II OSK 2696/24

II OSK 2696/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący sprawozdawca/
Anna Szymańska
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Gl 628/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-08-01
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G., B. R., T. S. i P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 628/24 w sprawie ze skargi E. G., B. R., T. S. i P. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 26 marca 2024 r. nr IFXIII.7821.6.2023 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2024 r., II SA/Gl 628/24, oddalił skargę E. G., B. R., T. S. i P. M. na decyzję Wojewody Śląskiego (dalej Wojewoda) z dnia 26 marca 2024 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zaskarżoną decyzją Wojewoda Śląski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2023.775 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t.Dz.U.2024.311; dalej: specustawa drogowa), po rozpatrzeniu odwołania E. G., B. R., T. S. prowadzącego działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej F. s.c. oraz P. M. prowadzącego działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej F. s.c. od decyzji Prezydenta Miasta Bielsko-Biała (dalej: Prezydent Miasta) z dnia 27 stycznia 2023 r., udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pod nazwą: "[...]":
1. uchylił ją w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia na stronie 1., w wersie 1., licząc od dołu strony, w brzmieniu: "Gmina Bielsko-Biała, Obręb: [...]" i w to miejsce ustalił zapis w następującym brzmieniu: "Gmina Bielsko-Biała, Obręb: [...]";
2. w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy.
Na tę decyzję E. G., B. R., T. S. oraz P. M. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesioną skargę.
Sąd uznał, że inwestycja obejmująca budowę peronu dla pasażerów oraz dwóch wiat przystankowych na działce nr [...] może być realizowana w trybie specustawy drogowej, gdyż nie wykracza poza jej zakres przedmiotowy. W ocenie Sądu skarżący niezasadnie podnieśli w skardze, że budowa dwóch wiat przystankowych nie powinna być realizowana na podstawie przepisów ustawy szczególnej. Zaprojektowany peron zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U.2022.1518) należy do części drogi przeznaczonej do ruchu i obsługi pojazdów transportu zbiorowego. W oparciu o przepisy rozporządzenia i specustawy drogowej, a także wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko w tym zakresie, Sąd I instancji uznał, że budowa peronu przystankowego w pasie drogowym drogi publicznej jest inwestycją w zakresie dróg publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej. Rozbudowa drogi lub jej przebudowa nie musi nastąpić na całej jej długości i może obejmować jej fragmenty również takie, które dotyczą jednej nieruchomości. Z uwagi na powyższe Sąd uznał zarzut skarżących za nieuzasadniony.
Co do drugiego zarzutu skargi Sąd także uznał, że nie znajduje on uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wniosek o wydanie zezwolenia został złożony przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, jako pełnomocnika Prezydenta Miasta Bielsko-Biała, działającego jako organ jednostki samorządu terytorialnego (miasta na prawach powiatu) posiadającej osobowość prawną oraz realizującej zarówno zadania publiczne gminne jak i powiatowe. Z art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t.Dz.U.2004.320; dalej u.d.p.) wynika, że zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu (prezydent miasta na prawach powiatu), natomiast art. 21 u.d.p stanowi, że "Zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca." W świetle przywołanej regulacji wnioskodawcą planowanej inwestycji z uwagi na kategorię drogi publicznej (droga powiatowa w mieście na prawach powiatu) mógł być tylko i wyłącznie Prezydent Miasta Bielska-Biała.
