II OSK 2708/24

II OSK 2708/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Jerzy Stankowski
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 519
art. 302 ust. 1 pkt 10
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 481/24 w sprawie ze skargi D. D. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 9 stycznia 2024 r. nr DL.WIPO.412.11.2023/AB w przedmiocie zobowiązania do powrotu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 481/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi D. D., obywatela Gruzji (dalej: cudzoziemiec, strona, skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) z 9 stycznia 2024 r. nr DL.WIPO.412.11.2023/AB w przedmiocie zobowiązania do powrotu - oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] (dalej: Komendant, organ pierwszej instancji) decyzją z 10 grudnia 2022 r. nr 8-906/109/D-ZDP/2022 zobowiązał cudzoziemca do powrotu w terminie 15 dni, od dnia doręczenia decyzji oraz zakazał ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: RP) i innych państw obszaru Schengen na okres 3 lat. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że w sprawie zachodzą przesłanki zobowiązania do powrotu, o których mowa w art. 302 ust. 1 pkt 7 i 10 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c.).
Szef Urzędu, zaskarżoną decyzją uchylił decyzję Komendanta w części dotyczącej określenia terminu dobrowolnego powrotu oraz w części dotyczącej zakazu ponownego wjazdu (pkt 1), określił termin dobrowolnego powrotu, który wynosi 15 dni, od dnia doręczenia decyzji Szefa Urzędu oraz zakazał ponownego wjazdu na terytorium RP i innych państw obszaru Schengen na okres 6 miesięcy (pkt 2) oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części (pkt 3). W jej uzasadnieniu podano, że 10 grudnia 2022 r. na terenie Międzynarodowego Portu Lotniczego [...] przeprowadzono kontrolę legalności pobytu cudzoziemca, który wylegitymował się ważnym biometrycznym dokumentem paszportowym wydanym przez władze Gruzji. Na podstawie stempla zamieszczonego w paszporcie ustalono, że strona ostatni raz przekroczyła granicę zewnętrzną państw obszaru Schengen 27 września 2021 r. przez drogowe przejście graniczne w m. Roszke (Węgry). Cudzoziemiec oświadczył, że na Węgrzech przebywał miesiąc, a następnie, 25 października 2021 r. przez Czechy wjechał do Polski. Dalej ustalono, że 10 grudnia 2019 r. cudzoziemiec złożył do Wojewody Łódzkiego (dalej: Wojewoda) wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Decyzją z 16 grudnia 2022 r. organ odmówił udzielenia wnioskowanego zezwolenia. W dniu 22 listopada 2022 r. cudzoziemiec złożył do Wojewody kolejny wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Decyzją z 11 grudnia 2023 r. organ udzielił mu przedmiotowego zezwolenia z terminem ważności do 21 listopada 2026r.
Szef Urzędu wskazał, że podejmując rozstrzygnięcie uwzględnił, że dane odwołującego aktualnie nie figurują w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany, gdyż zostały z niego usunięte w związku z upływem terminu na jaki zostały umieszczone. Zatem brak było przesłanek do zastosowania przez organ drugiej instancji art. 302 ust. 1 pkt 7 u.o.c. Podkreślono, że okoliczność, iż w dacie przekroczenia przez stronę granicy (25 października 2021 r.), dane cudzoziemca figurowały w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany, skutkować musiała uznaniem, że odwołujący przekroczył granicę wbrew przepisom prawa, co nakazywało zastosowanie art. 302 ust. 1 pkt 10 u.o.c.
