II OSK 2697/22

II OSK 2697/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 680/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-23
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 85 § 1, art. 79
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 2 pkt 16a-16d
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 710
art. 5 pkt 4, art. 6 ust. 1 lit. b
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 680/22 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 lutego 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.1271.2021.BS w przedmiocie przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. S. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 sierpnia 2022 r., VII SA/Wa 680/22 oddalił skargę P. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: MKiDN) z 10 lutego 2022 r., znak DOZ-OAiK.650.1271.2021.BS, utrzymującą w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach (dalej: ŚWKZ) z 13 sierpnia 2021 r., nr BB/679/2021, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1 i art. 45 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.), dalej: u.o.z.o.z., nakazał skarżącemu – właścicielowi nieruchomości przy ul. [...] w [...], przywrócenie w terminie do 30 września 2021 r. zabytku do poprzedniego stanu poprzez demontaż jedenastu reklam z elewacji kamienicy przy ul. [...] w [...] zamontowanych bez stosownego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, a także zobowiązał skarżącego do poinformowania organu ochrony zabytków w terminie miesiąca o wykonaniu ww. czynności, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
P. S. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie i oddalenie przez Sąd skargi skarżącego w sytuacji, gdy organ działał wbrew przepisom prawa, czym naruszył zasadę praworządności;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebrania materiału dowodowego koniecznego do rozpatrzenia sprawy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż tablice informacyjne znajdujące się na budynku to reklamy oraz że nie przyczyniają się lub nie stanowią zabezpieczenia elewacji budynku, mając na uwadze pismo ŚWKZ z 24 lipca 2014 r. i wskazanie skarżącemu, że winien zabezpieczyć elewację np. poprzez podwieszenie siatki zabezpieczającej, bądź innych, podobnych działań, przez co działań skarżącego nie można uznać za bezprawne;
3) 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 85 § 1 w zw. z art. 79 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, nieprzeprowadzenie oględzin na nieruchomości i niezbadanie treści tablic informacyjnych na budynku;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów z uwagi na przyjęcie, iż "tablice dominują wizualnie w przestrzeni, wprowadzają chaos i eksponują w pierwszej kolejności przekazy reklamowe kosztem historycznej zabudowy [...]";
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 16a-16d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), dalej: u.p.z.p., poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy na przedmiotowym budynku nie zostały zamontowane reklamy, lecz tablice informacyjne;
6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 4 u.o.z.o.z. poprzez błędne uznanie, iż zamontowane tablice naruszają zasady ochrony zabytków, albowiem wpływają negatywnie na elewację budynku w sytuacji, gdy zamontowane zostały w ten sposób, że nie naruszają ani nawet nie dotykają zabytkowych zdobień na elewacji, w szczególności są od nich oddalone, a przy tym stanowią zabezpieczenie utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz pozwalają na korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; co więcej elewacja budynku jest w tym miejscu płaska, bez zdobień oraz rozpada się;
7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 lit. b u.o.z.o.z. poprzez błędne uznanie działania skarżącego za samowolę w sytuacji, gdy zgłoszenia skarżącego dotyczące złego stanu budynku jakich doznał w latach 2006-2009 pozostały bez odpowiedzi, a budynek wymagał podjęcia wymiernych czynności w celu ochrony jego stanu oraz dla zapewnienia bezpieczeństwa pieszych poruszających się wzdłuż budynku.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną MKiDN wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego kasacyjnie na uzasadnionych podstawach.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mógł podlegać uwzględnieniu powołany w skardze kasacyjnej zarzut nakierowany na podważenie podstawy faktycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji, dokonując weryfikacji prowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego, zasadnie nie dopatrzył się bowiem uchybień w zakresie dotyczącym wymogu wszechstronnego zebrania w sprawie materiału dowodowego, jak i dokonania jego właściwej oceny pod kątem przesłanek wymienionych w art. 45 ust. 1 pkt 5 u.o.z.o.z. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 u.o.z.o.z., wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.
