II OSK 2697/21

II OSK 2697/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska - Rzepecka
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 495/20 - Wyrok WSA w Łodzi z 2021-07-27
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 15 ust.2 pkt. 1 i 10, art. 17 pkt. 6 lit. c
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
par. 4 pkt. 9 lit. a, par. 8 ust. 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
Sentencja
Dnia 30 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. i K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 495/20 w sprawie ze skargi A. K. i K. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 25 stycznia 2018 r., nr LXVI/1685/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie Alei gen. Władysława Sikorskiego oraz ulic: Gontyny, Pawilońskiej, gen. Józefa Sowińskiego, Sasanek i Zgierskiej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza solidarnie od A. K. i K. C. na rzecz Gminy Miasto Łódź 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 495/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na zaskarżoną uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie Alei gen. Władysława Sikorskiego oraz ulic: Gontyny, Pawilońskiej, gen. Józefa Sowińskiego, Sasanek i Zgierskiej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Powyższą uchwałę zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 1ZNa w zakresie działki nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia:
- art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w związku z § 4 ust. 1 pkt 15 lit. a-b, § 25 ust. 1 pkt 3, § 14 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały przez brak jednoznacznego wskazania w jaki sposób może być zagospodarowana nieruchomość w ramach oznaczonego w planie miejscowym symbolu "1ZNa" oraz nie definiując pojęć użytych w planie miejscowym, tj. "urządzeń gospodarki wodnej";
- art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587) i § 8 ust. 2 tego rozporządzenia i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały przez brak określenia układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami przy jednoczesnej niemożności jednoznacznego powiązania rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego (nie określono stosownych parametrów dla dróg publicznych; dla dróg nie określono ich lokalizacji na rysunku planu). Wskazuje to, że Rada Miejska w Łodzi, pozostawiła sobie "na wszelki wypadek" możliwość zrealizowania drogi publicznej na ich działce bez konieczności aktualnego ponoszenia kosztów wynikających z przepisu art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.";
- art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a ww. rozporządzenia i w zw. z § 16 ust. 1 pkt 3, § 26 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały przez brak jednoznacznego określenia lokalizacji infrastruktury technicznej co umożliwia inwestorowi na dowolne jej prowadzenie, zaś skarżący nie posiadając stosownej wiedzy w zakresie przebiegu infrastruktury technicznej, nie mogą planować sposobu zagospodarowania nieruchomości;
- art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z § 16 ust. 1 pkt 3 i § 5 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały przez możliwość lokalizacji na całym terenie "1ZNa", sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, to oznacza, że mogą one być lokalizowane na terenie lasu;
- art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. przez naruszenie trybu sporządzania plan miejscowego, tj. braku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dla oznaczonych informacyjnie na rysunku planu miejscowego gruntów leśnych. Teren oznaczony symbolem "1ZNa" przeznaczony został pod tereny zieleni naturalnej, las, infrastrukturę techniczną, urządzenia gospodarki wodnej, drogi publiczne oraz drogi wewnętrzne – bez wyznaczenia linii rozgraniczających te tereny. W konsekwencji skarżący nie mogą, mimo ustaleń planu miejscowego, zrealizować określonych tymi ustaleniami inwestycji. Naruszenie wskazanego przepisu prawa oddziałuje zatem na możliwość korzystania przez skarżących z przysługującego im prawa własności;
- art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 5 ww. rozporządzenia przez nieokreślenie zasad umieszczania tymczasowych obiektów usługowo-handlowych. Nie ma bowiem wątpliwości, że wymóg taki wynika wprost z powołanych na wstępie przepisów prawnych. Nie ma także wątpliwości, że z § 6 zaskarżonej uchwały wynika, że teren oznaczony symbolem "1ZNa" zaliczony został do przestrzeni publicznych. Plan miejscowy we wskazanym zakresie nie określa zasad umieszczania tymczasowych obiektów usługowo-handlowych.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 495/20, oddalając skargę, wskazał na zasady dotyczące zakresu kontroli legalności uchwał jednostek samorządu terytorialnego, a wynikające z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 5, art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", art. 91 ust. 1 i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", art. 28 ust. 1 u.p.z.p., oraz stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej, ponieważ ustalenia planu miejscowego dotyczą przysługującego skarżącym prawa własności związanego z ww. działką nr [...].
Sąd wskazał, że w orzecznictwie ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07; z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08; z 24 lutego 2009 r., II OSK 1087/08, z 18 września 2015 r., II OSK 37/14, z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14; z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 2296/19; z 18 czerwca 2020 r., II OSK 334/20). Stanowisko to skład Sądu I instancji w niniejszej sprawie podzielił.
