II OSK 2698/20

II OSK 2698/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-08-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Małgorzata Miron /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 214/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-04-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 80 k.p.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a., art. 149 § 3 k.pa.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Adrianna Tarłowska po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 214/20 w sprawie ze skargi M. T. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 listopada 2019 r. nr 586/OPON/2019 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Piaseczyńskiego z dnia 11 czerwca 2015 r., nr ARB-GK.6740.3.2015.JW; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. T. kwotę 1137 (słownie: jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że w miejsce: "Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego" wpisuje: "Wojewody Mazowieckiego".
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 214/20, oddalił skargę M.T. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 listopada 2019 r., nr 586/OPON/2019 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
8 stycznia 2015 r. M.T. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Piaseczyńskiego z dnia 27 czerwca 2014 r., nr 153/2014, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w G. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z infrastrukturą, na działkach nr ew. [...] przy ul. [...] w G. Skarżący domagał się uchylenia ww. decyzji i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Jako przesłankę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. wskazany w zaskarżonym postanowieniu; dalej: "k.p.a.") podając, że jest współwłaścicielem nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z inwestycją i nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania. Wskazał nadto na wady materialne decyzji z 27 czerwca 2014 r.
Na wezwanie organu pierwszej instancji wnioskodawca wskazał, że zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz decyzji Starosty Piaseczyńskiego z 27 czerwca 2014 r. zostały opatrzone jego sfałszowanymi podpisami, o czym zawiadomił właściwą prokuraturę. W piśmie z 10 lutego 2015 r., odpowiadając na wezwanie organu, inwestor podał datę rozpoczęcia inwestycji i umieszczenia tablicy informacyjnej, a także opisał charakter kontaktów w tym czasie ze skarżącym.
Postanowieniem z 11 czerwca 2015 r., znak: ARB-GK.6740.3.2015.JW, Starosta Piaseczyński na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty Piaseczyńskiego z 27 czerwca 2014 r. nr 153/2014. Organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżący dowiedział się o ww. decyzji na przełomie lipca i sierpnia 2014 r., a zatem nie zachował terminu z art. 148 § 2 k.p.a. do złożenia podania o wznowienie postępowania.
Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z 21 sierpnia 2015 r. nr 457/I/2015 uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2507/15 uchylił ww. postanowienie.
Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 7 września 2018 r., nr 160/R/2018 utrzymał w mocy postanowienie Starosty Piaseczyńskiego z 11 czerwca 2015 r. To postanowienie zostało także uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2587/18.
Rozpatrując sprawę ponownie Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 20 listopada 2019 r. nr 586/OPON/2019 – którego dotyczy obecnie rozpoznawana sprawa – utrzymał w mocy postanowienie Starosty Piaseczyńskiego z 11 czerwca 2015r., znak: ARB-GK.6740.3.2015.JW.
Wojewoda Mazowiecki wskazał, że pismem z 7 października 2019 r. wezwał M.T. do jednoznacznego wskazania, kiedy dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania przez podanie daty uzyskania informacji o treści decyzji. W odpowiedzi na powyższe w dniu 30 października 2019 r. M.T. poinformował, że jego twierdzenia są niezmienne i aktualne. Podał, że po takim okresie od złożenia wniosku ciężko jest mu odtworzyć dokładną datę dowiedzenia się o treści decyzji, dlatego podtrzymał zawarte we wniosku twierdzenia i wskazał, że został on zgłoszony w ustawowym terminie. Podkreślił, że wobec sfałszowania jego podpisu na potwierdzeniu doręczenia decyzji, nie otrzymał jej 30 czerwca 2014 r., a o jej treści dowiedział się 22 grudnia 2014 r. podczas przeglądania akt w Starostwie Powiatowym w Piasecznie, co już wskazał we wniosku o wznowienie.
Organ odwoławczy stwierdził, że M.T. nie dochował terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, wskazując przy tym, że według wnioskodawcy o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania dowiedział się 22 grudnia 2014 r. podczas przeglądania akt sprawy w Starostwie Powiatowym w Piasecznie. Z postępowania dowodowego organu pierwszej instancji wynika natomiast, że M.T. dowiedział się o ww. decyzji na przełomie lipca i sierpnia 2014 r. (zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz decyzji o pozwoleniu na budowę).
