 10, 77, 80, 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. oraz D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2510/21 w sprawie ze skargi J.S. oraz małoletniego D.S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 października 2021 r. nr 1238/2021 w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi J.S. i reprezentowanego przez nią małoletniego D.S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 października 2021 r., nr 1238/2021, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowi Mazowieckiej z 10 sierpnia 2021 r., nr 58/2021, w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej, wyrokiem z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2510/21, oddalił skargę.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrowi Mazowieckiej decyzją z 4 grudnia 2019 r., nr 95/2019, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186), zwanej dalej Prawem budowlanym, nałożył na E.S., P.S.1, P.S.2 oraz J.S. (jako stronę i przedstawiciela ustawowego małoletniego D.S.) obowiązek całkowitego zamurowania (cegłą, pustakami) lub wypełnienia luksferami, cegłą szklaną lub innym materiałem o podobnych właściwościach (odporności ogniowej E30), otworu okiennego o wymiarach ok. 1,67/1,6 m, wykonanego od strony granicy z działką nr [...], w ścianie szczytowej parteru istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...], w celu doprowadzenia wykonanej przebudowy budynku do stanu zgodnego z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych. W decyzji termin wykonania nałożonych obowiązków został wyznaczony na dzień [...] kwietnia 2020 r.
Na wniosek strony wyznaczony w decyzji termin był trzykrotnie zmieniany w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), zwanej dalej k.p.a., decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowi Mazowieckiej odpowiednio: z 23 kwietnia 2020 r., nr 30/2020; z 31 sierpnia 2020 r., nr 67/2020 i z 8 stycznia 2021 r., nr 1/2021, która to decyzja wyznaczyła termin wykonania obowiązku na dzień [...] czerwca 2021 r.
W dniu 29 czerwca 2021 r. do organu pierwszej instancji wpłynął kolejny wniosek J.S. działającej w imieniu własnym oraz w imieniu małoletniego D.S. jako jego przedstawicielki ustawowej, P.S.1, E.S. oraz P.S.2 o zmianę decyzji pierwotnej w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku.
Po rozpoznaniu wniosku decyzją z 10 sierpnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrowi Mazowieckiej odmówił zmiany własnej decyzji ostatecznej z 4 grudnia 2019 r. w zakresie terminu wykonania obowiązku. Decyzją z 6 października 2021 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy administracji prawidłowo uznały, że brak jest podstaw do kolejnej zmiany terminu wykonania przez inwestorów obowiązku wynikającego z decyzji z 4 grudnia 2019 r. Pierwotny termin został przedłużony inwestorom o 14 miesięcy, a kolejne przedłużanie spowoduje akceptację stanu niezgodnego z prawem w dłuższym okresie. Interes społeczny oraz interes uczestnika postępowania przemawia za tym, aby doprowadzenie obiektu do stanu technicznego zgodnego z prawem nastąpiło jak najszybciej. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organów, że przedłużany kilka razy termin był wystarczający do realizacji obowiązków wyznaczonych w decyzji, zwłaszcza że, co wskazuje nawet skarżąca, dotyczą one drobnych i krótkotrwałych robót budowlanych.
Sąd pierwszej instancji nie znalazł tym samym podstaw do uznania, że w tej sprawie doszło do naruszenia przez organy art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu stron postępowania. Fakt, iż organ pierwszej instancji do tej pory trzykrotnie przedłużał inwestorom termin wykonania obowiązku nie oznacza, że odmawiając zmiany decyzji w tym zakresie wskutek czwartego wniosku skarżących, naruszył art. 8 § 2 k.p.a.