WSA w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem stwierdził, że skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie sądu wojewódzkiego w sposób uprawniony Szef Urzędu uznał, że wydanie decyzji o zobowiązaniu skarżącego do powrotu było wynikiem nielegalnego przekroczenia granicy. Wskazano, że zastosowanie w/w przepisu było konsekwencją prawidłowego ustalenia przez organy, że w dniu 25 października 2021 r. skarżący przekroczył granicę Republiki Czeskiej i RP, co nastąpiło wbrew przepisom prawa z uwagi na to, że w tej dacie dane cudzoziemca figurowały w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP był niepożądany. Zaznaczono, że wpis w wykazie został zamieszczony na podstawie art. 435 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 438 ust. 1 pkt 6 u.o.c., na okres do 6 kwietnia 2023 r. na podstawie wyroku Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi VI Wydział Karny z 30 marca 2020 r., sygn. akt VI K 453/20. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 7 u.o.c. cudzoziemcowi odmawia się wjazdu na terytorium RP, gdy jego wjazd następuje w okresie obowiązywania wpisu do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko, że zobowiązaniem do powrotu może skutkować przekroczenie lub usiłowanie przekroczenia granicy zarówno zewnętrznej UE, jak i granicy wewnętrznej i nie ma też znaczenia kierunek tego przekroczenia, czy też kwalifikacja prawnokarna tego czynu. W ocenie sądu wojewódzkiego okoliczność, że do przekroczenia granicy przez cudzoziemca doszło w okresie, w którym jego dane figurowały w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany, skutkować musiała uznaniem przez organy, że strona przekroczyła granicę wbrew przepisom prawa, co wypełniało dyspozycję art. 302 ust. 1 pkt 10 u.o.c.
Zdaniem WSA w Warszawie okoliczność złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w roku 2019, który to wniosek został rozpoznany dopiero w roku 2022, nie miała wpływu na wynik sprawy, bowiem brak możliwości legalnego wjazdu przez skarżącego na terytorium RP bezpośrednio wynikał z faktu istniejącego i obowiązującego w dacie wjazdu wpisu do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany.
W odniesieniu do kwestii, że dane cudzoziemca zostały od 6 kwietnia 2023 r. usunięte z wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany wyjaśniono, że wydając decyzję reformatoryjną w tej sprawie Szef Urzędu uwzględnił, że w dacie podejmowania rozstrzygnięcia przez ten organ dane cudzoziemca w przedmiotowym wykazie cudzoziemców już nie figurowały. Podkreślono, że organ odwoławczy jednoznacznie stwierdził brak podstaw do orzekania o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu na podstawie art. 302 ust. 1 pkt 7 u.o.c.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie:
I. przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) przez oparcie się przez sąd pierwszej instancji meriti na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy administracji publicznej w sposób pełny, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi, zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu;
II. przepisów prawa materialnego tj.:
1) art. 302 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 438 ust. 1 pkt 6 u.o.c. w zw. z art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że dane skarżącego zostały od 6 kwietnia 2023 r. usunięte z wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany;
2) art. 302 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 436 ust. 1 pkt 3 u.o.c., poprzez uznanie, że wpis do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany, stanowi podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy z materiału dowodowego wynika, że taki wpis nigdy nie powinien zostać dokonany;
3) art. 302 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 108 ust. 1 pkt 2 u.o.c., poprzez uznanie, że skarżący przekroczył granicę wbrew przepisom prawa, w sytuacji, gdy z materiału dowodowego wynika, że skarżący w roku 2019 złożył wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium RP i jego pobyt, do czasu wydania decyzji w sprawie był legalny.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.
