II OSK 2461/24

II OSK 2461/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1062/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-06-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1062/24 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 lutego 2024 r. nr KOC/5793/Ar/23 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Zarządu Dzielnicy Ursus m.st. Warszawy z 30 sierpnia 2023 r. nr 52/U/2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1062/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi J. K. (dalej: inwestor, skarżący, skarżący kasacyjnie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: Kolegium, SKO) z 29 lutego 2024 r. nr KOC/5793/Ar/23 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego – oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 21 listopada 2022 r. inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej, na terenie działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. W sprawie za stronę postępowania uznano m.in. właścicielkę działki sąsiedniej nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...], którą, jak wynika z ewidencji gruntów i budynków, jest osoba zmarła – Z. S..
Zarząd Dzielnicy Ursus m.st. Warszawy (dalej: Zarząd, organ pierwszej instancji) postanowieniem z 30 sierpnia 2023 r. nr 52/U/2023 na podstawie art. 123 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Kolegium, zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, wobec konieczności ustalenia stron postępowania w przedmiotowej sprawie i nie zakończenia prawomocnie postępowania spadkowego po Z. S., zachodzi konieczność zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji do czasu ustalenia spadkobierców.
WSA w Warszawie we wskazanym na wstępie wyroku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie sądu wojewódzkiego, słusznie przyjęto, że właściciel działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji jest stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wynika to z potencjalnego ograniczenia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej nr [...] i z ochrony prawa własności wynikającej z kodeksu cywilnego oraz prawa budowlanego, ale również potencjalnych ograniczeń w zagospodarowaniu działek w przypadku realizacji obiektu budowlanego w granicy z działką sąsiednią.
Podkreślono, że obowiązkiem organu jest ustalenie pełnego kręgu stron i czuwanie nad możliwością udziału każdej z nich w całym postępowaniu. Wyjaśniono, że w sytuacji śmierci jednej z osób, która powinna być stroną postępowania, obowiązkiem organu jest ustalenie następców prawnych tej osoby. Podano, że o następstwie prawnym wynikającym ze spadkobrania, w odniesieniu do właściciela nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, zmarłego przed wszczęciem postępowania, rozstrzyga się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku albo poświadczeniem dziedziczenia.
Sąd pierwszej instancji, podzielił stanowisko organu odwoławczego, że ustalenie następców prawnych osób, które powinny być stroną postępowania, lecz zmarły przed jego wszczęciem, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podniesiono, że w sytuacji kiedy ujawniona w ewidencji gruntów osoba nie żyła, a nie przeprowadzono po niej postępowania spadkowego - nie można od organu żądać prowadzenia postępowania z założeniem, że następcom prawnym przysługuje na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. Stwierdzono, że żądanie takie byłoby w istocie żądaniem przeprowadzenia postępowania z założenia obciążonego istotną wadą proceduralną. Ponadto wyjaśniono, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji, a musi być oceniana jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..
Na zakończenie podkreślono, że istota zawieszenia postępowania w sprawie i rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny ma prawidłowo ustalić właścicieli sąsiedniej działki nr [...] i w efekcie wszystkie strony postępowania oraz zapewnić im możliwość udziału w sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył inwestor, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 28 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji nie przeanalizowały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz następnie nie uzasadniły prawidłowo postanowienia (decyzji) i nie ustaliły ani nie wyjaśniły w jaki sposób konkretny stan faktyczny sprawy ma odniesienie do przepisów prawa, na których oparto rozstrzygnięcie, czym w konsekwencji automatycznie i bez właściwej analizy materiału dowodowego nadały przymiot strony w postępowaniu właścicielom działki nr [...] z obrębu [...], a biorąc jej nieuregulowany stan prawny, w konsekwencji błędnie uznały, że w sprawie ujawniło się zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co następnie doprowadziło do bezprawnego zawieszenia postępowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów i odniesienie ich do okoliczności sprawy nie wymagały zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a pozwalały na jego dalsze prowadzenie, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;
2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji zawieszenie postępowania, w sytuacji gdy przy prawidłowej wykładni tego przepisu odniesionym do stanu faktycznego sprawy należało dojść do wniosku, że przepis ten nie będzie miał zastosowania, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd cywilny sprawy spadkowej i nie ma podstaw do zawieszenia postępowania (brak zagadnienia wstępnego), co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz zrzekł się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.
W ocenie NSA prawidłowo zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w przedmiocie ustalenia stron postępowania, co oznacza bezzasadność zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.. Jak stanowi art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.
Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) nie zawiera przepisu determinującego krąg stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, co ma niekiedy miejsce w przypadku innych regulacji materialnych (np. art. 28 ust. 2 prawa budowlanego). Zastosować zatem należy przepisy ogólne, a takowym jest art. 28 k.p.a., przywołany w skardze kasacyjnej. Stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. W przypadku zatem niniejszego postępowania o istnieniu interesu prawnego przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA z 5 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 1809/12; z 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 135/11; z 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2105/10; z 4 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1661/21). Oddziaływanie to może mieć szerszy, jak również węższy charakter - choćby immisje sąsiedzkie lub ograniczenia w możliwości lokalizacji budynku względem granicy działki. Przy czym interes ten wywodzony jest z normy prawa materialnego tj. prawa własności (odpowiednio użytkowania wieczystego).
Jak przyjmuje się w orzecznictwie NSA stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są: poza inwestorem (także właścicielem terenu inwestycyjnego), właściciele i użytkownicy wieczyści działek bezpośrednio przyległych do terenu, będącego przedmiotem ustalenia warunków zabudowy, a nawet w niektórych sytuacjach właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich nieprzylegających bezpośrednio do działki inwestycyjnej (por. m.in. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 739/20). Oznacza to, że właściciel działki nr [...] bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji jest stroną niniejszego postępowania, bowiem ewentualne zabudowanie działki sąsiedniej może wpływać na jego sytuację prawną jako właściciela - co czyni bezzasadnym zarzut sformułowany w pkt 1. skargi kasacyjnej.