Ponadto Sąd zauważył, że zaskarżona uchwała stanowiła już przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie ze skargi innego skarżącego. Prawomocnym wyrokiem z 27 lipca 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 426/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargę tę oddalił. Jednak w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 426/17 uzasadnienie nie zostało sporządzone, wobec czego nie są znane motywy, którymi kierował się Sąd oddalając skargę w tej sprawie. Z akt sprawy o sygn. akt II SA/Łd 426/17 jednakże wynika, że zakwestionowany został przez skarżącego w ramach przysługującego mu interesu prawnego Rozdział 3 "Ustalenia szczegółowe dla terenów" poprzez zmianę przeznaczenia terenu na działce nr [...] przy ul. [...] w Łodzi na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej "2MN". Sąd wskazał, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ze swej istoty, ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie może dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok WSA w Gdańsku z 24 lipca 2019 r., II SA/Gd 78/19). Oznacza to, że w granicach interesu prawnego skarżących oraz mając na względzie, że procedura planistyczna oraz postanowienia ogólne planu stanowiły już przedmiot kontroli sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 426/17, rozstrzygnąć należy, czy organ nie nadużył władztwa planistycznego, czy nie naruszył prawa własności oraz zasady proporcjonalności i równości poprzez kwestionowane przez nich ustalenia dla działki nr [...] w zakresie, w jakim stanowi teren oznaczony na rysunku planu symbolem 1ZNa (tereny zieleni naturalnej).
Mając powyższe na względzie Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona uchwała w granicach wyznaczonych interesem prawnym skarżących nie została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. W procedurze planistycznej skarżący złożyli stosowne uwagi do projektu planu miejscowego w zakresie wnioskowanej zmiany części ww. działki pod zabudowę mieszkaniową, jednak uwagi te nie zostały uwzględnione, co też zostało uzasadnione przez organ. Sąd mając to na względzie wskazał, że, jak wynika z rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1, działka skarżących o nr [...] znajduje się na obszarze 1ZNa (tereny zieleni naturalnej) jedynie w części. Część tej działki stanowią także tereny o symbolu 3MN i 4MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usług lokalnych). Zdaniem Sądu, linie rozgraniczające te tereny, które niewątpliwie mają różne przeznaczenie i różne zasady zagospodarowania, nie budzą wątpliwości i odpowiadają wymogowi określonemu w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Szczegółowe ustalenia dla terenów oznaczonych symbolami 3MN i 4MN określono odpowiednio w § 19 i § 18 zaskarżonej uchwały. Ustalenia dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 1ZNa określono w § 25 zaskarżonej uchwały. W § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały ustalono zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego wynikające z potrzeb ochrony środowiska. W § 4 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały zdefiniowano stosowane w uchwale pojęcie "infrastruktury technicznej". W § 4 ust. 1 pkt 15 zaskarżonej uchwały zdefiniowano "przeznaczenie terenu". Stosownie do § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały określenia użyte w planie, a nie zdefiniowane w ust. 1, dotyczące zagadnień przewidzianych ustawą lub przepisami odrębnymi przywołanymi w treści niniejszej uchwały, należy rozumieć w sposób określony w ustawie lub w tych przepisach, a w przypadku braku definicji – w rozumieniu powszechnym. W § 3 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały stwierdzono, że ze względu na brak podstaw wynikających ze stanu faktycznego, w planie nie określa się sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów.
W ocenie Sądu, treść ustaleń zaskarżonej uchwały dla terenu o symbolu 1ZNa nie budzi wątpliwości.
