II OSK 2708/25

II OSK 2708/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-12-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2199/25 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-10-02
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3, art. 138 § 2, art. 142
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64e, art. 141 § 4, art. 151a § 2, art. 182 § 2a, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 5 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 padziernika 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 2199/25 w sprawie ze sprzeciwu W. z siedzibą w W. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 sierpnia 2025 r., nr 849/25 w przedmiocie nakazu doprowadzenia ogrodzenia do stanu poprzedniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek W. z siedzibą w W. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 października 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2199/25, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), oddalił sprzeciw W. z siedzibą w W. (dalej jako Skarżąca lub Spółdzielnia) od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 sierpnia 2025 r., nr 849/25, którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako "K.p.a.") uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 6 czerwca 2025 r. nr IIWT/283/2025 - wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - nakazującą Spółdzielni doprowadzenie ogrodzenia wokół budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. do stanu poprzedniego poprzez obniżenie ogrodzenia otaczającego ten budynek do wysokości 0,6 m i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Na wstępie Sąd przedstawił specyfikę kontroli sądowej odnoszącej się do decyzji kasatoryjnej zaskarżonej sprzeciwem. Zasadniczo wynikało z niej, że sąd ogranicza swoją ocenę do zbadania czy organ słusznie uznał, że w prowadzonym przez organ postępowaniu wystąpiły przesłąnki (naruszenia) uzasadniające wydanie tego rodzaju decyzji. Nie dokonuje przy tym oceny istnienia podstaw do zastosowania danego przepisu prawa materialnego a jedynie ocenia czy prowadzone postępowanie spełniało ustalone przepisami wymogi prawidłowego postępowania.
W postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem, sąd administracyjny nie ocenia w sposób wiążący prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.. Stosownie do art. 64e P.p.s.a., istota zaskarżonego rozstrzygnięcia sprowadza się do oceny zasadności wydania w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., której prawidłowość wydania nie budzi wątpliwości Sądu.
Sąd mając na uwadze okoliczności sprawy, w tym fakt, że sprawa tego ogrodzenia była już przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego oraz sądów w obu instancjach - MWINB decyzją z 28 września 2022 r. nr 1043/2022 utrzymał w mocy decyzję PINB dla m.st. Warszawy z 5 sierpnia 2022 r. nr IllOT/473/2022 - wydaną na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - nakładającą na W. obowiązek doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem poprzez obniżenie ogrodzenia otaczającego ten budynek do wysokości 0,6 m, a WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2512/22 oddalił skargę, zaś NSA wyrokiem z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. [pic]akt Il OSK 982/23 oddalił skargę kasacyjną – stwierdził, że zasadnym było wydanie przez MWINB decyzji kasatoryjnej.
Sąd uznał, że organ odwoławczy zasadnie przyjął, że organ I instancji dopuścił się narusznia przepisów postępowania przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy odnoszącego się do jej istoty, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i naruszeń tych MWINB nie mógł konwalidowac boiwem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarte zostały wskazania odnośnie do dalszego postępowania i jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.
Sąd podkreślajac fakt prawomocnej kontroli sądowej poprzednio wydanej decyzji organów nadzoru budowlanego, gdzie podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, stwierdził, że przepis ten determinował zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 3 pkt 2 tej ustawy, który określa dalszy tok postępowania organu administracyjnego na wypadek niewykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, które to postępowanie winno być przeprowadzone z urzędu. Sąd zauważył, że w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, organ prowadzący postępowanie legalizacyjne stosuje ust. 3 tego przepisu, nakazując w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 Prawa budowlanego jest dwuetapowe. Najpierw organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, po czym sprawdza, czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3. W każdym przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków nałożonych na podstawie ar. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ bezwzględnie musi podjąć decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zatem skutkiem niewykonania obowiązków określonych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
W ocenie Sądu, skoro przeprowadzone w dniach 29 października 2024 r. i 2 stycznia 2025 r. czynności kontrolne wykazały, że obowiązek wynikający z powyższej decyzji PINB nr IIIOT/473/2022 w postaci doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem poprzez obniżenie ogrodzenia do wysokości 0,6 m, nie został wykonany, to nakazanie w kolejnej decyzji PINB z 6 czerwca 2025 r. nr IIWT/283/2025 doprowadzenia spornego ogrodzenia do stanu poprzedniego poprzez obniżenie ogrodzenia do wysokości 0,6 m, nie znajdowało uzasadnienia w przepisach prawa.