Jako bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego. Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu według stanu obowiązującego w dniu jego wydania. Reguła ta wynika m. in. z zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), kontrolnej funkcji sądownictwa administracyjnego (art. 184 Konstytucji RP), obowiązku orzekania w oparciu o akta sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a także ogólnej zasady prawa tempus regit actum (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2470/14; wyrok NSA z 15 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 809/21; wyrok NSA z 8 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1742/22; wyrok NSA z 20 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3234/20). Sąd wojewódzki orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i jednocześnie rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sprawą administracyjną było postępowanie w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu, pierwotnie z powodu obowiązywania wpisu do wykazu osób, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany (art. 302 ust. 1 pkt 7 u.o.c.) oraz że przekroczył on granicę wbrew przepisom prawa i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 303 ust. 1 pkt 9a u.o.c. (art. 302 ust. 1 pkt 10 u.o.c.), na etapie natomiast organu drugiej instancji – wyłącznie z racji drugiej przesłanki. Taki zakres sprawy stał się przedmiotem kontroli przez sąd wojewódzki i trafnie sąd ten ocenił prawidłowość zastosowania przez organy zarówno przepisów procesowych, jak i materialnych
W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego (pkt II ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej) to w niniejszym postępowaniu sąd nie dysponuje kompetencją, aby zrealizować kontrolę odrębnej sprawy administracyjnej, tj. wpisu danych cudzoziemca do wykazu, co konsekwentnie postuluje skarżący kasacyjnie. Jedynym uprawnieniem sądu administracyjnego jest zastosowanie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 135 p.p.s.a.). Należy podkreślić, że pojęcie sprawy sądowadministracyjnej ma charakter ogólny i obejmuje wszystkie akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a., które stały się przedmiotem zaskarżenia do sądu. Sprawą tutaj jest zobowiązanie cudzoziemca do powrotu, nie zaś wpis jego danych do wykazu. Należy także przypomnieć uchwałę siedmiu sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001/1, poz. 7, na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy procesowej, która zachowuje aktualność, w której NSA stwierdził, że określenie "w granicach danej sprawy" wskazuje, że chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym. Wpis danych do wykazu stanowi odrębną sprawę materialną, a konkretnie załatwienie wniosku cudzoziemca złożonego na podstawie art. 444 ust. 1 - 3 u.o.c. (zaświadczenie lub postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia). Sprawa taka podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) i jako taka nie mieści się "w granicach sprawy, której dotyczy skarga" – vide wyrok NSA z 28 lipca 2022 r. sygn. akt III FSK 454/22. Wiedzę w tym zakresie posiadał pełnomocnik strony bowiem - jak wynika z akt administracyjnych – pismem z 23 grudnia 2022 r. zwrócił się do Szefa Urzędu o wszczęcie postępowania w sprawie usunięcia danych strony z wykazu cudzoziemców, których pobyt jest niepożądany. Wszystkie powyższe argumenty potwierdzają, że nie może być przedmiotem niniejszej sprawy kontrola umieszczenia danych cudzoziemca w owym wykazie. Tym samym zarzuty naruszenia art. 302 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 438 ust. 1 pkt 6 oraz 436 ust. 1 pkt 3 u.o.c. jako odnoszące się do przesłanek umieszczenia danych cudzoziemca w wykazie pozostają bez znaczenia dla niniejszej sprawy.
Poza wszystkim – co już podkreślono – organ II instancji orzeka na podstawie stanu prawnego i faktycznego występującego w dacie orzekania (vide np. wyroki NSA z 27 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1572/25, z 19 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1845/24). Stan ten w sposób istotny uległ zmianie, gdyż wpis danych cudzoziemca figurował w wykazie do 6 kwietnia 2023 r., co zostało uwzględnione w decyzji Szefa Urzędu, bowiem jako podstawę zobowiązania do powrotu wskazano jedynie art. 302 ust. 1 pkt 10 u.o.c. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy cudzoziemiec przekroczył lub usiłował przekroczyć granicę wbrew przepisom prawa i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 303 ust. 1 pkt 9a u.o.c.
Odnośnie zarzutu naruszenia w/w przepisu to także nie jest on zasadny. Skarżący kasacyjnie łączy kwestię przekroczenia granicy wbrew przepisom prawa z tym, że w dacie jej przekraczania (25 października 2021 r.) przebywał legalnie na terytorium RP, gdyż w 2019 r. złożył wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i korzystał tym samym z dobrodziejstwa wynikającego z art. 108 ust. 1 pkt 2 u.o.c. Zgodnie z tym przepisem jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie, pobyt cudzoziemca na terytorium RP uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. Kwestia legalności pobytu strony na terenie RP nie miała jednak żadnego znaczenia przy ocenie, że skarżący przekroczył granicę między Czechami, a Polską wbrew przepisom prawa i wypełnił tym samym dyspozycję art. 302 ust. 1 pkt 10 u.o.c. Decydujące jest bowiem to, że w dacie przekraczania tej granicy obowiązywał wpis danych do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany.