Wojewoda Mazowiecki podkreślił, że Prokuratura Rejonowa w Piasecznie postanowieniem o sygn. akt. PR 2 Ds. 1656.2016 umorzyła dochodzenie i to postanowienie jest prawomocne. Stąd brak dowodów na to, że podpisy sfałszowano. Dlatego, w ocenie organu, M.T. odebrał zarówno zawiadomienie, jak i decyzję. Od terminu odebrania decyzji należy liczyć czas na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Według organu samo twierdzenie wnioskodawcy niepoparte dowodami nie może być zasadne, gdy prokuratura nie potwierdziła sfałszowania podpisów. W konsekwencji organ stwierdził, że M.T. nie dochował terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
Skargę na powyższe postanowienie złożył M.T., wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji i zarzucając naruszenie przepisów postępowania:
‒ art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126, art. 140 i art. 144 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, wadliwą jego ocenę i ograniczenie się do umorzenia postępowania przygotowawczego w sprawie sfałszowania podpisów jako wyłącznego kryterium dla oceny niezawinionego niebrania przez stronę udziału w sprawie oraz pominięcie oświadczenia M.T. co do daty dowiedzenia się o decyzji i pisma z 19 grudnia 2014 r., które stanowiło załącznik do zażalenia na postanowienie Starosty Piaseczyńskiego i element akt postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; wadliwe uznanie, że skarżący dowiedział się o decyzji na przełomie lipca i sierpnia 2014 r., przez co nie dochował terminu, mimo że skarżący nie odebrał decyzji co w sposób oczywisty wynika z postępowania przygotowawczego i postanowienia Prokuratora Rejonowego w Piasecznie w sprawie o sygn. akt PR 2 Ds. 1656.2016; niewłaściwą ocenę oświadczenia M.T. z 24 października 2019 r. stanowiącego odpowiedź na wezwanie organu z 7 października 2019 r. i uznanie, że skarżący nie podał daty dowiedzenia się o decyzji, a w konsekwencji zignorowanie faktów podniesionych przez stronę w oświadczeniu, podczas gdy skarżący wskazał 22 grudnia 2019r., a samo oświadczenie w trybie art. 75 § 2 k.p.a. strona może złożyć w formach wskazanych w art. 14 k.p.a., w tym m.in. pisemnie;
‒ art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez zachowania wiążących ocen prawnych WSA w wyroku z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2587/18;
‒ art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 144 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie zapadły już dwa wyroki, tj. wyrok z 21 października 2016 r., a także wyrok 5 czerwca 2019 r. Na tę okoliczność Sąd przytoczył brzmienie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ocenę prawną stanowi osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz zastosowania przepisu prawa jako podstawy wydania decyzji. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Tylko w przypadku, gdy zmianie ulegnie podstawa prawna stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała zastosowania. Jednak, w ocenie Sądu, żadna z okoliczności wyłączających ww. zasadę nie miała miejsca w sprawie, a wobec tego ocena i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w ww. wyroku, pozostają wiążące.
Jak dodał Sąd, w wyroku z 5 czerwca 2019 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2587/18 Sąd zobowiązał organ drugiej instancji do weryfikacji twierdzeń skarżącego, a następnie (na podstawie uzyskanych dowodów i informacji) do rozstrzygnięcia o dopuszczalności wznowienia postępowania w zakresie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Sąd wskazał na konieczność m.in. ustalenia, kiedy skarżący złożył wniosek o przesłanie mu decyzji Starosty Piaseczyńskiego z 27 czerwca 2014 r. lub kiedy zapoznał się z aktami sprawy i decyzją, a w razie niemożności ustalenia tych okoliczności organ drugiej instancji powinien ustalić datę, w której skarżący dowiedział się o decyzji na podstawie składanego w warunkach odpowiedzialności karnej oświadczenia na podstawie art. 75 § 2 k.p.a.
Sąd stwierdził, że kluczowe dla pozytywnego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania jest zachowanie miesięcznego terminu do jego złożenia określonego w art. 148 § 1 k.p.a., a biegnącego od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, co musi zostać przez stronę udowodnione. Jednak aby odmówić wznowienia postępowania nie wystarczy wykazać, że strona miała możliwość dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia, trzeba dowieść, że wiedziała o decyzji wcześniej niż miesiąc od dnia złożenia podania o wznowienie postępowania. To strona musi udowodnić w jakiej dacie dowiedziała się o takiej okoliczności.