Sąd podzielił pogląd MWINB, że stanem poprzednim nie jest w badanym przypadku stan zgodności ogrodzenia z przepisami prawa miejscowego (tj. ogrodzenie o wysokości nieprzekraczającej 0,6 m), lecz stan istniejący sprzed wykonania spornych prac, a więc stan, w którym ogrodzenie to nie istniało na terenie nieruchomości. Z tego względu słusznym było stanowisko MWINB uchylające decyzję organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami obowiązującego prawa oraz nakazujące rozważenie (w związku z niewykonaniem obowiązku wynikającego z decyzji nr IllOT/473/2022) nakazania rozbiórki całego ogrodzenia znajdującego się wokół budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. , której celem pierwszym i nadrzędnym nakazu rozbiórki jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa.
Sąd wskazał, że naruszenia przepisów postępowania, jakich dopuścił się organ I instancji w niniejszej sprawie, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszeń tych MWINB, jako organ II instancji, nie mógł konwalidować, gdyż odbyłoby się to z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 K.p.a..
W konsekwencji Sąd uznał zarzuty sprzeciwu za bezzasadne. Skoro wyłączną przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jest jedynie stwierdzenie tego, czy skierowany do adresata nakazu obowiązek został przez niego spełniony, to zarzut naruszenia art. 142 K.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 98 § 1 K.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku w tym postępowaniu.
Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego "niezastosowanie", albowiem przepisu prawa nie można naruszyć przez jego niezastosowanie – jest to typowy błąd logiczny określany jako contradictio in adiecto. Przepis prawa można naruszyć przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Albo organ przepisu nie stosuje, albo błędnie go wykłada. Jeżeli organ nie stosował - "nie ruszył" - danego przepisu, to go nie naruszył. Z przyczyn wyżej wskazanych przez Sąd przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie.
Sąd z urzędu nie dostrzegł również wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu uzasadnione było stanowisko organu odwoławczego, że wskazane naruszenia, jakich dopuścił się organ pierwszej instancji, mają istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
W. z siedzibą w W. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie:
1) art. 151a § 2 w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji oddalenie sprzeciwu, w sytuacji gdy decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 849/25 z dnia 5 sierpnia 2025 r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nr IIWT/283/2025 z dnia 6 czerwca 2025 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ organ pominął istotne okoliczności sprawy m.in. w zakresie tego, że organ nadzoru budowlanego wyznaczył ostateczny termin wykonania obowiązku, o którym mowa w 51 ust. 1 pkt 2) - Prawa budowlanego na termin 31 marca 2025 r., zaś z treści zaskarżonej sprzeciwem decyzji oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wynika, że organy oparły się wyłącznie na oględzinach nieruchomości (czynnościach kontrolnych) z dnia 29 października 2024 r. oraz 2 stycznia 2025 r. Z tych względów przy rozpoznawaniu sprawy przez organy nadzoru budowlanego nie został wzięty pod uwagę stan faktyczny istniejący po upływie ostatecznego terminu na realizację obowiązku przez Skarżącą (tj. po 31 marca 2025 r.);
2) art. 151a § 2 w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji błędne ustalenie, iż w niniejszej sprawie właściwe jest nałożenie na skarżącą doprowadzenia ogrodzenia do stanu poprzedniego a nie stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy sprawa doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem poprzez obniżenie ogrodzenia do 0,6 m była przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej w ramach której sądy administracyjne nie dostrzegły obowiązku doprowadzenia ogrodzenia do stanu poprzedniego poprzez całkowite usunięcie ogrodzenia z nieruchomości;
3) art. 151a § 2 w zw. z art. 64e P.p.s.a. oraz art 138 § 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy albowiem sąd nie zbadał prawidłowości wydania decyzji kasacyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego, a także nieustalanie przez organ odwoławczy czy w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.;
4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz nie odniesienie się do podniesionych w sprzeciwie okoliczności i zarzutu naruszenia przez organ art. 142 K.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4) oraz 98 § 1 K.p.a., w tym pominięcie zaskarżenia w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji odmowy zawieszenia postępowania w sprawie z uwagi na toczące się postępowanie administracyjne z wniosku skarżącej o zmianę i aktualizację miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na obszarze na którym znajduje się obiekt objęty decyzją administracyjną.
5) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz nie odniesienie się do podniesionego w sprzeciwie zarzutu naruszenia przez organ art. 15 K.p.a. w zakresie w jakim podniesiony zarzut zmierzał do wykazania, iż organ odwoławczy nie dokonał rzeczywistej weryfikacji zasadności oraz rzeczowego odniesienia się do zarzutów odwołania, zwłaszcza w zakresie podejmowanych przez skarżącą czynności zmierzających do aktualizacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zainicjowania przed Prezydentem m.st. Warszawy postępowania administracyjnego w zakresie dokonania aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, której mowa w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, a także postępowania o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] przyjętego uchwałą nr XCIV/2817/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. w jednostce terenowej [...];
6) art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1, 2 i 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w zaistniałym stanie faktycznym przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego było niemożliwe, z uwagi na ewentualne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mającej, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółdzielni, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna W. z siedzibą w W. nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym albowiem umożliwia to art. 182 § 2a P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem NSA rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że kontrolowana decyzja była decyzją organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta co do zasady nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi ona o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia, o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady, a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób (umorzenia postępowania). Zatem w tym postępowaniu Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić wyłącznie czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przedmiotem rozważań Sądu I instancji powinny być wyłącznie zagadnienia dotyczące prawidłowości wydania przez organ w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej. Jednak w sytuacji kiedy prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisu materialnego określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy wymaga poprzedzenia jej prawidłowym ustaleniem w postępowaniu stanu faktycznego Sąd może, a nawet powinien wskazać jakie uchybienia w tym zakresie zostały popełnione przez organ I instancji by nie zostały one powtórzone podczas ponownego wydawania rozstrzygnięcia.
Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zdaniem NSA, ocena Sądu I instancji, wyrażona w zaskarżonym wyroku, że organ odwoławczy, w zaistniałych w sprawie okolicznościach, miał podstawy aby wydać decyzję kasatoryjną, była prawidłowa.
Zasadniczą wadą postępowania organu I instancji dostrzeżoną przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było to, że organ I instancji dysponując wcześniejszym prawomocnym rozstrzygnięciem organów nadzoru budowlanego, które zostało skontrolowane przez sądy administracyjne i uznane za prawidłowe – ostateczna i prawomocna decyzja MWINB z 28 września 2022 r. nr 1043/2022 utrzymująca w mocy decyzję PINB dla m.st. Warszawy z 5 sierpnia 2022 r. nr IIIOT/4733/2022, w której na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożono na Warszawską Spółdzielnię Mieszkaniową Administrację Osiedla [...] obowiązek doprowadzenia ogrodzenia wokół budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. do stanu zgodnego z prawem poprzez obniżenie ogrodzenia otaczajacego ten budynek do wysokości 0.6 m (wyrok WSA w Warszawie z 1 lutego 2023 r. sygn akt VII SA/Wa 2512/22 oddalający skargę, wyrok NSA z 18 lipca 2024 r., sygn akt II OSK 982/23 oddalajacy skargą kasacyjną) – w prowadzonym z urządu postępowaniu naprawczym, po ustaleniu protokołami z 29 października 2024 r. i z 2 stycznia 2025 r., że powyższy obowiązek nie został wykonany, powinien rozważyć wydanie rozstrzygnięcia odpowiadajacego treści art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w szczególności nałożenia obowiązku przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego, co w niniejszej sprawie wiązałoby się z rozbiórką rzeczonego ogrodzenia, zamiast kolejnego orzeczenia nakazu obniżenia ogrodzenia do 0,6 m co skutkowałoby uzyskaniem zgodnności z obowiązującym w tym zakresie planem miejscowym.
Zdaniem NSA, okoliczność wystąpienia przez Spółdzielnię po wydaniu 18 listopada 2024 r. wyroku NSA sygn akt II OSK 982/23 z wnioskiem o przedłużenie do 31 marca 2025 r. terminu wykonania wskazanych w decyzji róbót budowlanych, który został zaaakceptowany postanowieniem PINB z 17 stycznia 2025 r. nr IIWT/35/2025, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w postaci wydania decyzji kasatoryjnej.