W skardze kasacyjnej J.S., występując w imieniu własnym oraz jako przedstawiciel ustawowy małoletniego D.S., zaskarżyła w całości wyrok Sądu pierwszej instancji i przytaczając podstawę kasacyjną dotyczącą naruszenia przepisów postępowania zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w ocenie skarżącej istniały przesłanki do uchylenia w całości decyzji pierwszej i drugiej instancji, gdyż skarżąca podniosła w treści skargi argumenty wskazujące, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji naruszył normy art. 7, art. 8, art. 10, a także art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej i członków jej najbliższej rodziny, a nadto nierozpatrzenie całego zebranego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji organów obu instancji, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie poprzez oddalenie skargi.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku. Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A.B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W konsekwencji tego, że w sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodziły, zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej, został wyznaczony wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami sformułowanymi w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to znaczy na podstawie naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie zdołały podważyć wyniku kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i trafności zaskarżonego wyroku, co w konsekwencji uzasadniało oddalenie skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza zakres sporządzanego z urzędu uzasadnienia wyroku w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, pozwalając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej z pominięciem tych elementów, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia treści rozstrzygnięcia.
W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Za jego pomocą starano się wykazać, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej oceny postępowania organów administracji w odpowiedzi na wniosek skarżącej o zmianę ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowi Mazowieckiej z 4 grudnia 2019 r., nr 95/2019, nakazującej skarżącej m.in. całkowite zamurowanie lub wypełnienie luksferami, cegłą szklaną lub innym materiałem o podobnych właściwościach (odporności ogniowej E30), otworu okiennego wykonanego od strony granicy z działką nr [...], w ścianie szczytowej parteru istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. W ocenie skarżącej kasacyjnie organy administracyjne, rozważając możliwość zmiany terminu wykonania ww. obowiązku, nie uwzględniły słusznego interesu skarżącej i członków jej najbliższej rodziny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono trudną sytuację rodzinną strony oraz wskazano, że zamurowanie otworu okiennego znacznie pogorszy warunki życia jej rodziny, będzie bowiem skutkować odcięciem pomieszczenia mieszkalnego od dostępu światła.
Podstawę prawną decyzji rozstrzygającej w sprawie wniosku skarżącej o przedłużenie terminu wykonania obowiązku stanowił art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Jak wynika z powołanego przepisu przedmiotem postępowania o zmianę decyzji ostatecznej nie może być ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną ani też kontrola legalności decyzji, której zmiany domagają się strony. Postępowanie to jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem, w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego), nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wcześniej wydanej decyzji ostatecznej z punktu widzenia przesłanek dopuszczalności jej zmiany określonych w art. 155 k.p.a., a mianowicie, czy za zmianą w określonym przez strony zakresie (uchyleniem), przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W tym postępowaniu nadzwyczajnym nie można skutecznie kwestionować ustaleń, które legły u podstaw wcześniejszego rozstrzygnięcia, jak również kwestionować jego zgodności z prawem.
Mając to na uwadze należy wskazać, że argumentacja skargi kasacyjnej zmierzająca w istocie do zakwestionowania zasadności nałożenia obowiązku zamurowania (lub wypełnienia) otworu okiennego, nie mogła skutecznie podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku. Wskazując, że: "utrzymanie w mocy Decyzji Nr 95/2021 i tym samym zamurowanie okna" będzie skutkować odcięciem pokoju mieszkalnego od dopływu światła dziennego, oraz że sporny otwór okienny nie utrudnia uczestnikowi postępowania A.B. korzystania z jego nieruchomości, skarżąca zmierza natomiast do wzruszenia decyzji ostatecznej. Jak wskazano wyżej, w trybie art. 155 k.p.a. nie jest jednak możliwe ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy i wydanie nowego rozstrzygnięcia, w szczególności sprzecznego z istotą decyzji ostatecznej.
Przywołane okoliczności, które mają podważyć decyzję co do samej zasady nie korespondują z istotą wniosku, który dotyczy jedynie zmiany terminu wykonania obowiązku zamurowania lub wypełnienia otworu okiennego, zmierzającego do jego usunięcia.
Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, w rozpoznawanej sprawie, orzekające organy przeprowadziły kompleksową weryfikację decyzji ostatecznej w zakresie możliwości zmiany terminu wykonania nałożonego w tej decyzji obowiązku, co słusznie zaakceptował Sąd a quo.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania wskazanych w podstawach kasacyjnych, akceptując sposób i zakres postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego.