Sąd wskazał, że ocena, czy wniosek skarżącego o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie, winna uwzględniać wytyczne Sądu. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie ponownie organ wykonał zalecenia określone w ww. orzeczeniu. Pismem z 7 października 2019 r. wezwał bowiem M.T. do jednoznacznego wskazania – w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma – na dołączonym do ww. pisma oświadczeniu, kiedy dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania poprzez wskazanie daty uzyskania informacji o treści tej decyzji, skoro nie mógł jednoznacznie ustalić na podstawie dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy.
Zdaniem Sądu z akt sprawy jednoznacznie wynika, że – pomimo wezwania – skarżący nie przesłał wypełnionego oświadczenia, jak również w przesłanym piśmie nie podał konkretnej daty. Skarżący wskazał jedynie, że wniosek złożył w ustawowym terminie i o wydaniu decyzji przez Starostę Piaseczyńskiego i jej treści dowiedział się 22 grudnia 2014 r. podczas przeglądania akt sprawy w Starostwie Powiatowym w Piasecznie, co już podnosił we wniosku o wznowienie. Natomiast powyższe twierdzenia – jak zaznaczył Sąd w wyroku z 5 czerwca 2019 r. – nie były wystarczające do uznania, że termin określony w art. 148 § 2 k.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został przez skarżącego zachowany. Sąd wskazał wprost, że analizując akta sprawy nie można dopatrzeć się udokumentowania żadnej z czynności, na które powołuje się skarżący (tj. wystąpienia do organu o doręczenie decyzji oraz okoliczności przeglądania akt). W aktach nie ma wniosku skarżącego, a także nie ma również notatki poświadczającej zapoznanie się z aktami sprawy. Z tej przyczyny jedyną możliwością pozwalającą organowi ustalić, kiedy dowiedział się o decyzji, pozostawało złożenie przez skarżącego oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, o które zwrócił się organ w piśmie z 7 października 2019 r. – skarżący takiego oświadczenia jednak nie złożył.
W konsekwencji, w ocenie Sądu, jeżeli skarżący pomimo wezwania nie uprawdopodobnił, że zachował termin określony w art. 148 § 2 k.p.a., to nie może skutecznie zarzucać organowi niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to jest naruszenia zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie bez wpływu na wynik sprawy pozostawał zarzut skargi - pomimo, że słuszny – dotyczący błędnego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej ustaleń dokonanych w toku postępowania prokuratorskiego, na co zwrócił uwagę Sąd w wyroku z 5 czerwca 2019 r. Ponadto, w ocenie Sądu, organ drugiej instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego, a w sprawie nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wskazany wyrok w całości i zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art 80 k.p.a., art. 75 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 14 k.p.a. w zw. z art 8 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art 140 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi z uwagi na uznanie, że organ drugiej instancji przy wydaniu postanowienia nr 586/OPON/2019 z dnia 20 listopada 2019 r. nie naruszył przepisów postępowania, podczas gdy Wojewoda Mazowiecki w sposób niewłaściwy ocenił oświadczenie M.T. z dnia 24 października 2019 r. i w sposób nieuprawniony uznał, że skarżący nie podał w przedłożonym piśmie żadnej konkretnej daty dowiedzenia się o treści decyzji, a w konsekwencji czego całkowicie zignorował fakty podniesione przez stronę we wskazanym oświadczeniu, podczas gdy M.T. w oświadczeniu tym podał w sposób wyraźny datę 22 grudnia 2019 r. jako datę dowiedzenia się o treści decyzji o pozwoleniu na budowę, a samo oświadczenie w trybie art. 75 § 2 k.p.a. strona może złożyć w formach wskazanych w art 14 k.p.a., w tym m.in. w formie pisemnej, w związku z czym nie istnieje wymóg złożenia takiego oświadczenia na formularzu, a tym samym organ nie był uprawniony do pominięcia faktów wskazanych przez stronę w takim oświadczeniu;
2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art 7 k.p.a., art 11 k.p.a., art 77 § 1 k.p.a., art 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art 126 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi z uwagi na uznanie, że organ drugiej instancji przy wydaniu postanowienia nr 586/OPON/2019 z dnia 20 listopada 2019 r. nie naruszył przepisów postępowania, podczas gdy Wojewoda Mazowiecki w sposób niedokładny wyjaśnił stan faktyczny sprawy, niewyczerpująco zebrał materiał dowodowy oraz w sposób wadliwy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i ograniczył się wyłącznie do kwestii umorzenia postępowania przygotowawczego w sprawie sfałszowania podpisów jako wyłącznego kryterium dla oceny przesłanki niezawinionego niebrania przez stronę udziału w sprawie oraz pominął oświadczenie M.T. co do daty dowiedzenia się o przedmiotowej decyzji, jak również pismo z dnia 19 grudnia 2014 r., które stanowiło załącznik do zażalenia na postanowienie Starosty Piaseczyńskiego i element akt postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę;
