II OSK 270/17

II OSK 270/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-02-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6260 Statut
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne
Inne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Łd 587/16 - Wyrok WSA w Łodzi z 2016-11-03
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 1445
art. 2 ust. 4
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 718
art. 176 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 169 par. 4
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego T. G. po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 587/16 w sprawie ze skargi Wojewody Ł. na uchwałę Rady Powiatu Ł. z dnia 26 sierpnia 2015 r. nr ... w przedmiocie uchwalenia Statutu Powiatu Ł. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 587/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Powiatu Łowickiego z dnia 26 sierpnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie uchwalenia Statutu Powiatu Łowickiego, stwierdził nieważność § 5 ust. 2 i ust. 3, § 11 ust. 1 i ust. 7, § 23 ust. 2, § 25 ust. 5, § 30 ust. 1, § 37 ust. 2, § 43 ust. 1 i ust. 2, § 57 załącznika do uchwały Rady Powiatu Łowickiego z dnia 26 sierpnia 2015 r. nr (...) w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Łowickiego zwanego dalej "Statutem Powiatu", oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz zasądził od Powiatu Łowickiego na rzecz Wojewody Łódzkiego zwrot kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że pismem z dnia 20 czerwca 2016 r. nr (...) Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.s.p." w związku z art. 50 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na Statut Powiatu, w części dotyczącej: § 1, § 3, § 5 ust. 2 i ust. 3, § 8, § 9 ust. 5, § 11 ust. 1, ust. 4 i ust. 7, § 12, § 15 ust. 2 i ust. 7, § 17 ust. 4 i ust. 9, § 18 ust. 1 pkt 4, ust. 3 i ust. 4, § 19 ust. 2, § 20 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5 w zakresie wyrazów: "Projekty uchwał, o których mowa w ust. 4" i ust. 6, § 23 ust. 2, § 25 ust. 5, § 27 ust. 3, § 29 ust. 1, § 30 ust. 1, § 37 ust. 2, § 43 ust. 1 i ust. 2, § 52, § 57, § 64 ust. 3.
Rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji podzielił zarzuty skargi w części dotyczącej wniosku Wojewody Łódzkiego o stwierdzenie nieważności Statutu Powiatu w zakresie dotyczącym § 5 ust. 2 i ust. 3, § 11 ust. 1 i ust. 7, § 23 ust. 2, § 25 ust. 5, § 30 ust. 1, § 37 ust. 2, § 43 ust. 1 i ust. 2 oraz § 57.
Sąd zgodził się z organem nadzoru, że § 5 ust. 2 i 3 Statutu Powiatu wykracza poza materię statutową. W ocenie Sądu § 5 ust. 3 pkt 4 jest niezgodny z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o inspekcji weterynaryjnej i art. 56 ust. 1 pkt 11 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, z których wynika, że Powiatowy Inspektor Weterynaryjny jest organem niezespolonej administracji rządowej.
Sąd pierwszej instancji uznał, że § 11 ust. 1 Statutu Powiatu narusza w sposób istotny art. 15 ust. 1 u.s.p., ponieważ ogranicza uprawnienia przewodniczącego rady powiatu wynikające z tego przepisu.
Sąd argumentował, że w § 11 ust. 7 Statutu Powiatu ustalono, że zawiadomienie o terminie sesji podaje się do wiadomości publicznej w szczególności poprzez zamieszczenie informacji na stronie internetowej powiatu, najpóźniej na dzień przed planowanym terminem obrad. Sąd zgodził się z organem nadzoru, że regulacja ta narusza w sposób istotny art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, z późn. zm.). Zawiadomienie o sesji najpóźniej na dzień przed sesją może również wpłynąć na ograniczenie zasady jawności wynikającej z art. 8a u.s.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że § 23 ust. 2 Statutu Powiatu, iż radny obecny przy głosowaniu obowiązany jest brać w nim udział odnosi się do problematyki uregulowanej w art. 21 ust. 2 u.s.p. Rada nie dokonała powtórzenia zapisu ustawowego, ale zmodyfikowała ten zapis i uszczegółowiła go, do czego zdaniem Sądu nie była uprawniona. Sąd podzielił pogląd wyrażony w przywołanym przez organ nadzoru wyroku NSA z 21 listopada 2006 r. sygn. akt GSK 194/06, opub. w Lex 290143, że oddanie głosu jest prawem a nie obowiązkiem radnego. § 23 ust. 2 Statutu Powiatu zdaniem Sądu, narusza w sposób istotny art. 7 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 2 u.s.p.