Przekraczanie granic przez cudzoziemców zostało uregulowane w dziale III rozdział 1 u.o.c. Generalne zasady w tym zakresie zawiera art. 23 u.o.c. ustalający wymogi w zakresie dokumentów oraz tytułów do pobytu na terytorium RP lub innym państwie w wypadku przejazdu tranzytem. Równolegle legalność przekraczania granic należy badać na gruncie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen), Dz. U. UE L 2016.77.1, dalej: k.g.s. Państwa członkowskie wspólnie zadecydowały jakie warunki obywatele państw trzecich muszą spełnić, aby osoby te mogły wjechać na teren Unii Europejskiej (UE). Przepisy krajowe rozwijają te zasady ostatecznie w spójności z k.g.s. Przepis art. 30 u.o.c. stanowi, że do przekraczania przez cudzoziemca granicy w zakresie uregulowanym przepisami k.g.s. nie stosuje się przepisów art. 23, art. 25, art. 34, art. 35 oraz przepisów wydanych na podstawie art. 33 ust. 5. Wśród tych przepisów nie został wymieniony kluczowy w tej sprawie art. 28 u.o.c. Mianowicie przepis ten statuuje przesłanki do wydania cudzoziemcowi decyzji o odmowie wjazdu na terytorium RP. Wśród nich jest obowiązywanie wpisu do krajowego wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany, a takowy bezspornie w dacie przekraczania granicy miał miejsce. W przypadku zatem kontroli wjazdu strony organ miałby obowiązek wydać decyzję o odmowie wjazdu w oparciu o art. 28 ust. 1 pkt 7 u.o.c. Nielegalności przekroczenia granicy w rozumieniu art. 302 ust. 1 pkt 10 u.o.c. należy upatrywać w fakcie, że w dacie przekraczania tej granicy przez skarżącego tj. w dniu 25 października 2021 r., dane cudzoziemca wpisane były do wykazu osób niepożądanych na terytorium RP, nie zaś w tym - jak twierdzi skarżący kasacyjnie - że nielegalnie przebywałby na terytorium RP.
Podstawą wydania decyzji odmawiającej wjazdu jest ustalenie, czy cudzoziemiec zamierzający przekroczyć lub przekraczający granicę w danym konkretnym momencie (tj. podczas kontroli granicznej w danym dniu i godzinie) jest do takiego przekroczenia granicy uprawniony w świetle relewantnych przepisów. Wynika to m.in. z treści art. 14 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 k.g.s. w zw. z art. 28 ust. 1 u.o.c. Stan faktyczny sprawy wskazuje, że skarżący w dacie przekraczania granicy wewnętrznej między państwami członkowskimi UE nie był do tego uprawniony. Jednocześnie ponownie trzeba powtórzyć, że kwestia oceny przekraczania granicy wbrew przepisom prawa jest niezależna od tego, czy dany cudzoziemiec uzyskał uprawnienie do przebywania na terytorium Polski (tak samo wyrok NSA z 2 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 2641/24). Przy tym należy nadmienić w ślad za sądem wojewódzkim, że regulacja ta ma zastosowanie zarówno do granic zewnętrznych UE i strefy Schengen, jak i do granic wewnętrznych między krajami UE (Czechy i Polska). Nawet w wypadku legalnego pobytu na terenie Polski, okoliczność wpisu do wykazu uzasadniłaby odmowę wjazdu cudzoziemca na terytorium RP.
W konsekwencji jako nieusprawiedliwiony należało uznać także zarzut naruszenia art. 302 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 108 ust. 1 pkt 2 u.o.c.
Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.