II OSK 2706/20

II OSK 2706/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-08-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1776/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-01-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 28 w zw. z art. 36a ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1776/19 w sprawie ze skargi T.N. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 czerwca 2019 r. nr 546/OPON/2019 w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i zmiany pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz T. N. kwotę 1767 (jeden tysiąc siedemset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 stycznia 2020 r., VII SA/Wa 1776/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę T.N. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 25 czerwca 2019 r., nr 546/OPON/2019, w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i zmiany pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Starosta [...] decyzją Nr 20/11 z 14 stycznia 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce E. S.A. pozwolenia na budowę Elektrowni [...] o mocy ok. 1000 MW z niezbędnym zapleczem kubaturowym, inżynierskim i sieciowym na działkach o numerach ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...], gmina R. Po rozpatrzeniu odwołań od w/w decyzji Starosty Wojewoda Mazowiecki decyzją nr 42/2011 z 14 kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji.
Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 1776/19 kolejno wskazano, że w dniu 18 grudnia 2018 r. do Prezydenta Miasta [...] jako właściwego organu architektoniczno-budowlanego wpłynął wniosek następcy prawnego pierwotnego inwestora – E. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (inwestor) – o zmianę decyzji Starosty [...] z 14 stycznia 2011 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego (w wyroku oczywiście omyłkowo wskazano, że chodziło o zamienny projekt budowlany – uwaga Sądu) i udzielenia pozwolenia na budowę. W następstwie Prezydent [...] przesłał stronom zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę Nr 20/2011.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w toku postępowania do Prezydenta Miasta [...] wpłynęło pismo T.N., w którym stwierdził, że nie zgadza się z proponowanymi zmianami uważając, że powinno być przeprowadzone nowe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę z uwagi na znaczną liczbę proponowanych zmian, a także nowe postępowanie środowiskowe uwzględniające prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości.
Sąd wojewódzki ustalił, że Prezydent [...] decyzję nr 46/19 z 15 marca 2019 r. zmienił decyzję Starosty [...] z 14 stycznia 2011 r. i zatwierdził złożony przez inwestora projekt budowlany zamienny Elekrowni o mocy ok. 1000 MW z niezbędnym zapleczem kubaturowym, inżynierskim i sieciowym na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w [...] w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...] przy ul. [...] (numery działek zmienione w dniu 6 lutego 2019 r. (k. 14 akt sprawy WAB.6740.238.2018). Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 28 w zw. z art. 36a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202 ze zm., uPb) oraz art. 104 i art. 163 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm.; K.p.a.).
W wyroku zrekapitulowano uzasadnienie decyzji organ I instancji, który potwierdził, że do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę z 2011 r. został załączony zamienny projekt budowlany wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wniosek ten pismem z 12 lutego 2019 r. uzupełniono i skorygowano. Prezydent [...] stwierdził, że teren inwestycji jest inaczej oznaczony, niż w decyzji Starosty z 14 stycznia 2011 r. o pozwoleniu na budowę, nastąpiło to na skutek procedur podziałowych oraz zmiany granic administracyjnych miasta na prawach powiatu [...], teren inwestycji objęty przedmiotowym wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę jest tożsamy z terenem inwestycji, na którym wydano pozwolenie na budowę.
Prezydent Miasta [...] stwierdził ponadto, że projekt budowlany zamienny spełnia ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ gminy przeprowadził również badanie obszaru oddziaływania inwestycji, w szczególności czy przedmiotowa inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, a także czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości, w następstwie stwierdzając, że inwestycja nie wpływa i nie wywołuje żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Organ ten ustalił, że przedmiotowa inwestycja należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2018, poz. 2081 ze zm., Uioś) i wymieniona jest w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016, poz. 71, rozp. RM 2010), dla których obligatoryjnie jest wymagane opracowanie raportu przy uzyskiwaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor posiada decyzję Wójta Gminy [...] z 7 września 2010 r., znak 7644/4/09/10, o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia, ponadto uzyskał postanowienie tego organu z 31 maja 2016 r., znak: GOŚ.6220.2.2016, wyrażające stanowisko o etapowaniu realizacji przedsięwzięcia i aktualności warunków jego realizacji określonych w decyzji Wójta Gminy [...] z 7 września 2010 r. Organ I instancji wskazał, że projekt budowlany zamienny spełnia wymagania określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i nie zachodzi konieczność przeprowadzania ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie z przedłożonym zamiennym projektem budowlanym istotnym odstępstwem od zatwierdzonego uprzednio projektu budowlanego jest zmiana nazewnictwa, lokalizacji i geometrii obiektów budowlanych.