W ocenie Sądu w sposób istotny narusza prawo także § 25 ust. 5 Statutu Powiatu, który stanowi, że przewodniczący rady może zarządzić głosowanie łącznie nad grupą poprawek do projektu uchwały. W myśl art. 14 ust. 3 u.s.p. zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. W ocenie Sądu zarządzenie głosowania łącznie nad grupą projektu do uchwały nie mieści się w pojęciu "organizowania prac rady oraz prowadzenia obrad".
Sąd wskazał, że w § 30 ust. 1 Statutu Powiatu zawarta jest regulacja, że w przypadku oczywistego błędu w treści uprzednio podjętej uchwały rada może dokonać reasumpcji głosowania. Sąd zgodził się z organem nadzoru, że cytowany przepis narusza art. 19 u.s.p., gdyż przekroczono zakres kompetencji wynikający z tego przepisu.
Sąd wywiódł również, że z zapisów § 37 ust. 2 i § 43 ust. 1 i ust. 2 Statutu Powiatu wynika, że komisje działają zgodnie z planem pracy przez siebie zatwierdzonym, które mogą zmieniać (§ 37 ust. 2), zaś komisja rewizyjna może przeprowadzić z własnej inicjatywy kontrole w zakresie i terminie nieprzewidzianym w planie pracy (§ 43 ust. 1 i 2), co w sposób istotny narusza art. 17 ust. 2 u.s.p. oraz art. 16 ust. 1 i 4 u.s.p.
Poddając analizie § 57 Statutu Powiatu zgodnie z którym kluby działają wyłącznie w ramach rady przez okres kadencji rady Sąd uznał za bezprzedmiotowy i co się z tym wiąże wykraczający poza delegację ustawową określoną w art. 19 u.s.p.
Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Wojewody Łódzkiego, co do zaistnienia przesłanek skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności pozostałych, opisanych w skardze, zapisów Statutu Powiatu tj. w zakresie: § 1, § 3, § 8, § 9 ust. 5, § 11 ust. 4, § 12, § 15 ust. 2 i ust. 7, § 17 ust. 4 i ust. 9, § 18 ust. 1 pkt 4, ust. 3 i ust. 4, § 19 ust. 2, § 20 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5 w zakresie wyrazów: "projekty uchwał, o których mowa w ust. 4" i ust. 6, § 27 ust. 3, § 29 ust. 1, § 52, § 56 ust. 4 i 5 i § 64 ust. 3. W ocenie Sądu nie było również potrzeby, aby stwierdzić nieważność Statutu Powiatu w całości, bowiem bez wyeliminowanych przez Sąd przepisów, może on obowiązywać jako statut, gdyż nadal spełnia cele jakie stoją przed tym aktem, czyli ustala kompleksowo wewnętrzne zasady funkcjonowania powiatu w ramach wyznaczonych przez ustawy.
Zarzuty organu nadzoru, co do § 1, § 3, § 9 ust. 5 oraz § 20 ust. 2 i 3 Statutu Powiatu dotyczyły naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz § 118, § 14 i § 131 w związku § 143 jako załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) zwanego dalej "Zasadami techniki prawodawczej", gdyż treść zamieszczona w tych paragrafach powtarza regulację zawartą w części V poz. 5 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów oraz w art. 14 ust. 3 zdanie 2 u.s.p. oraz treść wynikającą z zasad techniki prawodawczej.