Ocena prawna Sądu I instancji akceptująca stanowisko MKiDN, że zakres wprowadzonego w art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z.o.z. zakazu "umieszczania na zabytku wpisanym do rejestru" tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c u.p.z.p. obejmuje zarówno zabytek indywidualnie wpisany do rejestru, jak również tzw. zabytek przestrzenny (obszarowy), nie została w skardze kasacyjnej zakwestionowana jako błędna poprzez postawienie Sądowi zarzutu naruszenia prawa materialnego przez dokonanie jego wadliwej wykładni (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), toteż za niesporny w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony jest traktować wniosek, że skierowanie do skarżącego przez organ konserwatorski nakazu demontażu reklam znajdujących się na elewacji budynku, którego właścicielem pozostaje skarżący - jako postaci przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu (art. 45 ust. 1 pkt 5 u.o.z.o.z.), mogło znajdować swoją podstawę w stwierdzeniu, że obiekt ten znajduje się na terenie układu urbanistycznego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków dawnego województwa bielskiego pod poz. A-480/87 na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Bielsku-Białej z 11 lutego 1987 r., znak KL.IV.5340/13/87.
Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że dokonane w postępowaniu ustalenia odpowiadają hipotezie zastosowanych przepisów u.o.z.o.z. stanowiących materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji MKiDN. Rozważenie zebranego materiału dowodowego obejmowało bowiem ustalenie formy ochrony, jakiej podlega wygląd elewacji kamienicy przy ul. [...] w [...], określenie sposobu jej przekształcenia przez skarżącego wynikającego z umieszczenia na niej przedmiotów wpływających na wartości widokowe zabytku, charakterystykę tychże przedmiotów, pozwalającą kwalifikować je na płaszczyźnie prawnej jako "tablice reklamowe", jak też niewystąpienie przez stronę o udzielenie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków (ŚWKZ) wymaganego pozwolenia na to działanie.
Wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, nie może budzić wątpliwości, że umieszczone na frontowej elewacji budynku przy ul. [...] w [...] przedmioty służą ekspozycji reklamy. Nie ma przy tym powodów, by za skarżącym pojęcie to definiować, posługując się sposobem jego ogólnego rozumienia przyjętym w słownikach języka polskiego, jeżeli normatywne znaczenie tego pojęcia ustawodawca wiążąco określił w art. 2 pkt 16a u.p.z.p., odnosząc je do upowszechniania w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne.
Wskazaną funkcję (promowania) niewątpliwie pełnią umieszczone na elewacji budynku informacje mające za swój przedmiot działalność prowadzoną przez ośrodek szkolenia kierowców, sklep oferujący wyposażenie łazienek (m.in. armatura łazienkowa, ceramika, meble, instalacje sanitarne), producenta dywaników łazienkowych, a także niepubliczny żłobek. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że na budynku zamontowane zostały tablice reklamowe w rozumieniu powołanego w podstawie skargi kasacyjnej przepisu art. 2 pkt 16b u.p.z.p., które przybrały formę prawną szyldu (art. 2 pkt 16d u.p.z.p.) w przypadku tych tablic, które reklamują działalność prowadzoną bezpośrednio na nieruchomości skarżącego.
Nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, że sporne tablice pozostają wyłącznie "tablicami informacyjnymi", a więc tablicami, których wywieszenie, jak ujmuje to skarga kasacyjna, nie zmierza do "zwiększenia popularności" (s. 4 skargi kasacyjnej), jeżeli uwzględni się ich wizualną treść. Służy ona bowiem oddziaływaniu na potencjalnych klientów wymienionych wyżej przedsiębiorców, aby poinformować ich o sprzedawanych przez nich towarach (świadczonych usługach), ale jednocześnie wzbudzić ich zainteresowanie ofertą w celu skorzystania z niej.