Kluczowe zagadnienie stanowi natomiast zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawieszenie postępowania do czasu ustalenia właścicieli (właściciela) sąsiedniej działki nr [...], co jest skutkiem tego, że przed wszczęciem niniejszego postępowania w sprawie warunków zabudowy, właściciel ten zmarł.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd (zob. wyroki NSA: z 24 maja 2022 r. sygn. II OSK 1186/19; z 16 kwietnia 2021 r. sygn. II OSK 4045/19; z 26 listopada 2020 r. sygn. II OSK 1400/18; z 16 marca 2017 r. sygn. II OSK 2349/15; z 15 października 2015 r. sygn. I OSK 321/14; z 19 grudnia 2014 r. sygn. II OSK 1345/13). Związek pomiędzy postępowaniem, a zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. powinien być realny, faktyczny i bezpośredni. Taka relacja w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie występuje pomiędzy wynikiem postępowania spadkowego po Z. S. toczącego się przed Sądem Rejonowym dla m.st. Warszawy Wydział II Cywilny sygn. akt [...], a postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nie zawsze bowiem rozpatrzenie sprawy jest uwarunkowane wydaniem postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku (poświadczeniem dziedziczenia), gdyż postępowanie może toczyć się z udziałem nie tylko podmiotów, które uzyskały stwierdzenie nabycia spadku, lecz także tych, które mogą być powołane do spadku. Jak stanowi bowiem art. 669 k.p.c. sąd spadku wydaje postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po przeprowadzeniu rozprawy, na którą wzywa wnioskodawcę oraz osoby mogące wchodzić w rachubę jako spadkobiercy testamentowi i jako spadkobiercy ustawowi zgodnie z kolejnością dziedziczenia. Krąg potencjalnych spadkobierców jest zatem wyznaczany na etapie postępowania spadkowego i w takim stanie faktycznym prawomocne ustalenie spadkobiercy nie stanowi zagadnienia, bez którego nie może zostać ustalony krąg stron postępowania administracyjnego. W takim wypadku należy oceniać każdą sprawę indywidualnie.
Wskazać należy, że konieczność ustalenia wszystkich stron, w tym także następców prawnych osób, które zmarły przed wszczęciem postępowania, a które pozostają wpisane do stosownych dokumentów urzędowych jako właściciele, powinno nastąpić na podstawie postępowania wyjaśniającego unormowanego w art. 75 i nast. k.p.a., gdyż organ administracyjny nie jest powołany do rozstrzygania spraw cywilnych. W myśl bowiem art. 2 § 1 k.p.c. do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Stwierdzenie nabycia spadku jest sprawą cywilną. Zgodnie z art. 1025 § 1 k.c., sąd na wniosek osoby mającej w tym interes stwierdza nabycie spadku przez spadkobiercę. Notariusz na zasadach określonych w przepisach odrębnych sporządza akt poświadczenia dziedziczenia.
Jednocześnie jednak należy podkreślić, że kwestie związane z następstwem prawnym powinny stanowić podstawę do zawieszenia postępowania tylko w sytuacji, gdy ustalenie kręgu następców prawnych nie jest możliwe bez zawieszenia postępowania. Ma to szczególne znaczenie w sprawach, w których z racji unormowań materialnoprawnych występuje wielość stron. Dotyczy to m.in. postępowań z wniosku o pozwolenie na budowę, załatwianych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Przy czym, zawieszenie postępowania nie może pozbawiać strony, będącej inwestorem, prawa do szybkiego merytorycznego załatwienia sprawy (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 518). Powyższą uwagę można odnieść również do postępowań o ustalenie warunków zabudowy, prowadzonych na podstawie u.p.z.p.. Oznacza to, że zawieszenie postępowania nie będzie konieczne w sytuacji, w której organ zawiadomi znanych mu spadkobierców o wszczęciu postępowania, w rezultacie spełniając obowiązek ustalenia stron wszczętego z wniosku inwestora postępowania (por. wyrok NSA z 28 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2504/19).
Szerzej w kwestii możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego z udziałem następców prawnych zmarłej strony, wypowiedział się NSA w wyroku z 1 października 2025 r. sygn. akt II OSK 2335/24 wskazując, że treść art. 97 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 97 § 2 k.p.a. nie wyklucza możliwości zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych zmarłego bez wykazania tego postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub poświadczeniem dziedziczenia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższy pogląd, jak i wspierającą go argumentację w całości podziela.
W realiach tej sprawy, w toku postępowania ustalono, że toczy się postępowanie spadkowe w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku po właścicielce działki przy ul. [...] tj. działki nr [...] (pismo z 27 listopada 2023 r. sygn. akt II NS 301/22), w którym uczestniczą wnioskodawca A. G. z udziałem K. S., Parafii [...] oraz A. L. Tym samym, dane osób biorących udział w sprawie o stwierdzenie spadku po zmarłej Z. S. są znane i należy je uwzględnić przy ustalaniu stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, zapewniając możliwość udziału w nim (art. 61 § 4 w zw. z art. 28 k.p.a.).
W konsekwencji rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od wydania przez sąd cywilny postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. S. Tym samym wyłącza przesłankę zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Mając na uwadze, że część zarzutów skargi kasacyjnej okazała się usprawiedliwiona, NSA uchylił zaskarżony wyrok oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie SKO oraz postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (100 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia (100 zł) i wpis od skargi kasacyjnej (100 zł). NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.