Okoliczność przedłużenia terminu do wykonania obowiązku co prawda nie została wzięta pod uwagę przez organ odwoławczy ani organ I instancji przy wydawaniu decyzji jednak Spółdzielnia po jednocznacznych ustaleniach z protokołów kontroli z 29 października 2024 r. i z 2 stycznia 2025 r., że obowiązek z decyzji nie został wykonany nie przedstawiła dowodów świadczących o wykonaniu obowiązku. Nawet po wydłużonym terminie na spełnienie obowiązku nie przedstawiła dowodów na okoliczność wykonania decyzji. Jedynie w piśmie z 26 marca 2025 r. poinformowała PINB, że wystąpiła o zmianę obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] (uchwała nr XCIV/2817/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r.) i przedstawiła zgłoszenie rozbiórki ogrodzenia stalowego wraz z bramami wjazdowymi i furtkami (wpływ 27 marca 2025 r.). W tej sytuacji organ zawiadomił Spółdzielnię o kontynuowaniu toczącego się postępowania (10 kwietnia 2025 r.) na co odpowiedziała wnioskiem o zawieszenia postępownia z uwagi na złożony wniosek o zmianę planu miejscowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W tych okolicznościach została wydana decyzja PINB z 6 czerwca 2025 r. Nr II WT/283/2025 nakazująca Spółdzielni na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane doprowadzenie ogrodzenia do stanu poprzedniego poprzez jego obniżenie do wysokości 0,6 m.
Zatem z dokumentacji sprawy wynika, że do dnia 31 marca 2025 r. obowiązek nie został wykonany, co powinno skutkować rozstrzygnięciem z art. 51 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane stosownie do okoliczności sprawy. Błędnym było orzeczenie o nakazaniu doprowadzenia ogrodzenia do stanu poprzedniego poprzez obniżenie tego ogrodzenia do wysokości 0,6 m bowiem opisany stan nie stanowi w istocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego lecz doprowadzenie obiektu do zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Słusznie MWINB zauważył, że stanem poprzednim będzie stan istniejący przed wykonaniem spornych prac czyli taki gdy ogrodzenie nie istniało na terenie przedmiotowej nieruchomości. Sprowadza się to do nakazu rozbiórki całego ogrodzenia.
W zwiazku z powyższym MWINB nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji i orzec odnośnie meritum sprawy z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. albowiem organ I instancji nie wyjaśnił co stanowiło stan poprzedni na tej nieruchomości i wadliwie określił obowiązek doprowadzenia ogrodzenia do stanu poprzedniego. Należy ponowienie ustalić stan faktyczny w sprawie i wskazać co w istocie stanowi stan poprzedni w okolicznościach niniejszej sprawy. Organ odwoławczy nie mógł ustaleń tych dokonać na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 K.p.a. bowiem są to istotne ustalenia determinujące treść rozstrzygnięcia czyli jaki stan będzie stanem poprzednim tej nieruchommości. Jednostronne orzeczenie w tym zakresie przez organ odwoławczy spowodowałoby pozbawienie Spółdzielni możliwości odniesienia się do tak ustalonego obowiązku przed organami obu instancji a to prowadziłoby do pozbawienia Spódzielni prawa do rozpatrzenia jej sprawy w dwóch instancjach.
W związku z powyższym prawidłowe jest orzeczenie Sądu I instancji, że organ odwoławczy wydajac decyzje kasatoryjną miał ku temu uzasadnione podstawy – podstawy wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. Dopiero po ustaleniu jaki jest faktyczny stan poprzedni nieruchomości będzie możliwe wydanie rozstrzygnięcia z art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.
W ocenie NSA, nie doszło do naruszenia przez Sąd art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. bowiem wskazywany przez Spółdzielnię brak ustaleń stanu faktycznego w postaci braku ustaleń stanu ogrodzenia po 31 marca 2025 r. (przedłużony termin na wykonanie obowiązku obniżenia ogrodzenia do 0,6 m) potwierdza jedynie konieczność ponownej oceny materiału dowodowego w sprawie i poczynienia na jego podstawie ustaleń stanu faktycznego bedącego podstawą do zastosowania adekwatnych przepisów prawa budowlanego i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ I instancji powinien okoliczność tę ocenić zatem postępowanie powinno wrócić do tego organu, co uzasadniało wydanie decyzji kasatoryjnej i potwierdzało słuszność oddalenia sprzeciwu.
Sąd I instancji nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów uznając za zasadne stanowisko MWINB odnośnie do potrzeby wydania rozstrzygnięcia w postaci doprowadzenia ogrodzenia do stanu poprzedniego. Na tym etapie postępowania z uwagi na wady postępowania organu I instancji przedwczesne byłoby twierdzenie, że jedynym możliwym rozwiazaniem jest doprowadzenie ogrodzenia do stanu poprzedniego. Sąd ani organ tego nie przesądza bowiem sprawa wraca do organu I instancji, który jeszcze raz oceni materiał dowodowy i wypowie się, które z możliwych rozstrzygnięć z art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane będzie właściwym. Sąd słusznie uznał, że wadliwym było postępowanie wyjaśniające prowadzące do uznania przez organ I instancji, że stan poprzedni to obniżenie ogrodzenia do 0,6 m. Skoro tak to zaistniała przesłanka z art. 138 § 2 K.p.a. i wniesiony sprzeciw okazał się bezzasadny.