Odwołanie od decyzji Prezydenta [...] Nr 46/19 złożył T.N.
Dalej w wyroku VII SA/Wa 1776/19 przywołano, że po rozpatrzeniu w/w odwołania, Wojewoda Mazowiecki powołaną na wstępie decyzją z 25 czerwca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, jako jej podstawę prawną wskazano art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 uPb.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ wojewódzki wyjaśnił, iż na etapie postępowania odwoławczego wezwano inwestora do usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonej dokumentacji projektowej, który pismem z 3 czerwca 2019 r. zwrócił skorygowane egzemplarze projektu budowlanego, wskazał jakich korekt dokonał oraz uzupełnił wniosek o odpowiednie zaświadczenia. Wojewoda stwierdził, że złożony projekt budowlany zamienny uwzględnia wymagania przewidziane w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy [...] przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] listopada 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Mazow. [...], poz. [...], MPZP). Obszar inwestycji zlokalizowany jest na obszarze oznaczonym jako "1EE" - tereny elektroenergetyki (§ 9 ust 1 pkt 9 planu). Nie stwierdzono również, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019, poz. 1065 – rozp. 2002).
Zdaniem organu odwoławczego spełnione zostały także warunki środowiskowe, przywołano w tym względzie decyzję Wójta Gminy [...] z 7 września 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Elektrowni [...] o mocy około 1000 MW. Decyzja ta była przedmiotem odwołania, ale Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało ją w mocy decyzją z 8 listopada 2010 r., czyli jeszcze na etapie pierwotnego pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma zastosowania w przypadku zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, o ile zmianie mają podlegać charakterystyczne parametry obiektu budowlanego i okoliczności, które nie spowodują zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z przedłożonym zamiennym projektem budowlanym katalog istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, obejmuje zmianę nazewnictwa poszczególnych części kompleksu elektrowni oraz ich lokalizacji, nie zaś parametrów technicznych i użytkowych, które powodowałyby niekorzystne oddziaływanie na środowisko. Tym samym brak potrzeby uzyskania "nowej" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika z mocy prawa. W ocenie organu odwoławczego, zbieżnej ze stanowiskiem Prezydenta [...], przedłożona zamienna dokumentacja projektowa spełnia wszelkie wymagania określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
WSA w Warszawie wskazał następnie, że T.N. złożył skargę na powyższa decyzję Wojewody Mazowieckiego, wnosząc o jej uchylenie w całości i decyzji ją poprzedzającej. Dodatkowo, skarżący wniósł o przyznanie mu kosztów postępowania.
Decyzji organu II instancji skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 8 w zw. z art. 15 K.p.a. – poprzez wydanie decyzji w oparciu o inne dokumenty niż zgromadzone przez organ I instancji;
2) art. 71 ust. 2 pkt 1a lit. a-c Uioś w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 uPb – poprzez wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę bez przedłożenia przez inwestora decyzji zmieniającej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo że zamienny projekt budowlany przewiduje budowę nowych (względem pierwotnego projektu) obiektów budowlanych oraz zmianę lokalizacji szeregu dotychczasowych obiektów. Skarżący podkreślił także, że decyzja środowiskowa z 2010 r. utraciła ważność, gdyż od czasu kiedy stała się ostateczna, upłynęło ok. 9 lat.
Odpowiadając na ww. skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.
