II OSK 2699/24

II OSK 2699/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak
Marzenna Linska - Wawrzon
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Gl 28/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-05-27
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2505
art. art. 33 par. 2 pkt 1-5 i pkt 6 lit. a-c, 34
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 28/24 w sprawie ze skargi K. U. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy
ze skargi K. U. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie)
na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego
w [...] (dalej Inspektor Wojewódzki) z [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego, wyrokiem z 27 maja 2024 r. o sygn. II SA/Gl 28/24, oddalił skargę.
Sąd wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zarzutu egzekucyjnego jest postępowaniem incydentalnym w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Dane postępowanie nie dotyczy zatem sprawy administracyjnej, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego, kwestionującego dopuszczalność wszczęcia lub dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej albo dopuszczalność lub zasadność zastosowania określonego środka egzekucyjnego. Ustalenia faktyczne organu egzekucyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie podstaw zgłoszonych zarzutów, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym, co wprost wynika
z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji (Dz.U. z 2023 r. poz. 2505; dalej "u.p.e.a.").
Regulacja z art. 33 u.p.e.a. oznacza, że zobowiązany może bronić się przed egzekucją lub przed naruszeniem przepisów o postępowaniu egzekucyjnym poprzez wniesienie zarzutów opartych na podstawie w tej regulacji wskazanej.
Jak podał Sąd I instancji, wszczęte postępowanie egzekucyjne dotyczy prawomocnej decyzji o nakazie rozbiórki. Obowiązek jej wykonania powstał z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia o rozbiórce. Postępowanie wszczęto w stosunku
do właściwego podmiotu, który został uprzednio upomniany a obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego nie wygasł. Nie zaistniały zatem w sprawie przesłanki, o których mowa w art. 33 § 2 pkt 1-5 u.p.e.a.. Skarżąca powołuje się jednak
na art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a., który wskazuje, że zaistniał brak wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny, niż określona w art. a i b tego punktu (odroczenie terminu wykonania obowiązku lub rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej). Tymi okolicznościami ma być trudna sytuacja mieszkaniowa strony.
W ocenie Sądu I instancji nie zaistniała przesłanka przewidziana
w powoływanym przez skarżącą przepisie. Nie doszło bowiem do braku wymagalności realizacji nałożonego decyzją administracyjną obowiązku. Ten ostatni istnieje nieprzerwanie od dnia, gdy decyzja nakazująca rozbiórkę stała się ostateczna. Podnoszona przez skarżącą argumentacja nie może odnieść skutku. Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego powstał w 2022 r. Jak się okazało, nie został on zrealizowany do kwietnia 2023 r. Strona domagała się "zgody" organu
na dokonanie rozbiórki dopiero w czerwcu 2024 r. Brak podstaw do takiego żądania a jego podstawą na pewno nie może być sytuacja osobista strony. Okoliczność powyższa nie może również stanowić zarzutu egzekucyjnego.
Skargę kasacyjną od powołanego wyroku Sądu I instancji wywiodła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości.
W oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą
na stwierdzeniu, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniała inna przyczyna niż określona przepisami tej ustawy stanowiąca podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej,
2. art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą
na niezastosowaniu środków najmniej uciążliwych dla skarżącej, w tym zwłaszcza
w sytuacji możliwości naruszenia zasady zachowania minimum egzystencji dłużnika,
3. art. 7a § 1 u.p.e.a. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na braku współpracy ze skarżącą, mimo deklarowanego wykonania obowiązku wynikającego
z tytułu wykonawczego,
4. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7, 77 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "Kpa."), poprzez niedokładne niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie całego zgromadzonego materiału dowodowego, jak również spowodowane tym braki w uzasadnieniu faktycznym.
Wobec tak postawionych zarzutów, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę w szczególności
na okoliczności osobiste skarżącej, w których się znalazła, w związku
z prowadzonym postępowaniem, akcentując groźbę zaistnienia stanu bezdomności. Podkreślono, że skarżąca nie ma możliwości przeniesienia się do innego miejsca zamieszkania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183
§ 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone
w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie
z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania sądowoadministracyjnego.
W przytoczonym przepisie nałożono bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, ale również tego, że naruszenie to mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między stopniem naruszenia przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że zasadniczo kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak: wyrok NSA o sygn. I FSK 232/07; dostępny
w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"; J. P. Tarno, Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Zauważenia jednakże wymaga, w odniesieniu do powołanych
w ramach tego zarzutu przepisów Kpa., że Sąd I instancji nie mógł ich naruszyć, gdyż sąd administracyjny nie stosuje przepisów postępowania administracyjnego. Podstawą działania Sądu były wszak przepisy ustawy regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Niemniej istotnym jest wskazanie, że elementem kontroli legalności działania organu administracji publicznej jest powinność zbadania przez sąd administracyjny, czy organ dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów proceduralnych pozwalających
na urzeczywistnienie zasady prawdy obiektywnej. Naruszenie tego typu regulacji
(m.in. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa.) stanowi o braku legalności rozstrzygnięcia organu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonego postanowienia przez pryzmat wzorców sądowej kontroli i miał podstawy
do zastosowania regulacji zawartej w art. 151 p.p.s.a. Dokonana przez Sąd meriti ocena postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy jest bowiem
w pełni prawidłowa.