3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi z uwagi na uznanie, że organ II instancji przy wydaniu postanowienia nr 586/OPON/2019 z dnia 20 listopada 2019 r. nie naruszył przepisów postępowania, podczas gdy Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnął sprawę bez zachowania wiążących go ocen prawnych wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 czerwca 2019 r. (VII SA/Wa 2587/18), w sytuacji gdy organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu;
4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi z uwagi na uznanie, że organ drugiej instancji przy wydaniu postanowienia nr 586/OPON/2019 z dnia 20 listopada 2019 r. nie naruszył przepisów postępowania, podczas gdy Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie i odmówił wznowienia postępowania, w sytuacji gdy M.T., jako strona postępowania administracyjnego, bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych przy ul. [...] w G., ponieważ nigdy nie została mu doręczona decyzja Starosty Piaseczyńskiego nr 153/2014 z dnia 27 czerwca 2014 r., a widniejący na zwrotnym potwierdzeniu odbioru podpis został sfałszowany;
5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie wyroku z pominięciem okoliczności wynikających z akt sprawy, w szczególności poprzez pominięcie, że w piśmie z dnia 24 października 2019 r. M.T. podał w sposób wyraźny datę 22 grudnia 2014 r. jako datę dowiedzenia się o treści decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również poprzez pominięcie treści pisma z dnia 19 grudnia 2014 r., które stanowiło załącznik do zażalenia na postanowienie Starosty Piaseczyńskiego i element akt postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, a które potwierdzało, że M.T. o decyzji dowiedział się w dniu 22 grudnia 2014 r., a które ponadto było przedmiotem wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu;
6. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt. VII SA/Wa 214/20 w sposób nieodpowiadający wymogom wynikającym z treści tego przepisu, a przede wszystkim na niewyjaśnieniu podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, co skutkowało istotnym naruszeniem przepisów postępowania, zaś naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzutu skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uwzględnienie skargi. Skarżący kasacyjnie wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera one usprawiedliwione podstawy.
Analiza uzasadnienia kontrolowanego postanowienia, zaskarżonego wyroku, zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia wskazuje, że istota sprawy sprowadza się do oceny, czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia dokonane przez organy administracji odnośnie do zachowania przez skarżącego kasacyjnie miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego.
Dla oceny powyższej kwestii kluczowe znaczenie ma fakt, że niniejsza sprawa była wcześniej dwukrotnie przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokami z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2507/15 i z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2587/18 uchylił kontrolowane wówczas postanowienia. Przypomnieć należy, za Sądem pierwszej instancji, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie (...) było przedmiotem zaskarżenia a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Należy uznać za trafny zarzut skarżącego kasacyjnie, iż Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody pod kątem zastosowania się do wskazań zawartych w szczególności w wyroku z dnia 5 czerwca 2019 r. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika bowiem jednoznacznie, że Sąd nie zgodził się z przedstawionym wówczas stanowiskiem organu, iż skarżący dowiedział się o wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w chwili jej otrzymania. Sąd przywołał treść uzasadnienia postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Piasecznie z dnia 21 października 2016 r. w sprawie PR 2Ds 1656/2016, z którego wynika, że podpis M.T. na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji nie został nakreślony jego ręką, a umorzenie postępowania nastąpiło na skutek niewykrycia sprawców, a nie w związku z niestwierdzeniem popełnienia czynu zabronionego. Sąd przesądził również w ww. orzeczeniu (i, niezależnie od treści art. 153 p.p.s.a., ze stanowiskiem tym należy się zgodzić), że bez znaczenia pozostaje fakt, że skarżący winien mieć wiedzę o toczącym się postępowania (w aktach sprawy zalega pismo informujące go o jego wszczęciu a podpis widniejący na zwrotnym poświadczeniu odbioru tego pisma nie został skutecznie zakwestionowany). Art. 148 k.p.a. nie uzależnia jednak zachowania terminu od daty dowiedzenia się o wszczęciu postępowania, lecz powzięcia wiedzy o wydaniu decyzji.