W ocenie Sądu zaistnienie naruszeń zasad techniki prawodawczej nie może automatycznie prowadzić do stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego wadliwością zaskarżonej uchwały. W doktrynie wyrażany jest problem obowiązywania tych zasad w stosunku do samorządu terytorialnego z uwagi na podstawy prawne wskazanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów. Zasady techniki prawodawczej określają w istocie nie warunki ale zasady sporządzania uzasadnień projektów rozporządzeń i ustaw. Tylko odpowiednio te przepisy mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 933/12). Sąd nie negował co do zasady poglądu, że powtarzanie w aktach samorządowych zapisów innych aktów normatywnych narusza prawo, jednak w rozpatrywanych przypadkach nie można przyjąć, aby to naruszenie było istotne i skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez Wojewodę zapisów. Mając na uwadze, że statut danego powiatu winien kompleksowo regulować zasady funkcjonowania tego powiatu uznać należy, że powtórzenia zapisów ustawowych mających charakter porządkujący materię statutową, ujednolicający i informujący nie naruszają w sposób istotny wskazanych przez Wojewodę przepisów prawa. Wymienienie w Statucie gmin Powiatu Łowickiego oraz wskazanie siedziby władz powiatu wpływa niewątpliwie pozytywnie na czytelność i kompleksowość tego aktu. Sąd zaznaczył przy tym, że dokonując omawianych powtórzeń zapisów ustawowych Rada Powiatu Łowickiego nie dokonała ich nieuprawnionej modyfikacji, a zatem nie ma w tym przypadku obawy, że powtórzenia te mogłyby w jakikolwiek sposób wpłynąć na wypaczenie intencji ustawodawcy, jakie przyświecały tworzeniu regulacji ustawowych w tym zakresie.
Sąd zauważył, że zakwestionowany przez organ nadzoru § 8 Statutu Powiatu stanowi, że obsługę organizacyjno - techniczną rady, jej przewodniczącego i wiceprzewodniczących, komisji rady oraz zarządu zapewnia biuro rady i zarządu. § 8 Statutu Powiatu mieści się w kompetencji uchwałodawczej rady powiatu do określania swojej organizacji i trybu pracy, a ponadto koreluje z zapisem § 2 pkt 14 Statutu stanowiącym, że ilekroć w statucie jest mowa o biurze rady i zarządu należy przez to rozumieć komórkę organizacyjną starostwa ds. obsługi rady i zarządu, niezależnie od nazwy jaka jest nadana w regulaminie organizacyjnym starostwa. Szczegółowe funkcje biura rady i zarządu wynikają zatem z regulaminu organizacyjnego starostwa. Zapis ten nie narusza zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, powołanych przez organ nadzoru przepisów prawa.
Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia art. 21 ust. 2 u.s.p. poprzez umieszczenie w § 11 ust. 4 i § 12 Statutu Powiatu zapisu "uzasadniony przypadek", odnoszącego się do terminów doręczania materiałów informacyjnych i zawiadomienia o sesji nadzwyczajnej.
W ocenie Sądu zarzut Wojewody odnoszący się do § 15 ust. 2 Statutu Powiatu dotyczący braku uregulowania sposobu powiadamiania o nowym terminie sesji radnych, którzy nie brali udziału w przerwanej sesji rady, również nie narusza w sposób istotny art. 7 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 2 u.s.p.