Powyższe ustalenia, co wynika bezsprzecznie z akt administracyjnych sprawy, zostały przyjęte po przeprowadzeniu w dniu 18 czerwca 2021 r. lustracji terenowej, a następnie potwierdzone po dokonaniu protokolarnych oględzin budynku, w których brał udział skarżący, odmawiając jednakże podpisania protokołu (wizja lokalna z dnia 6 lipca 2021 r., k. 12 akt adm.). Przypomnieć należy, że w toku kontroli czynności wyjaśniających przeprowadzonych przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wojewódzki sąd administracyjny poddaje ocenie zgodność tychże czynności z przepisami kształtującymi ich przebieg, nie przeprowadza natomiast samodzielnie odrębnego postępowania dowodowego w celu weryfikacji ustaleń przyjętych przez organ przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej, stąd odrzucić należy zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, "nie przeprowadził oględzin na nieruchomości i nie zbadał treści tablic na budynku", naruszając tym samym art. 85 § 1 w zw. z art. 79 k.p.a. (s. 5 skargi kasacyjnej).
W ramach określenia podstawy faktycznej wydawanej decyzji organy nie były zobowiązane czynić szczegółowych ustaleń potwierdzających, że tablice reklamowe wpływają na obniżenie walorów zabytkowych podlegającego ochronie konserwatorskiej układu urbanistycznego miasta [...]. Nakaz usunięcia wskazanych tablic, rozumiany jako przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, ustawodawca na gruncie stosowanej w kontrolowanej sprawie regulacji materialnoprawnej (art. 45 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z.o.z.) łączy bowiem z samym stwierdzeniem, że właściciel zabytku wpisanego do rejestru podjął działanie polegające na umieszczeniu na nim tablic reklamowych bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego a nie z obowiązkiem określenia negatywnych następstw tego stanu rzeczy, czego wyrazem byłoby ciążące na organie konserwatorskim zobowiązanie wykazania zaistnienia tychże konkretnych następstw za pośrednictwem przeprowadzonych w toku postępowania środków dowodowych dających w omawianym aspekcie pewność wystąpienia uszczerbku dla wartości chronionego zabytku.
W kontekście zgłoszonych w odniesieniu do tejże kwestii przez skarżącego zastrzeżeń nakierowanych na wykazanie, że Sąd I instancji uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 4 u.o.z.o.z., wypada jedynie zauważyć, iż wniosek, że umieszczone na elewacji budynku tablice reklamowe dominują wizualnie w przestrzeni, wprowadzając chaos i eksponując w pierwszej kolejności przekazy reklamowe kosztem historycznej zabudowy [...], znajduje swoje pełne potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był zwrócić uwagę na to, że zastosowane tablice, po pierwsze, posiadają duży format, po drugie, nie charakteryzuje ich na płaszczyźnie zastosowanych materiałów wysoka jakość, po trzecie, zostały zamocowane na elewacji w nieuporządkowany sposób, a przy tym, po czwarte, niezależnie od zastosowanej kompozycji, znajdowały się z uwagi na oddziaływanie warunków atmosferycznych w złym stanie technicznym, szpecąc budynek i w konsekwencji istotnie pogarszając ekspozycję walorów zabytkowych chronionego obszaru. W piśmiennictwie trafnie zauważa się, że jednym z istotnych problemów na terenie chronionych układów urbanistycznych, o ile w danym miejscu nie obowiązują restrykcyjne regulacje parków kulturowych, pozostaje "reklamoza", która jakkolwiek nie narusza siatki ulic czy układów funkcjonalnych, to jednak zaburza estetyczny odbiór zabytku (por. J. Kłapa, Rozumienie pojęcia układu urbanistycznego w polskim systemie ochrony zabytków – wybrane zagadnienia [w:] Segmenty dziedzictwa kulturowego – między ochroną dziedzictwa – materialnego a niematerialnego, red. P. Dobosz, W. Górny, A. Kozień, A. Mazur, Kraków 2020, s. 260).