Zasadnicze znaczenie w ramach przeprowadzonej weryfikacji miało to, czy interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc klauzule generalne oparte na kryterium słuszności, przemawiają za zmianą decyzji. Interes strony, który może przemawiać za zmianą decyzji musi być interesem słusznym, co oznacza, że nie powinien być sprzeczny z prawem oraz interesem społecznym. Słuszny interes strony musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa oraz nie może być postrzegany jako każdy subiektywnie rozumiany interes strony, sprowadzający się do uzyskania rozstrzygnięcia organu o treści zgodnej z wolą strony. Za uchyleniem lub zmianą decyzji ma przemawiać obiektywna, społeczna akceptacja dla takiego wyjątkowego działania organu, a nie subiektywne przekonanie strony o słuszności swojej potrzeby. Oceniając zatem, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za zmianą decyzji, należy wziąć pod uwagę nie tyle subiektywne przekonanie strony o zasadności takiej "zmiany", lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany/uchylenia decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację.
W świetle powyższego za zgodne z prawem należy uznać stanowisko organów administracji, a także Sądu pierwszej instancji, że za kolejną, czwartą już zmianą decyzji dotychczasowej, nie przemawia ani interes społeczny, ani słuszny interes strony. Składane kilkukrotnie przez stronę skarżącą wnioski o zmianę terminu wykonania decyzji, nawet ze zrozumiałych subiektywnie pobudek, zmierzają w istocie do uniknięcia albo przynajmniej długotrwałego odsunięcia w czasie, wykonania nałożonego na nią legalnie obowiązku.
Ponowne jednak uwzględnienie żądania zmiany decyzji to przedłużenie stanu niedostosowania budynku, poprzez istniejący i wykonany bez odpowiedniego zezwolenia sporny otwór okienny naruszający wymogi warunków technicznych, do zasad sytuowania budynku na nieruchomościach w odpowiedniej odległości od granicy z działką sąsiednią, co służy przede wszystkim zapewnieniu bezpieczeństwa użytkowania obiektów budowlanych, a przez to również przywrócenia właściwego stopnia poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania ściany z otworem okiennym zbliżonej do granicy działki sąsiedniej, uzasadnionych interesów jej właściciela.
W tym miejscu interes osobisty skarżącej kasacyjnie konfrontuje się z interesem społecznym, którego wyrazem są nie tylko zasady bezpieczeństwa użytkowania obiektów budowlanych wyrażane przez właściwe przepisy o warunkach technicznych, ale również zasada praworządności, która wymaga starań o efektywne wykonywanie nałożonych w legalny sposób obowiązków. Powyższe oznacza, że o ile strona ma prawo formułować wnioski o zmianę rozstrzygnięć zgodnie ze swoim partykularnym interesem, to zmiana jest możliwa tylko w sytuacji, gdy jest to jednocześnie interes słuszny w znaczeniu wyżej nakreślonym.
Z ujawnionych okoliczności sprawy wynika, że odmawiając przedłużenia terminu organy uwzględniły charakter robót, ich rozmiar, aktualną sytuację epidemiczną oraz fakt, że pierwotny termin wykonania obowiązków był już trzykrotnie przedłużany.
Podnoszone w toku postępowania przez skarżącą okoliczności mające wskazywać na istnienie interesu strony, nie mogły stanowić przesłanki uzasadniającej zmianę decyzji nakazowej, bowiem stałoby to w sprzeczności z interesem społecznym, polegającym na konieczności usunięcia zagrożenia płynącego ze strony przedmiotowego obiektu budowlanego w obecnym kształcie, a wywołanego przez jego stan techniczny.
W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji słusznie nie stwierdził wad zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji nie znalazł podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.
Odnosząc się do wniosku pełnomocnika z urzędu skarżącej kasacyjnie o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, to w niniejszym wyroku nie zawarto postanowienia dotyczącego tej kwestii, albowiem orzeka o tym na podstawie art. 250 p.p.s.a., po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, w drodze odrębnego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd (art. 258 § 4 p.p.s.a.).