Sąd zgodził się ze stanowiskiem pełnomocnika Rady Powiatu Łowickiego, że regulacje zawarte w § 15 ust. 7 i § 18 ust. 4 Statutu Powiatu przewidujące wyznaczenie nowego terminu sesji lub przerwanie obrad w przypadku stwierdzenia braku quorum, nie naruszają art. 7 Konstytucji RP, art. 13 ust. 1 i art. 21 ust. 1 i 2 u.s.p. Zdaniem Sądu zakwestionowane przepisy w żaden sposób nie podważają regulacji ustawowej z art. 13 ust. 1 u.s.p. dotyczącej zasad i trybu podejmowania uchwał i mieszczą się w kompetencji rady do określenia w Statucie swojego trybu pracy (art. 19 u.s.p.). Termin "quorum" w oczywisty sposób odnosi się do podejmowania uchwał przez radę, jednak porządek obrad sesji obejmuje zwykle wyłącznie przypadki, w których ustawodawca przewiduje wypowiedzenie się rady w formie uchwały, a co za tym idzie z dochowaniem quorum. W przeciwnym razie nie można mówić o zajęciu jakiegokolwiek stanowiska przez radę jako organ kolegialny. Brak jest zatem uzasadnienia dla kontynuowania sesji rady, w sytuacji, gdy liczba radnych obecnych na sesji uniemożliwia podejmowanie uchwał, przewidzianych w porządku obrad. Organ nadzoru nie uzasadnił przy tym, na czym miałoby polegać i czemu miałoby służyć "odbycie się sesji rady" z udziałem mniejszej niż wymagana do podejmowania uchwał liczby radnych.
Sąd wywiódł również, że regulacje zawarte w § 17 ust. 4 i ust. 9 mieszczą się w ustawowym prawie przewodniczącego rady do organizowania pracy rady i prowadzenia jej obrad (art. 14 ust. 3 u.s.p.).
Bezpodstawny w ocenie Sądu był również zarzut Wojewody, że § 19 ust. 2 i § 64 ust. 3 Statutu Powiatu naruszają art. 7 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 u.s.p., regulujący tryb podejmowania uchwał przez organy powiatu. Powyższe zapisy dopuszczają bowiem możliwość wyrażania swojej woli przez radę oraz zarząd powiatu w formie stanowisk i oświadczeń.
Odnosząc się do zakwestionowanego przez Wojewodę zapisu § 20 ust. 4, 5 i 6 Statutu Powiatu stanowiącego, że podmioty posiadające inicjatywę uchwałodawczą, określone w ust. 1 pkt 2-4 tj. radni, komisje i kluby, przedstawiają swoje projekty zarządowi w celu zajęcia stanowiska, następnie zarząd przekazuje je przewodniczącemu rady. Jeżeli zarząd uzna, że projekt uchwały nie ma podstaw formalno-prawnych przekazuje go przewodniczącemu z własną opinią. Zdaniem Sądu, zarzut skarżącego dotyczący naruszenia ww. zapisami art. 14 ust. 3 u.s.p., który stanowi o obowiązkach przewodniczącego rady, wobec nieprzedstawienia projektu przewodniczącemu rady i wskazanie, że opinia zarządu nie ma charakteru wiążącego jest niezrozumiały.
W ocenie Sądu nie narusza także art. 19 u.s.p. regulacja zawarta w § 27 ust. 3, § 29 ust. 1 i § 56 ust. 4 i 5 Statutu Powiatu. § 27 ust. 3 stanowi, iż przed przystąpieniem do głosowania tajnego komisja skrutacyjna przedstawia radzie przyjęty przez siebie regulamin głosowania. Zdaniem Sądu "przedstawienie" Radzie regulaminu głosowania ustalonego przez komisję skrutacyjną nie oznacza, że rada ma obowiązek głosowania w zaproponowany sposób. Ostateczna decyzja w tym przedmiocie zawsze należy do Rady.
Oceniając § 56 ust. 4 i 5 Statutu Powiatu, Sąd uznał, że nie dotyczą one wyłącznie zasad tworzenia klubów lecz również odnoszą się do organizacji wewnętrznej Rady, a zatem nie stanowią wykroczenia poza delegację ustawową art. 19 u.s.p.
Sąd wskazał, że zdaniem organu nadzoru § 52 Statutu Powiatu w sposób istotny narusza art. 16 ust. 1 oraz art. 17 ust. 2 u.s.p. ponieważ komisja rewizyjna jest organem wewnętrznym rady i nie ma uprawnień władczych. Sąd zgodził się ze stanowiskiem pełnomocnika Rady Powiatu, że powyższy zapis nie wskazuje, aby wystąpienie pokontrolne komisji, miało charakter władczy.