Okoliczność, że tablice reklamowe nie przesłaniają (nie dotykają) elementów wystroju architektonicznego obiektu, jest niewystarczająca, by mogła zmienić powyższą ocenę. Nie wydaje się, by odpowiadało założeniom konstrukcyjnym przyjętym w przepisach u.o.z.o.z., w tym zakresowi obowiązków ciążących na właścicielu (posiadaczu) zabytku (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z.o.z.) opisanych w art. 5 pkt 3 i 4 u.o.z.o.z., wyrażone w skardze kasacyjnej przez stronę zapatrywanie wskazujące, że skoro sam zły stan elewacji wpływa na niską wartość zabytkowego obszaru tej części miasta i jego mierny odbiór przez przechodniów, to stanowisko, iż tablice reklamowe wpływają negatywnie na odbiór wartości, których budynek jest nośnikiem, uznać się powinno za "nadgorliwe i nadinterpretujące rzeczywiste nastroje mieszkańców [...]" (s. 5 skargi kasacyjnej).
Bez związku z przedmiotem postępowania pozostają uwagi skarżącego, które legalność decyzji MKiDN, od której skargę Sąd I instancji oddalił zaskarżonym wyrokiem (art. 151 p.p.s.a.), wiążą z zagadnieniem odnoszącym się do złego stanu technicznego budynku. Nie zachodzi bowiem jakakolwiek łączność pomiędzy względami dotyczącymi potrzeby zabezpieczenia utrzymania wartości zabytkowych chronionego obszaru, w tym zastosowania niezbędnych zabezpieczeń zniszczonej elewacji budynku a problemem naruszenia przez skarżącego regulacji reglamentującej umieszczanie na zabytku tablic reklamowych. Prezentowane przez skarżącego w toku postępowania, podtrzymane w skardze, a następnie powtórzone w skardze kasacyjnej przekonanie, że umieszczenie na elewacji tablic reklamowych - jako metoda powstrzymywania tynku przed odpadaniem z elewacji – jest równoważne korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości zasadnie zostało odrzucone w postępowaniu przez orzekające organy i nie znalazło aprobaty w toku kontroli zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji.
Podobnie należy ocenić zarzut, że skarżący nie działał samowolnie, albowiem podjęte przez niego czynności miało "legitymizować" pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Katowicach - Delegatura w Bielsku-Białej z 24 lipca 2014 r., znak B-NR.5183.125.2014.MG RPW 9796/2014. Z ww. pisma (k. 27 akt adm.) wynika, że zły stan techniczny elewacji frontowej kamienicy powinien prowadzić do podjęcia przez skarżącego jej remontu, przy czym, jeżeli część elementów elewacji budynku znajduje się w stanie awaryjnym, zagrażającym osobom poruszającym się w pobliżu obiektu, w czasie poprzedzającym zainicjowanie działań remontowych skarżący – jak wyjaśnił ŚWKZ - w trybie interwencyjnym powinien zabezpieczyć uszkodzone elementy. Nie może budzić wątpliwości, że doraźność tego działania i funkcja, którą ma ono pełnić, powinny skutkować posłużeniem się przez skarżącego materiałami budowlanymi, które są przeznaczone z uwagi na swoją konstrukcję i właściwości użytkowe do zapobieżenia zagrożeniom, jakie dla zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia wywiera zły stan techniczny elewacji obiektu budowlanego. Tablic reklamowych mocowanych do elewacji nie da się zaliczyć do tego rodzaju materiałów. Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na to, że nawet, gdyby skarżący chciał się oprzeć na odmiennym założeniu, nie powodowało to, iż umieszczenie na elewacji tablic reklamowych mogło nastąpić z pominięciem wymogu uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, co pozbawia procesowej doniosłości czynione w skardze kasacyjnej wyjaśnienia sprowadzające się do twierdzenia, że skarżący posłużył się najbardziej ekonomicznym rozwiązaniem, jakie wchodziło - jego zdaniem - w grę.
Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.