Przede wszystkim nie sposób nie zauważyć, że z rysunku planu wyraźnie wynika, że na części działki skarżących stanowiącej tereny o symbolu 1ZNa znajdują się grunty leśne według użytku gruntowego, obszar zalewowy doliny rzecznej według kryterium morfologicznego (koryto rzeki, dla którego nie prognozuje się zalewu wodami 1%) oraz istniejąca napowietrzna linia WN 110 kV wraz z pasem ochronnym. Przy czym z rysunku planu wynika, że są to oznaczenia wyłącznie informacyjne. Niewątpliwie na terenie tym istnieje już las oraz infrastruktura techniczna w postaci napowietrznej linii WN 110 kV. Z istnieniem doliny rzecznej oraz obszaru zalewowego na tym terenie łączyć należy dopuszczenie w zaskarżonej uchwale lokalizacji urządzeń wodnych oraz zawarcie w niej nakazów i zakazów, które się do nich odnoszą. Sąd wyjaśnił, że wymóg wprowadzenia "linii rozgraniczających tereny" ograniczony jest przesłanką różnego przeznaczenia terenu. Różne przeznaczenie terenu to przeznaczenie, które pozostaje w sprzeczności, a zatem gdy nie można go pogodzić, np. przeznaczenia na budownictwo mieszkaniowe z przeznaczeniem na produkcyjną działalność. Nie stanowi takiej sprzeczności przeznaczenie terenów na zieleń naturalną oraz las i infrastrukturę uzupełniającą. Funkcje te się łączą, a zatem nie można twierdzić, że mają różne przeznaczenie. Nie doszło zatem do naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 7 pkt 7 ww. rozporządzenia. Określone w § 25 ust. 2 pkt 1-2 zaskarżonej uchwały przeznaczenie terenu podstawowe i uzupełniające nie wyklucza się, a zatem nie została spełniona przesłanka obligatoryjnego wyznaczenia linii rozgraniczających tereny o tych funkcjach.
Z § 25 zaskarżonej uchwały wyraźnie wynika obowiązywanie na terenie o symbolu 1ZNa zakazu lokalizacji budynków oraz dopuszczenie lokalizacji elementów wyposażenia terenu, takich jak: ławki, kosze na śmieci, latarnie wykonanych w tej samej stylistyce, kolorze i materiale, a więc elementów stanowiących typowe wyposażenie zielonych terenów rekreacyjno-wypoczynkowych. Na tym terenie nie jest więc możliwe lokalizowanie tymczasowych obiektów handlowo-usługowych będących budynkami, zaś inne obiekty, których lokalizację dopuszczono mają stanowić jego wyposażenie takie jak wyżej wskazano. Jeżeli organ administracji planowałby wprowadzić inne jeszcze zasady zabudowy tego terenu, to by je określił w planie.
Określone w § 25 zaskarżonej uchwały wskaźnik zagospodarowania terenu oraz nakazy i zakazy, zasady oraz warunki scalania i podziału nieruchomości niewątpliwie łączą się z podstawowym i uzupełniającym przeznaczeniem tego terenu.
Z zestawienia rysunku planu oraz tekstu planu także wynika, że w sposób wyraźny ustalono granice terenów rozmieszczania inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (§ 7). Tereny dróg publicznych oznaczono symbolami od 1KDL do 6 KDL i od 1KDD do 10 KDD. Nie są to tereny znajdujące się na działce skarżących. W § 14 zaskarżonej uchwały zawarto natomiast jedynie ogólne zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji oraz obsługi komunikacyjnej, w tym z dróg wewnętrznych niewyznaczonych na rysunku planu, a więc dróg, które mogą powstać w przyszłości w wyniku podziału nieruchomości i konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej nowopowstałym działkom, w tym na działce skarżących, o ile będzie miał miejsce jej podział.
Z uwagi na zarzut braku zdefiniowania w zaskarżonej uchwale urządzeń gospodarki wodnych, których realizację w § 25 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały dopuszczono, Sąd wyjaśnił, że definicję legalną "urządzeń wodnych" zawiera art. 16 pkt 65 lit. a-j ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm.). W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepis ten definiował urządzenia wodne. W u.p.z.p. brak jest umocowania dla rady do definiowania pojęć określonych już w aktach wyższego rzędu niż akt prawa miejscowego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prawodawca lokalny nie mógł więc zdefiniować pojęcia "urządzenie wodne" w zaskarżonej uchwale. W akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zakres przedmiotowy materii uregulowanej w planie miejscowym wyznaczył art. 15 u.p.z.p. Przekroczenie granic upoważnienia ustawowego stanowiłoby naruszenie prawa. Według art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo: szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Określenie w planie miejscowym określonego sposobu zagospodarowania terenu nie polega li tylko na ustanowieniu stosownego zakazu, lecz także na ustanowieniu ograniczeń (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 523/19). W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała w zaskarżonym zakresie te wymogi spełnia.
Jak wynika z części graficznej studium, teren całej działki nr [...] był objęty symbolem ZN (tereny zieleni naturalnej i dolin rzecznych). W zaskarżonej uchwale nastąpiło zatem jego ograniczenie z korzyścią dla skarżących – część działki nr [...] stanowi tereny 3MN i 4MN (zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usług lokalnych). Określone w § 25 zaskarżonej uchwały przeznaczenie terenu oraz warunki jego zagospodarowania są zgodne z tymi ustaleniami, kierunkami i wytycznymi zawartymi w studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego.