W ocenie NSA, Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji wad w postaci błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Organ odwoławczy prawidłowo zinterpretował art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jako przepis, który obliguje w przypadku braku wykonania nałożonego na stronę obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane do nałozenia jednego z nakazów wymienionych w tym przepisie. Takim obowiązkiem jest przywrócenie do stanu poprzedniego zatem nie doszło do naruszenia tego przepisu przez Sąd.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom z art. 141 § 4 P.p.s.a. Podstawą prawną był art. 64e P.p.s.a. oraz art. 151a § 1 P.p.s.a. gdyż uznano, że zaskarżona decyzja kasatoryjna wypłniała wymogi z art. 138 § 2 K.p.a. Wskazano na wadliwe ustalenia stanu faktycznego, które wymagały ponownego ropatrzenia sprawy przez organ I instancji w zakresie wykraczajacym poza uprawnienia organu odwoławczego z art. 136 § 1 K.p.a.
Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku Sąd I instancji nie pominął wskazywanych w skardze kasacyjnej zarzutów sprzeciwu ale uznał je za niezasadne. Wyjaśnił, że zarzut naruszenia art. 142 K.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 98 § 1 K.p.a. nie uzasadniały uwzględnienia sprzeciwu albowiem kwestia zaskarżenia w odwołaniu postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania na wniosek strony nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia w zakresie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zasadnicze znaczenie miało to czy nałożony na Spółdzielnię obowiązek został wykonany. To czy Spółdzielnia doprowadzi do zmiany planu miejscowego tak by wybudowane ogrodzenie było z nim zgodne nie miało znaczenia dla wydania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zauważyć należy, że samo zarejestrowanie wniosku o zmianę planu nie powoduje, że proponowana zmiana stała się obowiązującym prawem. Organy mogłyby odstąpić od nałożenia obowiązku dopiero gdyby w momencie wydawania decyzji w życie wszedł plan, który przewiduje wybudowane przez Spółdzielnię ogrodzenie jest z nim zgodne. Dopóki procedura zmiany planu w sposób wskazany przez Spółdzielnię nie została formalnie wszczęta organy nie miały podstaw do zawieszenia postępowania. Podejmowanie czynności zmierzających do aktualizacji planu miejscowego czy jego zmiany nie mogło spowodować aby organy uznały, że prawomocnie ustalony obowiązek obniżenia ogrodzenia nie istniał i nie musiałbyć wykonywany, co niweczyłoby zastosowanie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że dokonanie ustaleń faktycznych umożliwijących wydanie nakazu doprowadzenia ogrodzenia do stanu poprzedniego lub wydania nakazu rozbiórki nie mieściło się w ramach postępowania uzupełniajacego organu odwoławczego z art. 136 § 1 K.p.a. Zasadnicze znaczenie ma tutaj to, że jeśli brakujące ustalenia faktyczne są tego rodzaju, że determinują rozstrzygnięcie, to wówczas organ odwoławczy ma obowiązek przekazać sprawę do organu I instancji, gdyż dokonanie takich ustaleń samoidzielnie, z pominięcuiem organu I instancji jest niewątpliwym naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępownia. Organ odwoławczy poczyniłby ustalenia zamiast organu I instancji. Wobec tego zarzut naruszenia przez Sąd art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1-3 K.p.a. należało uznać za chybiony.
W powyższych okolicznościach NSA uznał, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił postępowanie organu odwoławczego, że wydanie decyzji kasacyjnej było uzasadnione. Zakres koniecznych ustaleń organu I instancji wykluczał dokonanie ich samodzielnie porzez MWINB albowiem przekraczało to znacząco kompetencję wynikającą z art. 136 K.p.a. a tym samym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. i art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Odnośnie do wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpozanie sprawy na rozprawie NSA wskazuje, że nie mógł być on uwzględniony (pkt 2 sentencji) albowiem sprawę ze skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego sprzeciw Sąd rozpoznaje stosownie do art. 182 § 2 a i § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.