Sąd I instancji zakreślił granice poddanej kontroli legalności sprawy administracyjnej, wyznaczonej mającymi zastosowanie przepisami u.p.e.a.
i stwierdził, że wszczęte postępowanie egzekucyjne dotyczy prawomocnej decyzji
o nakazie rozbiórki. Obowiązek jej wykonania powstał z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia w tym zakresie. Postępowanie wszczęto w stosunku do właściwego podmiotu, którego uprzednio upomniano (na adres kierowanej przez organ I instancji do skarżącej korespondencji: ul. [...], [...] [...]) a obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego w postaci budynku rekreacji indywidulanej w formie "jurty", zlokalizowanego w miejscowości [...], nie wygasł. Nie zaistniały zatem w sprawie przesłanki, o których mowa w art. 33 § 2 pkt 1-5 u.p.e.a.. W tych warunkach kwestionowanie powyższych ustaleń, jako dowiedzionych
i potwierdzonych zgromadzonym w niniejszej sprawie materiałem dowodowym, jawi się jako niczym nieuzasadnione.
W przepisach art. 33 i art. 34 u.p.e.a. kompleksowo uregulowano instytucję zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Są tam zawarte normy prawa materialnego oraz przepisy postępowania (sposób wniesienia zarzutu; termin wniesienia; sposób rozpatrzenia zarzutu; forma rozstrzygnięcia - postanowienie; środek zaskarżenia - zażalenie; postępowanie organu egzekucyjnego po otrzymaniu zawiadomienia o wydaniu ostatecznego postanowienia). I tylko wyłącznie w tym zakresie mogą mieć odpowiednie zastosowanie przepisy Kpa. Postępowanie
w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest elementem prowadzonego przez organ egzekucyjny postępowania mającego na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku. Zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające
to żądanie. To zobowiązany ma przedstawić dowody uzasadniające żądanie.
Na organie egzekucyjnym nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów
na poparcie żądania zobowiązanego, organ egzekucyjny jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy przedstawiony przez zobowiązanego oraz dokumenty, którymi z urzędu dysponuje, zobowiązany ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia żądania
w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Ciężar wykazania spełnienia przesłanki nieistnienia obowiązku spoczywa na zobowiązanym. (takie stanowisko zaprezentowano w wyroku NSA o sygn. I GSK 1658/22, dostępny
w CBOSA).
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a., zwracając uwagę na swoją trudną sytuację mieszkaniową, przepisy prawa jednakże
nie przewidują możliwości odstąpienia od egzekucji rozbiórki budowli z uwagi
na sytuację osobistą czy majątkową zobowiązanego. Zasadnie Sąd I instancji przyznał rację organom procedującym w niniejszej sprawie, że nie zaistniała przesłanka stanowiąca o zasadności zarzutu określona w powołanej regulacji. Nie doszło bowiem do braku wymagalności realizacji nałożonego decyzją administracyjną obowiązku, który to brak w przekonaniu skarżącej kasacyjnie wynikał
z wystąpienia po jej stronie groźby bezdomności. Dana argumentacja nie mogła odnieść zamierzonego skutku.
Stosownie do art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest brak wymagalności obowiązku w przypadku innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Powyższy przepis określa zatem przypadki,
w których występuje brak wymagalności obowiązku. W orzecznictwie słusznie przyjmuje się, że przez wymagalność należy rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku. Stwierdzenie, że obowiązek nie jest wymagalny oznacza, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie (tak: wyrok NSA o sygn. III FSK 1222/21, dostępny w CBOSA). O braku wymagalności obowiązku decyduje kategoria zdarzeń wskazanych w art. 33 § pkt 6 lit. a i b u.p.e.a., czyli takich jak odroczenie terminu wykonania obowiązku, czy rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych. Dopuszczenie w tym samym przepisie (lit. c) kwalifikacji braku wymagalności obowiązku z innej przyczyny niż określona w lit. a i b, musi mieć zatem charakter tego rodzaju co wymienione w tym przepisie (tak: wyrok NSA z 9 maja 2023 r.,
III FSK 565/22). Zarzut braku wymagalności obowiązku z innej przyczyny niż odroczenie terminu wykonania obowiązku lub rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, może zaistnieć w przypadku: wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ostatecznej, uchylenia postanowienia nadającego rygor natychmiastowej wykonalności nieostatecznej decyzji wymiarowej, otwarcia postępowania restrukturyzacyjnego, czy ogłoszenia upadłości (tak: wyroki NSA o sygn.: III FSK 443/23, III FSK 112/22, dostępne
w CBOSA). Żadna z takich sytuacji lub im podobnych nie wystąpiła w niniejszej sprawie.
Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego powstał w 2022 r., przy czym nie zrealizowano go do kwietnia 2023 r. W konsekwencji [...] kwietnia 2023 r. wystosowano do skarżącej upomnienie, a [...] czerwca 2023 r. tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Skarżąca domagała się w tych warunkach umożliwienia rozbiórki w czerwcu 2024 r. Wspomniane okoliczności nie mogły stanowić uzasadnienia na rzecz sformułowanego zarzutu.
We wspomnianym okresie korespondencja prowadzona była ze skarżącą
na adres przez nią wskazany (ul. [...], [...] [...]), co pozwala przyjąć, że podnoszone przez nią obawa bezdomności i brak możliwości przeniesienia się do innego miejsca zamieszkania z obiektu budowlanego objętego obowiązkiem rozbiórki, nie zachodziły. W niniejszej sprawie bowiem skarżąca dysponowała adresem korespondencyjnym, co pozwala twierdzić, że wskazywane przez nią naruszenie zasady zachowania minimum egzystencji zobowiązanego do wykonania obowiązku, nie dojdzie do skutku, skoro jednak dysponuje owym adresem.
Tym samym w sprawie nie doszło do braku wymagalności realizacji nałożonego decyzją administracyjną obowiązku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec stwierdzonej niezasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów,
na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.