W prognozie oddziaływania na środowisko stwierdzono, że projekt planu nie narusza ustaleń studium. Projekt planu nie wprowadza radykalnych zmian w przeznaczeniu terenów, w stosunku do ich obecnego użytkowania. Tym samym realizacja jego ustaleń nie spowoduje istotnej zmiany obecnego stanu środowiska. Istniejące uwarunkowania przyrodnicze, przesłanki planistyczne i aktualny stan zagospodarowania, wskazują analizowany obszar do pełnienia dotychczasowych funkcji. Projekt nie wprowadza zasadniczych zmian w stosunku do stanu istniejącego – utrzymuje istniejącą zieleń naturalną. Zapewnia zachowanie istniejących kompleksów zieleni leśnej jako zieleni naturalnej (1ZNa) ze wskaźnikiem powierzchni biologicznie czynnej (minimum 90%).
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi w opinii z 18 lipca 2017 r. oraz Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi w opinii z 19 lipca 2017 r. pozytywnie zaopiniowali projekt miejscowego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.
Zaskarżona uchwała w zakresie, w jakim teren działki nr [...] umieszczono na rysunku planu w jednostce o symbolu 1ZNa, uwzględnia zatem istniejące obecnie jej zagospodarowanie i uwarunkowania środowiskowe oraz wynikające z tego ograniczenia. Nie wprowadza żadnej zamiany w tym zakresie w stosunku do istniejącego już stanu i nie narusza ustaleń studium. Zapisy planu uściśliły jedynie wskazania studium, zachowując określone w nim kierunki i zasady, a organ administracji wypełnił ciążący na nim obowiązek. Wprowadzenie w § 25 zaskarżonej uchwały zakazów, ograniczeń i nakazów w zagospodarowaniu terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 1ZNa wynika z funkcji przyrodniczej, które pełnią oraz wypełnia założenia określonej w art. 5 Konstytucji RP zasady zrównoważonego rozwoju. Jest proporcjonalne do celu wspólnego związanego z ochroną przyrody (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 142 ze zm.), zwanej dalej "u.p.o.", korytarz ekologiczny to obszar umożliwiający migrację roślin, zwierząt lub grzybów. Sąd powołał się na treść art. 23 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.p.o. oraz stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż teren działki skarżących nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Nie wystąpiono o zgodę, która w myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.), umożliwiałaby zmianę jego przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 1-5 tej ustawy ochrona gruntów leśnych polega na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze; zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi; przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej; poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności; ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Dodać należy, że na możliwość zagospodarowania działki skarżących mają wpływ na nie tylko przepisy zaskarżonej uchwały, ale także przepisy odrębne.
W ocenie Sądu, w tym stanie rzeczy o przekroczeniu zasady proporcjonalności oraz nadużyciu władztwa planistycznego nie może być mowy. Stosownie do art. 1 ust. 2 u.p.z.p. organ administracji należycie uwzględnił i wyważył zarówno wymagania ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, jak i prawo własności. W konsekwencji, nie uchybił wymogom wynikającym z art. 6 u.p.z.p. w zakresie zagwarantowania wykonywania prawa własności przez skarżących. W zaskarżonej uchwale w istocie polepszono sytuację skarżących w stosunku do zapisów studium przeznaczając część działki nr [...] pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług lokalnych o symbolu 3MN i 4MN. Kwestionowane zapisy planu nie budzą wątpliwości, co do możliwości i zakresu jej zagospodarowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w planie miejscowym można dopuścić mieszane przeznaczenie terenu;
- art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dopuszczenie w planie miejscowym lokalizacji dróg wewnętrznych oraz infrastruktury technicznej na gruntach leśnych nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne;
- art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z przepisem § 4 pkt 9 lit. a ww. rozporządzenia w związku z przepisem § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w planie miejscowym można dopuścić wyznaczenie na terenie przeznaczonym na cele zieleni urządzonej dróg bez ich wyznaczania na rysunku planu miejscowego;
- art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. a ww. rozporządzenia przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w planie miejscowym można dopuścić swobodny przebieg infrastruktury technicznej – bez wskazywania jej lokalizacji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną (wniesiona w terminie, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a.) Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.
Nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej, opierający się na naruszeniu prawa materialnego w postaci przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w planie miejscowym można dopuścić mieszane przeznaczenie terenu. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozstrzygającym skargę kasacyjną, w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że dozwolone jest określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, pod warunkiem jednak, że wzajemnie się one nie wykluczają, czy też nie są ze sobą sprzeczne. W tym zaś zakresie § 25 ust. 2 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu o symbolu "1ZNa" nie zawiera żadnej sprzeczności, czy też treści, która miałaby wskazywać, że przedstawione tam funkcje terenu wykluczają się wzajemnie. W ramach tego ustalenia planu miejscowego tereny zieleni naturalnej współgrają z przeznaczeniem uzupełniającym jakim jest las; zaś możliwość lokalizowania infrastruktury technicznej, tj. systemów, przewodów i urządzeń oraz obiektów budowlanych: wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych – nie ma wpływu na możliwość podstawowego przeznaczenia tego terenu jako "terenu zieleni naturalnej, czy też lasu, tym bardziej, że w § 16 ust. 1 pkt 4 zaskarżona uchwała zawiera nakaz lokalizacji przewodów sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, ciepłowniczych, elektroenergetycznych i telekomunikacyjnych jako podziemnych. To spostrzeżenie dotyczy też gruntów leśnych, ponieważ sama możliwość lokalizacji "infrastruktury technicznej" nie prowadzi do zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na inny cel. Eksploatacja urządzeń infrastruktury technicznej na terenie leśnym nie musi każdorazowo pociągać za sobą zmiany sposobu użytkowania gruntu leśnego niezgodnej z jego przeznaczeniem. Natomiast ewentualna możliwość realizacji dróg wewnętrznych może służyć prawidłowej realizacji gospodarki leśnej, co przecież nie zmienia przeznaczenia terenu jako leśnego. Dlatego w tej materii w odniesieniu do terenu o symbolu "1ZNa" nie było podstaw do stwierdzenia aby w ramach tej jednostki planu ustalać dodatkowe linie rozgraniczające, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., czy też nadać istotne znaczenie brakowi zgody, o jakiej mowa w art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Specyfika przeznaczenia terenu jako terenu zieleni naturalnej lub lasu oznacza, że mogą tu wchodzić w grę tylko takie drogi wewnętrzne , które mogły służyć takiemu przeznaczeniu terenu, a nie dowolnego lokalizowania tam dróg, co przecież nie odpowiadałoby ogólnemu przeznaczeniu terenu zieleni naturalnej lub lasu. W tej zaś materii mogą mieć znaczenie kwestie własnościowe, ale związane z podziałem nieruchomości i koniecznością zapewnienia różnym właścicielom różnych nieruchomości dojazdu do tych nieruchomości przez możliwe (a więc nie zawsze) wydzielenie gruntu pod drogę dojazdową do nieruchomości lub w wyniku powództwa o ustanowienie drogi koniecznej. Poza tym sama ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawiera definicję "dróg dojazdowych do gruntów rolnych i leśnych", przez co rozumie się drogi zakładowe prowadzące do gospodarstw rolnych i leśnych oraz drogi wiejskie w rozumieniu przepisów o drogach publicznych; zaś z w art. 2 ust. 2 pkt 3 tej ustawy wprost wskazano, że gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. A zatem podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności nie mają wpływu na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na inny cel (przeznaczenie). Decydujące znaczenie ma tu przeznaczenie całego terenu mieszczące się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi i jednocześnie wyklucza dowolną lokalizacje dróg, a sposób ich realizacji na terenie o symbolu "1ZNa" został chociażby ograniczony wskaźnikiem powierzchni biologicznie czynnej: minimum 90%. W konsekwencji tej oceny nie można także doszukać się wskazywanych w skardze kasacyjnej naruszeń art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. a i § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia. Zaskarżona uchwała spełnia bowiem wymóg zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., ponieważ zawiera zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, o czym stanowi § 16 zaskarżonej uchwały, jak i – inne przepisy tej uchwały, co spełnia tym samym wymogi z § 4 pkt 9 lit. a i § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia. Trudno więc polemizować z twierdzeniami skargi kasacyjnej skoro za jej pomocą nie wykazano aby treść planu miejscowego nie była spójna z jego częścią rysunkową. Dopuszczenie na terenie "1ZNa" infrastruktury technicznej lub dróg wewnętrznych nie oznacza konieczności ich naniesienia na rysunek planu miejscowego. W tym zakresie plany miejscowe mogą pozostawiać pewną ograniczoną dowolność lokalizacji uwarunkowaną, ale innymi ustaleniami planu miejscowego.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.; art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p.; art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z przepisem § 4 pkt 9 lit. a ww. rozporządzenia w związku z przepisem § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia; art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. a ww. rozporządzenia – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.