Dalej, co uszło uwadze organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji, Sąd w wiążącym wyroku wskazał, że nie ma podstaw do domniemania, że dzień umieszczenia tablicy informacyjnej o rozpoczęciu budowy w okolicznościach niniejszej sprawy był dniem dowiedzenia się o decyzji w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. Sąd zauważył, że akta sprawy nie zawierają dokumentów potwierdzających datę zapoznania się wnioskodawcy z aktami sprawy (z tym dniem skarżący wiąże dowiedzenie się o decyzji) ani pisma, w którym wystąpił o doręczenie mu tej decyzji. W konsekwencji Sąd wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o te dokumenty przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a w przypadku ich nieodnalezienia przeprowadzenia dowodu z oświadczenia strony złożonego w warunkach odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, o czym mowa w art. 75 § 2 k.p.a.
W tych warunkach przeprowadzając ponownie postępowanie organ administracji stwierdził, że skarżący nie dochował terminu, albowiem o decyzji Starosty Piaseczyńskiego dowiedział się na przełomie lipca i sierpnia 2014 r., o czym ma świadczyć zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz decyzja o pozwoleniu na budowę. Takie twierdzenie organu administracji pozostaje w oczywistej sprzeczności z oceną dokonaną w wyroku z dnia 5 czerwca 2019 r. Tym samym w pełni uzasadniony pozostaje zarzut sformułowany w pkt 3 i 4 skargi kasacyjnej.
Trafnie również skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił sposób procedowania przez organy administracji, naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz treść oświadczenia skarżącego z dnia 24 października 2019 r. złożonego w odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 7 października 2019 r. Z pisma tego wynika jednoznacznie, że o decyzji kończącej postępowanie, którego wznowienia domaga się wnioskodawca, dowiedział się dnia 22 grudnia 2014 r. Na taką datę wskazuje się także w piśmie skierowanym do Starosty Powiatowego w Piasecznie z dnia 19 grudnia 2014 r., w którym wnosił o doręczenie mu decyzji o pozwoleniu na budowę. Na piśmie nakreślona jest informacja, że decyzję tę otrzymał dnia 22 grudnia 2014 r. Pismo to stanowi załącznik do zażalenia na postanowienie Starosty Piaseczyńskiego z dnia 11 czerwca 2015 r. A zatem po pierwsze, w świetle wiążącej oceny Sądu zawartej wyroku z dnia 5 czerwca 2019 r. organ nie był zobligowany do przeprowadzenia dowodu z oświadczenia strony, w trybie art. 75 § 2 k.p.a. albowiem dokumenty znajdujące się w aktach sprawy były wystarczające do ustalenia daty, w której wnioskodawca dowiedział się o decyzji. Po drugie, niezależnie od powyższej okoliczności, wadliwie organ administracji nie uwzględnił treści pisma z dnia 24 października 2019 r., jak się zdaje, jedynie z tego powodu, że oświadczenie to nie zostało złożone na formularzu dołączonym do wezwania. Art. 75 § 2 k.pa. nie wprowadza dodatkowego wymogu możliwości przeprowadzenia dowodu z oświadczenia strony od złożenia go w szczególnej formie – na formularzu; do wykorzystania oświadczenia jako środka dowodowego wystarczające jest jego złożenie na piśmie oraz świadomość odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań. Te warunki zostały spełnione, skoro organ wezwał do złożenia oświadczenia pouczając o treści art. 233 § 1 k.k. I wreszcie po trzecie, wskazać należy, że wezwanie, z niewykonaniem którego, zdaniem organu, wiązało się wydanie negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, nie odpowiadało potrzebom niniejszego postępowania. Raz jeszcze należy podkreślić, że rzeczą organu było ustalenie daty, w której strona dowiedziała się o decyzji. Taki wymóg nakłada ustawodawca w art. 148 § 2 k.p.a. Tymczasem organ zobowiązał M.T. do wskazania daty "uzyskania informacji o treści wydanej decyzji", który to obowiązek nie wynika z przepisów prawa.