W zakresie zarzutu trzeciego skargi Sąd również uznał go za nieuzasadniony. WSA podkreślił, że organy rozstrzygające w sprawie wniosku o realizację inwestycji drogowej na podstawie przepisów specustawy drogowej nie posiadają kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Nie są także uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny co do racjonalności czy słuszności koncepcji inwestora.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i uchylenia decyzji organów I i II instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego, a to:
(1) art. 1 i 11a specustawy drogowej w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, a to w szczególności zignorowanie konieczności oceny niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości, co skutkowało tym, że zastosowany uproszczony tryb nabywania nieruchomości pod inwestycje drogowe doprowadził do ewidentnego naruszenia równowagi pomiędzy potrzebami interesu publicznego a prawami obywateli, którzy zgłaszali uprawnione zastrzeżenia co do potrzeby wywłaszczenia ich nieruchomości,
(2) art. 11b ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 19 ust. 1 i 5, art. 20, art. 21 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 7 ust. 1, art. 8 i art. 18 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, poprzez ich niezastosowanie, a to wobec przyjęcia, że Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg mógł pełnić funkcję pełnomocnika Prezydenta Miasta Bielsko-Biała w przedmiotowej sprawie, podczas gdy podmiot ten jest pozbawiony kompetencji w zakresie budowy/przebudowy, a nawet remontu przystanków, dworców czy wiat przystankowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Odnosząc się do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 1 i art. 11a specustawy drogowej w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP "poprzez ich niezastosowanie" stwierdzić trzeba, że przepisy te w niniejszej sprawie zostały w istocie zastosowane. Abstrahując od faktu, że w zarzucie tym nie skonkretyzowano, które z jednostek redakcyjnych art. 1 i art. 11a specustawy drogowej (art. 1 dzieli się na trzy ustępy, a art. 11a ma pięć ustępów – 1, 2, 2a, 3 i 4) miały zostać, zdaniem skarżących kasacyjnie, naruszone, podkreślić należy, że unormowania te pozwalają na realizacje inwestycji drogowych w zakresie dróg publicznych przy stosowaniu zasad i warunków określonych w specustawie drogowej. Przywołane zaś w tym zarzucie przepisy Konstytucji RP pozwalają na ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności praw, w tym w zakresie prawa własności, o ile ograniczenia te są wprowadzane w drodze ustawy i gdy są konieczne dla realizacji ważnych interesów publicznych. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odstępstwa przewidziane specustawą drogową są zgodne z Konstytucją, bowiem służą wartościom w niej wskazanym, które z kolei uzasadniają ograniczenie innych konstytucyjnych praw, w tym prawa własności (por. np. wyrok NSA z 9 stycznia 2023 r., II OSK 2254/22, LEX nr 3503768). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał ponadto, że w art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem "inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (wyrok NSA z 20 lipca 2021 r., II OSK 852/21, LEX nr 3243955). NSA podkreślał przy tym, że organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych w projekcie. To inwestor dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych dla planowanego przedsięwzięcia drogowego, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Nieuniknione jest co prawda to, że realizacja inwestycji drogowych stwarza określone uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania (np. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., II OSK 2791/17, LEX nr 2743931). Organy orzekające nie mają jednak uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta m.in. w art. 11a ust. 1 specustawy drogowej wskazuje na związanie organu określonymi przez inwestora parametrami inwestycji. Organ zatem nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie jej lokalizacji, przebiegu czy planowanych parametrów technicznych. Jak już wyżej stwierdzono, nieuniknione jest to, że realizacja inwestycji drogowych stwarza określone uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania. Żaden przepis prawa materialnego nie zobowiązuje jednak inwestora do przedstawienia różnych wariantów (rozwiązań alternatywnych) realizacji planowanej inwestycji - ani na żądanie organu, ani innych stron postępowania. Stąd też podnoszony w motywach skargi kasacyjnej argument o braku rozważenia alternatywnego rozwiązania spornej kwestii realizacji przedmiotowej inwestycji uznać należy za pozbawiony uzasadnionych podstaw (por. wyroki NSA z 22 marca 2023 r., II OSK 2612/22, LEX nr 3571513; z 17 sierpnia 2022 r., II OSK 1242/21, LEX nr 3430011). Zarzut naruszenia art. 1 i art. 11a specustawy drogowej w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie był w tych okolicznościach zasadny.
Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 11b ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 19 ust. 1 i 5, art. 20, art. 21 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 7 ust. 1, art. 8 i art. 18 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym. Powyższe przepisy bowiem nie stanowią przeszkody do tego, by Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg mógł być pełnomocnikiem Prezydenta Miasta Bielsko-Biała w przedmiotowej sprawie. Złożenie wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez pełnomocnika nie zmienia faktu, że wnioskodawcą jest Prezydent Miasta, a nie inny podmiot.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.