Przed rozprawą do sądu wojewódzkiego wpłynęły pisma stron:
a) skarżącego z 10 stycznia 2020 r., w którym odnosi się on szczegółowo do drugiego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 1a lit. a-c Uioś w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 uPb; zdaniem skarżącego w chwili składania wniosku o zmianę pozwolenia na budowę inwestor nie posiadał ważnej decyzji środowiskowej, a przez to zarówno zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji są wadliwe;
b) inwestora (uczestnika postępowania) z 24 grudnia 2019 r., w którym przedstawia on stanowisko w sprawie i wnosi o oddalenie skargi w całości; inwestor podkreślił prawidłowość ustalenia kompetencji Wojewody Mazowieckiego jako organu odwoławczego do rozpatrywania sprawy w II instancji, w tym także do prowadzenia postępowania dowodowego i nakładania na inwestora obowiązków odnoszących się do kompletności dokumentacji; sugerowane przez skarżącego wypożyczanie po kolei poszczególnych egzemplarzy projektu stanowiłoby nadużycie prawa organu wobec inwestora; inwestor stwierdził, że zmiany lokalizacji i wymiarów obiektów objętych oryginalnym pozwoleniem na budowę z 2011 r. nie rodziło obowiązku występowania o nowe pozwolenie na podstawie przepisów Uioś, podobnie obowiązku takiego nie wywołuje zaprojektowanie nowych obiektów, w tym zbiornika retencyjnego ścieków technologicznych, gdyż nie są to obiekty samodzielnie oddziałujące negatywnie na środowisko; inwestor zakwestionował też twierdzenie skarżącego, że decyzja środowiskowa utraciła ważność.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.
W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego wydanie na rzecz inwestora decyzji o zmianie oryginalnego pozwolenia na budowę z 2011 r. i zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego o treści przedstawionej organowi I instancji wraz z późniejszymi uzupełnieniami, nie wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji.
Zdaniem tegoż sądu analiza akt sprawy potwierdza oświadczenia inwestora, że zmiany w projekcie budowlanym z 2010 r. prowadzące do sformułowania projektu budowlanego zamiennego dotyczą oznaczeń (kwalifikacji) poszczególnych obiektów i urządzeń, ich wymiarów w poziomie (powierzchni zabudowy) oraz położenie na terenie objętym projektami zagospodarowania terenu. Widać to wyraźnie, gdy porównuje się projekt zagospodarowania terenu (część graficzna – mapa oraz część opisowa) zawarty w projekcie budowlanym z 2010 r. z analogicznym, choć nie identycznym projektem zagospodarowania z 2018 r. W ocenie sądu a quo generalne porównanie wymienionych dokumentów składających się na pierwotny projekt budowlany z 2010 r. oraz zamienny projekt budowlany z 2018 r. nie daje żadnych wskazówek, aby uznać, że zmiany oryginalnego projektu obejmowały obiekty lub urządzenie niezgodne z oświadczeniami inwestora oraz oceną projektu zamiennego, którą przyjęły organy administracyjne właściwe w sprawie.
W tym stanie rzeczy sąd wojewódzki uznał, że w rozpatrywanej sprawie prawidłowo zastosowano art. 72 ust. 1 pkt 1 oraz art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a) Uioś, poprzez przyjęcie, że zaplanowane zmiany projektu budowlanego nie spowodują odstępstw od merytorycznych ustaleń decyzji Wójta Gminy [...] z 7 września 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej na podstawie art. 46 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1, 2 i 3 i art. 56 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 25, poz. 150 ze zm., uPoś) w zw. z art. 153 Uioś. Stanowisko organów właściwych w sprawie, że w przypadku zamiennego projektu budowlanego z 2018 r. obowiązku uzyskania ponownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się, sąd wojewódzki uznał za zgodne z prawem.
Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że nie ma podstaw do uznania, iż decyzja środowiskowa z 2010 r. wygasła z powodu upływu terminu ważności określonego w art. 72 ust. 3 lub ust. 4 Uioś lub z innych przyczyn utraciła swoją moc. W ocenie tegoż sądu sugestia wygaśnięcia decyzji jest zatem całkowicie bezzasadna.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, T.N. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca na podstawie art. 174 pkt 2) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm. - "Ppsa") - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 151 Ppsa w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1a lit. a)-c) Uioś w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 3 uPb – poprzez oddalenie skargi, pomimo dokonania przez organy administracyjne zmiany pozwolenia na budowę bez przedłożenia przez inwestora decyzji zmieniającej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (względnie nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), podczas gdy zamienny projekt budowlany przewiduje budowę nowych (względem pierwotnego projektu) obiektów budowlanych, oraz zmianę lokalizacji szeregu dotychczasowych obiektów;
2) art. 151 Ppsa w zw. z art. 8 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 uPb – poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i jednocześnie doprowadził do wprowadzenia przez inwestora zmian do projektu budowlanego zamiennego na etapie postępowania odwoławczego.