Reasumując, wadliwie Sąd pierwszej instancji ocenił, że organ administracji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie daty, w której strona powzięła wiadomość o decyzji oraz ustalił początek tego terminu na lipiec –sierpień 2014 r. W świetle treści uzasadnienia wiążącego w sprawie wyroku z dnia 5 czerwca 2019 r. brak było podstaw do przyjęcia takiej daty jako tej, od której należy liczyć ww. termin. Wprawdzie należy przyznać rację zarówno organom administracji, jak i Sądowi pierwszej instancji, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że dochował ustawowego terminu, jednakże wadliwie oceniono, że obowiązek ten nie został spełniony. Wprawdzie oświadczenie strony w zakresie daty, w której dowiedziała się o decyzji, winno zostać zweryfikowane pod względem prawdziwości przez organy administracji, jednakże w niniejszej sprawie brak jest jakiegokolwiek dowodu, który uzasadniałby przyjęcie, że twierdzenia wnioskodawcy są niewiarygodne. W świetle powyższego dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena przeprowadzonego postępowania nie zasługiwała na uwzględnienie.
Dodatkowo w pełni zasadnie skarżący podniósł, iż uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest wzajemnie sprzeczne. Sąd stwierdził wszak m.in., że skarżący nie wskazał w odpowiedzi na wezwanie organu konkretnej daty powzięcia wiadomości o decyzji, "a wskazał jedynie, że wniosek złożył w ustawowym terminie i o wydaniu decyzji przez Starostę Piaseczyńskiego i jej treści dowiedział się 22 grudnia 2014 r. podczas przeglądania akt". Ostatnie ze wskazanych wad niewątpliwie uzasadniają zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie może jednak zejść z pola widzenia, że z naruszeniem tego przepisu mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada jego wymogom, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia procedury w stopniu, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za niezgodne/zgodne z prawem. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wskazane w przepisie elementy i nawet, jeśli jest ono w części niespójne, to pozwala Sądowi ustalić motywy, jakimi kierował się przy wydawaniu orzeczenia. Natomiast zgodnie z przyjętym, jednolitym w tym zakresie orzecznictwem, w ramach omawianego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd meriti stanu faktycznego czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 11 lipca 2023 r., III OSK 582/22, CBOSA).
Konkludując, zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie, a wobec stwierdzenia, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania – a mianowicie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a., a w konsekwencji uznając, że wniosek skarżącego został złożony w ustawowym terminie – również art. 149 § 3 k.pa. Okoliczność ta obligowała Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji zobligowany będzie wznowić postępowanie, a następnie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony i zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wyda decyzję uwzględniając art. 146 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. i art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji.
W myśl art. 156 § 1 p.p.s.a. sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie lub inne oczywiste omyłki. Zgodnie zaś z art. 156 § 3 p.p.s.a. jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może sprostować wyrok pierwszej instancji. W niniejszej sprawie w zaskarżonym wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie oznaczył organ, który wydal zaskarżone postanowienie: zamiast prawidłowego "Wojewody Mazowieckiego" wpisał "Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego". Błąd w zakresie niewłaściwego oznaczenia organu uznać należało za oczywistą omyłkę, a tym samym zaszły podstawy do sprostowania przedmiotowego wyroku, wpisując prawidłowo organ wydający postanowienie. Wskazane powyżej okoliczności uzasadniały sprostowanie w tym zakresie zaskarżonego wyroku, o czym orzeczono, w oparciu o art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., w pkt 2 sentencji niniejszego wyroku.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego Sąd oparł o art. 200, art. 205 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.