Z przedstawionych wyżej względów, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził w punkcie pierwszym nieważność Statutu Powiatu w zakresie dotyczącym: § 5 ust. 2 i ust. 3, § 11 ust. 1 i ust. 7, § 23 ust. 2, § 25 ust. 5, § 30 ust. 1, § 37 ust. 2, § 43 ust. 1 i ust. 2 oraz § 57, natomiast w oparciu o art. 151 P.p.s.a. w punkcie drugim skargę oddalił.
W skardze kasacyjnej Wojewoda Łódzki zaskarżył powyższy wyrok w zakresie jego punktu pierwszego błędnego określenia, że stwierdza się nieważność § 5 ust. 2 i 3; § 11 ust. 1 i 7; § 23 ust. 2; § 25 ust. 5; § 30 ust. 1; § 37 ust. 2; § 43 ust. 1 i ust. 2, § 57 Statutu Powiatu gdy tymczasem ww. regulacje zawarte są w załączniku do uchwały oraz - w zakresie braku stwierdzenia nieważności Statutu Powiatu w części dotyczącej: § 9 ust. 5; § 15 ust. 7 i § 18 ust. 4; § 20 ust. 2 i ust. 3 załączonego do niej Statutu Powiatu.
Wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej polegającej na zmianie zaskarżonego wyroku w pkt 1 poprzez stwierdzenie nieważności § 9 ust. 5, § 15 ust. 7, § 20 ust. 2 i ust. 3 oraz poprzez uzupełnienie o wyrażenie "załącznika do" które powinno poprzedzać wyrażenie "uchwały Rady Powiatu Łowickiego z dnia 26 sierpnia 2015 r. Nr (...) w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Łowickiego", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
a) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji uznał, że mimo to, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zapisy Statutu Powiatu nie naruszają w sposób istotny prawa;
b) art. 13 ust. 1 u.s.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że brak kworum w każdym przypadku upoważnia Radę do zawarcia zapisu w statucie powiatu, na mocy którego istnieje możliwości wyznaczenia nowego terminu sesji lub przerwania obrad;
c) § 14, § 115, § 118 i § 131 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na tym, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że powtórzenie zapisów ustaw oraz rozporządzeń w Statucie nie stanowi istotnego naruszenia prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Statut jednostki samorządu terytorialnego jest szczególnym aktem prawa miejscowego. Owa szczególność wynika przede wszystkim ze sposobu zredagowania delegacji ustawowej, w oparciu o którą organy stanowiące uchwalają statuty. Taka delegacja zawarta jest w art. 169 § 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Oznacza to, że materia statutowa może być kształtowania w statutach w stopniu pozwalającym na jej dostosowanie do lokalnych warunków, ale pod warunkiem, że nie zostaną naruszone przepisy ustaw wyznaczające niemodyfikowalne (nie podlegające zmianom w statucie) granice tej materii.
Materię ustrojową powiatu reguluje przede wszystkim ustawa o samorządzie powiatowym (a także w niewielkim zakresie Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej). To w ustawie o samorządzie powiatowym ustawodawca określił podstawowy zakres ustroju każdego powiatu poprzez przykładowo określenie organów samorządu, sposobu wyboru organu wykonawczego, zadań poszczególnych organów samorządu, itd. Jednocześnie z mocy art. 169 § 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 4 u.s.p. o ustroju powiatu stanowi jego statut.