Zarzucając powyższe strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;
2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Skarżący kasacyjnie nie zgadza się z oceną sądu pierwszej instancji, że zmiany w decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczą jedynie oznaczeń poszczególnych obiektów i urządzeń, ich wymiarów w poziomie oraz położenia w terenie. Jak wynika bowiem z opisu do projektu zagospodarowania terenu i części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu oprócz w/w modyfikacji zmiana polega także na dodaniu dwóch nowych obiektów: zbiornika retencyjnego z częścią osadnikową UHB15, oraz łącznika komunikacyjnego (UHA-UMA) 2UZA80. Okoliczność tę dostrzegły również oba organy administracyjne orzekające w sprawie. Skarżący kasacyjnie wyraźnie wskazywał, że ta właśnie okoliczność w jego ocenie przesądza o konieczności uzyskania zmienionej (nowej) decyzji środowiskowej.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie decyzja organu odwoławczego jest także wewnętrznie sprzeczna. "Sentencja" zaskarżonej decyzji utrzymuje w całości decyzję organu I instancji, która zatwierdziła projekt budowlany zamienny w określonym kształcie. Z kolei z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że organ uznaje za zatwierdzony projekt budowlany zamienny w wersji z modyfikacjami dokonanymi w postępowaniu odwoławczym. Decyzja organu odwoławczego rodzi więc poważne wątpliwości, który projekt budowlany jest obowiązujący.
W odpowiedzi uczestnika postępowania - Spółki E. [...] Sp. z o.o. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości.
Zdaniem uczestnika postępowania nie można twierdzić, jak czyni to skarżący, że dodanie jakiegokolwiek obiektu w ramach danego przedsięwzięcia, czy też zmiana lokalizacji pewnych obiektów realizowanych w ramach przedsięwzięcia oznacza automatycznie konieczność przedłożenia nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Taka wykładnia art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a) Uioś byłaby sprzeczna z celem tej regulacji oraz prowadziłaby do skutków, które są nie do pogodzenia z założeniem racjonalności ustawodawcy. Inwestor prezentuje pogląd, że dodanie nowego, niedużego obiektu całkowicie obojętnego z punktu widzenia oddziaływania inwestycji na środowisko, nie skutkuje tym, że mamy do czynienia z nowym przedsięwzięciem, ważne, aby mieściło się w parametrach określonych decyzją środowiskową. Ocena skarżącego, iż zmiana lokalizacji poszczególnych obiektów lub dodanie nowego obiektu mogą potencjalnie mieć wpływ na zakres oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, oceniona została jako subiektywna. To organy architektoniczno-budowlane oceniają, czy zaproponowane zmiany projektu budowlanego nie prowadzą do naruszenia wymogów wynikających wcześniej wydanej decyzji środowiskowej. Organy te dysponują wiedzą specjalistyczną, że takie ryzyko nie istnieje, a dodany zbiornik UHB15 ma obojętny wpływ na środowisko. W tym zakresie przywołano fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku, akceptującego takie stanowisko orzekających w sprawie organów.
Nie są także – w ocenie uczestnika (inwestora) – zasadne zarzuty naruszenia art. 8, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 uPb, a to w aspekcie wprowadzenia na etapie postępowania odwoławczego korekt do projektu zamiennego. Nawet gdyby przyjąć, że organ II instancji winien skorzystać z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylając decyzję Prezydenta i wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, to takie naruszenie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Twierdzenie skarżącego, jakoby nie było wiadome jaki projekt ma moc obowiązującą jest nieuprawnione, a zarazem sprzeczne wewnętrznie, nie ma bowiem różnych wersji zamiennego projektu budowlanego.
W trakcie rozprawy pełnomocnik uczestnika – E. sp. z o.o. – wnosił i wywodził, jak w odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1364) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
Skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach.
A. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 8 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 uPb – poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i jednocześnie doprowadził do wprowadzenia przez inwestora zmian do projektu budowlanego zamiennego na etapie postępowania odwoławczego. Trafnie inwestora – uczestnik postępowania – w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazuje, że dokonane na etapie postępowania odwoławczego korekty zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego nie powodowały konieczności uchylenia decyzji organu I instancji w tym zakresie. Potrzeba i zakres tych korekt wynikała z decyzji organu II instancji (s. 3-4 decyzji Wojewody Mazowieckiego), który to organ szczegółowo to zagadnienie przywołał w motywach swej decyzji, a co sprowadzało się do doprowadzenia projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania terenu do zgodności części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu z wymogami ustalonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2018, poz. 1935), mapy, na której wykonano projekt zagospodarowania terenu, prawidłowego oznaczenia załączników, dołączenia prawidłowo poświadczonych odpisów, dołączenia dokumentacji geologiczno-górniczej, dołączenia analizy możliwości racjonalnego wykorzystania wysokoefektywnych systemów alternatywnych zaopatrzenia w energię i ciepło. Takie uzupełnienie w istocie dokumentacji projektowej nie powodowało, że doszło do istotnej i merytorycznej zmiany zatwierdzonego uprzednio decyzją organu I instancji projektu, zatem w tym zakresie nie było naruszeniem przez organ II instancji korzystanie z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.
B. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a., to poza tym, że jest to rozbudowana regulacja, dzieląca się na paragrafy, a w skardze nie wyłuszczono precyzyjnie, którego z przepisów dotyczy skonstruowana w ten sposób podstawa kasacyjna, to nie wskazano przekonująco w środku odwoławczym, w jaki sposób miałoby to imputowane Wojewodzie Mazowieckiemu naruszenie przepisów postępowania niedostrzeżone przez sąd wojewódzki, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. W ocenie Sądu działania organu odwoławczego miały swoje podstawy w tym, aby zatwierdzony projekt zamienny i znajdująca się w aktach dokumentacja w pełni odpowiadała przywołanym w decyzji II instancji przepisom prawa. Takie działanie, jednoznacznie określone i przywołane w motywach decyzji Wojewody Mazowieckiego nie może być – zdaniem Sądu Naczelnego – uznane za dające podstawę do przyjęcia o zaistnieniu naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 uPb. Skoro organ odwoławczy dokonuje kontroli instancyjnej w sposób totalny, całościowy, to ma nie mniejsze uprawnienia, niż organ I instancji, aby sprawdzić spełnienie wymogów wynikających z w/w przepisów uPb.
C. Usprawiedliwiony jest z kolei zarzut sformułowany w pkt 1 skargi kasacyjnej, z tym, że sposób jego skonstruowania – wbrew wyrażonej przez autora środka odwoławczego – wskazuje, iż chodzi o zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. art. 72 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1a lit. a)-c) Uioś w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 3 uPb – poprzez oddalenie skargi, pomimo dokonania przez organy administracyjne zmiany pozwolenia na budowę bez przedłożenia przez inwestora decyzji zmieniającej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (względnie nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), podczas gdy zamienny projekt budowlany przewiduje budowę nowych (względem pierwotnego projektu) obiektów budowlanych, oraz zmianę lokalizacji szeregu dotychczasowych obiektów. Stanowisko skarżącego kasacyjnie sprowadza się do zakwestionowania możliwości wydania decyzji zmieniającej źródłowe pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, bez uzyskania zmienionej (nowej) decyzji środowiskowej. Zgodzić wypadnie się ze skarżącym, że nie była uprawniona ocena sądu pierwszej instancji, jakoby relewantne w tym aspekcie było dodanie w zakresie inwestycji, czego wydana uprzednio w 2010 r. decyzja środowiskowa Wójta Gminy [...] nie ujmowała, nowych elementów w postaci zbiornika retencyjnego z częścią osadnikową oraz łącznika komunikacyjnego, wykluczać miała a limine konieczność uzyskania nowej decyzji środowiskowej. Trafnie skarżący kasacyjnie wskazuje na to, że tylko oznaczone wyraźnie wyjątki ujęte w art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a-c Uioś, dopuszczają przypadki, w których możliwe jest wydanie (w tym przypadku zmiana) pozwolenia na budowę bez uzyskania nowej (zmiany) decyzji środowiskowej i to pod warunkiem dodatkowym, że zmiany te nie powodują zmian uwarunkowań określonych w uprzednio wydanej decyzji środowiskowej. Słusznie także skarżący kasacyjnie podważył to stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, a wynikające z zaaprobowania argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji, że katalog istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, obejmuje swym zakresem zmianę nazewnictwa poszczególnych części składowych kompleksu elektrowni i lokalizacji niektórych jej elementów, nie zaś parametrów technicznych i użytkowych, co w konkluzji prowadziło do przyjęcie, iż "brak uzyskania "nowej" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika z mocy prawa" (s. 7 zaskarżonej decyzji). Skoro zatwierdzony projekt zamienny przewiduje nowy, istotny element przedsięwzięcia, w porównaniu do zakresu decyzji środowiskowej Wójta Gminy [...] z 2010 r., w postaci zbiornika retencyjnego z osadnikiem i łącznika komunikacyjnego, nadto zmiany lokalizacji poszczególnych elementów tegoż przedsięwzięcia, to przyjęcie tak kategorycznego stanowiska, jak wyrażone w zaskarżonej decyzji i następnie zaaprobowanej wyrokiem oddalającym skargę, odnośnie ziszczenia się przesłanek z art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a-c Uioś, jest nieuprawnione.
D. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Mazowiecki, uwzględniając powyżej wyrażoną ocenę, zwróci ponadto uwagę na konieczność rozważenia tego, czy w obrocie prawnym nadal pozostaje decyzja środowiskowa Wójta Gminy [...] z 2010 r.
Sąd w tym składzie podziela stanowisko wyrażone w motywach wyroku NSA z 20 lipca 2016 r., II OSK 959/16 (LEX nr 2142434), w którym obszernie wyjaśniono kwestie dotyczące zachowania mocy decyzji środowiskowych, wydanych na podstawie przepisów ustawy z 27 kwietnia 201 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2008, Nr 25, poz. 150, uPoś) w stosunku do inwestycji podejmowanych już w okresie obowiązywania przepisów Uioś. W przywołanym wyroku uwypuklono, że przepisy Uioś w zakresie oceny oddziaływania na środowisko stosuje się do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanych w okresie jej obowiązywania. Przepisy tej ustawy nie odnoszą się natomiast do wydanych na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska ostatecznych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, których prawidłowość można oceniać jedynie na podstawie przepisów obowiązujących w chwili ich wydawania. Wprowadzenie nowych zasad oceny tych decyzji wymagałoby wprowadzenia jednoznacznego przepisu do Uioś, że decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydane pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów podlegają ocenie według przepisów nowej ustawy. W wyroku II OSK 959/16 wyłuszczono dalej, że ocena "ważności" decyzji środowiskowej podjętej na podstawie uPoś powinna być dokonywana w oparciu o przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska obowiązujące w dacie jej wydawania. Fakt braku w Uioś przepisów przejściowych w stosunku do oceny "ważności" ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (...) nie uzasadnia możliwości oceny tej decyzji według zasad wprowadzonych w nowej ustawie.
Obszernie prezentując argumentację odnośnie stosowania oznaczonych regulacji w przypadku braku przepisów przejściowych do oceny sytuacji z elementem dawnym, NSA w wyroku II OSK 959/16 wywodził, że przepisy art. 72 ust. 3 i ust. 4 Uioś nie mają zastosowania do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanych przed wejściem w życie Uioś, argumentując dalej, iż możliwość skutecznego posługiwania się przez inwestora decyzją środowiskową wydaną przed dniem 15 listopada 2008 r., kiedy to weszła w życie Uioś, należy ocenić na podstawie przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska, w oparciu o którą została ona wydana. Sąd Naczelny w przywołanym wyroku opowiadał się za zastosowaniem podstawowej reguły prawa intertemporalnego - zasady tempus regit actum, zgodnie z którą skutki zdarzenia prawnego ocenia się według przepisów prawa materialnego obowiązujących w chwili, gdy dane zdarzenie nastąpiło.
Wojewoda Mazowiecki prowadząc ponownie postępowanie w sprawie rozważy przeto ważność decyzji środowiskowej Wójta Gminy [...] z 2010 r. w aspekcie wyrażonych powyżej, a podzielanych przez Sąd w tym składzie, ocen materialnoprawnych, a swoje stanowisko w tym zakresie uwzględni w swej decyzji.
E. Z wyłożonych względów i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa orzeczono, jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 203 pkt 1 Ppsa.