Oczywistym jest, że z uwagi na konstytucyjną hierarchię źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP) i zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP) treść statutu nie może zmieniać treści aktów wyższego rzędu. Jednakże tam, gdzie ustawodawca nie uregulował zagadnień ustrojowych w pełni w ustawie, ten nieuregulowany ustawowo zakres podlega materii statutowej. W związku z tym, że samorząd terytorialny w wykonywaniu swoich zadań publicznych powinien korzystać z samodzielności, pełne uregulowanie zagadnień ustrojowych w ustawach naruszyłoby samą istotę samorządu.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej i zakresem zaskarżenia zawartym w skardze kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt II GSK 29/14, opub. w LEX nr 2033730). Wynika to wprost z art. 176 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zgodnie z którym skarga kasacyjna powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części. Tym samym skoro w skardze kasacyjnej objęto zakresem zaskarżenia tylko pkt 1 zaskarżonego wyroku, to niedopuszczalnym byłoby kontrolując legalność pkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego objęcie oceną Sądu drugiej instancji także punktu 2 tego wyroku. Punktu drugiego strona skarżąca kasacyjnie nie zaskarżyła.
Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, skarga dotycząca punktu 1 zaskarżonego wyroku dotyczy wadliwego pominięcia przez Sąd pierwszej instancji wyrzeczenia, zgodnie z którym nastąpiło stwierdzenie nieważności nie § 5 ust. 2 i 3; § 11 ust. 1 i 7; § 23 ust. 2; § 25 ust. 5; § 30 ust. 1; § 37 ust. 2; § 43 ust. 1 i ust. 2, § 57 Statutu Powiatu, ale załącznika do uchwały Rady Powiatu Łowickiego z dnia 26 sierpnia 2015 r. nr (...) w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Łowickiego. Nie ulega wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność ww. paragrafów załącznika do uchwały Rady Powiatu Łowickiego z dnia 26 sierpnia 2015 r. nr (...) w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Łowickiego, a sam załącznik zawiera tekst Statutu Powiatu Łowickiego. Wynika to w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, a ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 30 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 587/16 sprostował oczywistą niedokładność w punkcie pierwszym sentencji wyroku z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 587/16 poprzez dodanie w tym punkcie słowa "załącznika do".
Nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku także zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni przepisów prawa w zakresie obejmującym punkt 1 zaskarżonego wyroku polegający na tym, że strona skarżąca kasacyjnie domaga się zmiany punktu 1-go poprzez stwierdzenie nieważności § 9 ust. 5; § 15 ust. 7 i § 18 ust. 4; § 20 ust. 2 i ust. 3 Statutu Powiatu.
Tak sformułowany zarzut jest nieusprawiedliwiony, ponieważ z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby strona skarżąca kasacyjnie nie zgadzała się z punktem 1-szym zaskarżonego wyroku. Wojewoda Łódzki w pełni podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące unieważnienia § 5 ust. 2 i ust. 3, § 11 ust. 1 i ust. 7, § 23 ust. 2, § 25 ust. 5, § 30 ust. 1, § 37 ust. 2, § 43 ust. 1 i ust. 2 oraz § 57 Statutu Powiatu. Sąd pierwszej instancji orzekał o zgodności z prawem § 9 ust. 5; § 15 ust. 7 i § 18 ust. 4; § 20 ust. 2 i ust. 3 Statutu Powiatu nie w punkcie 1-ym zaskarżonego wyroku, ale w punkcie 2-gim tego wyroku i uznając, że te paragrafy nie naruszają w istotnym zakresie obowiązującego prawa - oddalił w tej części skargę Wojewody. Tym samym nie zgadzając się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji logicznym byłoby zaskarżenie skargą kasacyjną punktu 2-ego wyroku z dnia 3 listopada 2016 r. wykazując, że co do § 9 ust. 5; § 15 ust. 7 i § 18 ust. 4; § 20 ust. 2 i ust. 3 Statutu Powiatu Sąd pierwszej instancji naruszył prawo niezasadnie uznając, że te przepisy nie naruszają prawa. Jednakże w tej sprawie skarga kasacyjna nie została tak sformułowana, a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania zakresu zaskarżenia wyroku Sądu pierwszej instancji.
Te okoliczności przesądziły o tym, że w tej sprawie z powodu zakreślonego w skardze kasacyjnej zakresu zaskarżenia skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego przez Wojewodę Łódzkiego skutku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną.
-----------------------
2