II OSK 2696/20

II OSK 2696/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 584/19 - Wyrok WSA w Krakowie z 2019-10-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 2 pkt 14, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 63 ust. 2 zd. 1, art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt. 1, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
§ 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 584/19 w sprawie ze skargi A.J. i J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 marca 2019 r., znak SKO.ZP/415/804/2018 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza solidarnie od A.J. i J.S. na rzecz B. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 584/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.J. i J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 marca 2019 r., znak SKO.ZP/415/804/2018 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżących A.J. i J.S. kwoty po 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 4 października 2018 r., nr AU-2/6730.2/1306/2018, ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (do 4 budynków) wraz z garażami podziemnymi, naziemnymi miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną oraz zagospodarowaniem terenu, położonego na części działki nr [...]1, obr. [...] [...], a także w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej na części działek nr [...]2, [...]3, [...]1, [...]4, obr. [...] jedn. ew. [...] oraz części działek [...]5 i [...]6, i działek nr [...]7, [...]8, [...]9, [...]10, obr. [...] jedn. ew. [...] wraz ze zjazdem z działki drogowej nr [...]7, tj. ul. G. na drogę wewnętrzną przez działki nr [...]5, [...]6, obr. [...] jedn. ew. [...] oraz część działek [...]2, [...]3, [...]1 i [...]4, obr. [...] [...] na teren inwestycji kubaturowej jaki stanowi część działki wymienionej powyżej przy ul. G. w K."
Od decyzji organu I instancji zostały złożone tożsame w swojej treści odwołania A.J. oraz J.S. W odwołaniach zarzucono, że działki nr [...]5 i [...]2 objęte zakresem inwestycji pozostają w użytkowaniu wieczystym osób prywatnych, w tym odwołujących się. Stąd też wydana decyzja o warunkach zabudowy jest w tym zakresie niemożliwa do wykorzystania na etapie wydawania pozwolenia na budowę, bowiem inwestor nie posiada tytułu prawnego do tych działek i nie uzyska zgody na realizację na tych działkach drogi dojazdowej do planowanego osiedla.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, przywołaną wyżej decyzją:
1. uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej załącznik nr 1 pkt II.1.c. i w tym zakresie orzekło, że: "Szerokość elewacji frontowej od strony projektowanej drogi dojazdowej (elewacja północno-zachodnia) ustala się na poziomie od 32 m do 34 m. Ponadto ustala się minimalną odległość pomiędzy poszczególnymi budynkami na poziomie 12 m. Ustala się nakaz sytuowania budynków w układzie równoległym do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na działkach sąsiednich ([...]11, [...]12, [...]13, [...]14, [...]15, [...]16 oraz [...]17 i [...]18, obr. [...] jedn. ew. [...])."
2. W pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Decyzja ta została zaskarżona przez A.J. i J.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") i wniesiono o uchylenie decyzji oraz zasądzenie kosztów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Według Sądu, w sytuacji gdy inwestor na określonym terenie ma zamiar zrealizować planowaną inwestycję, należy ocenić, czy ten właśnie teren ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Jeżeli więc inwestycja jest planowana na części działki [...]1, to należy zweryfikować dostęp tej działki do drogi publicznej w rozumieniu tego przepisu. Natomiast obejmowanie wnioskiem innych działek, tak aby poprzez te działki, teren inwestycji połączył się z drogą publiczną jest obejściem art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. Skoro zaś inwestor planuje dostęp działki nr [...]1 do drogi publicznej m.in. poprzez część działek nr [...]3 i [...]4, na które służebność przejazdu i przechodu nie rozciąga się, to tak określony teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Wskazany teren inwestycji tj. część działki nr [...]1 nie ma bowiem dostępu do drogi publicznej ani bezpośredniego, ani przez odpowiednią służebność drogową, ani też przez drogę wewnętrzną.
Ponadto Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa również z powodu innych istotnych uchybień organu. Podniósł bowiem, że planowane zamierzenie nie obejmuje całej działki nr [...]1, obr. [...] [...] (jak zresztą i pozostałych działek), lecz tylko ich części. Zdaniem zaś Sądu użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. termin "teren", należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg został ustalony w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Sąd wyjaśnił, że pojęcie działki, o której mowa w tym przepisie musi być tożsame z działką ewidencyjną, gdyż inaczej pojęcia tego nie sposób zdefiniować. Także pojęcie "teren" o którym mowa w tym przepisie to teren kilku (więcej niż jednej) działek, na której planowana jest inwestycja. Granice tego terenu muszą przebiegać po granicach działek ewidencyjnie wyodrębnionych, a nie dowolnie je przecinać tworząc obszar niemożliwy do prawnego wyodrębnienia.
W ocenie Sądu istotną wadą kontrolowanego postępowania jest także i to, że cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zostały wyznaczone przez Zespół Urbanistyczny, nie zaś przez urbanistę i organ. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że posiedzenie Zespołu Urbanistycznego odbyło się w dniu 1 lutego 2018 r. i zespół ten wyznaczył dokładnie takie cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego zamierzenia, jakie później znalazły się w analizie. Parametry te zostały wyznaczone przez Zespół Urbanistyczny jeszcze przed sporządzeniem analizy, która powstała później bo dopiero 14 lutego 2018 r. W samej zaś analizie pominięto parametry zabudowy jednorodzinnej, wymieniono jedynie parametry zabudowy wielorodzinnej i nawiązując wyłącznie do niej, ustalono parametry dla planowanego zamierzenia. Sąd wskazał, że również obszar analizowany nie został określony prawidłowo i jest za duży. Odległość, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI"), jest odległością "pomiędzy" granicami obszaru analizowanego, a nie odległością "od terenu inwestycji". Stosownie bowiem do § 1 tego przepisu, obszar analizowany wyznacza się "wokół" działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, zgodnie zaś z przepisem ust. 2 granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Sąd wyjaśnił, że z opisanej w § 2 rozporządzenia MI metody wyznaczania obszaru analizy wcale nie wynika, aby odległość tam wymieniana miała być mierzona od terenu inwestycji. Wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów.
W dalszej kolejności Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu, organ zobowiąże inwestora do poprawienia wniosku przez określenie terenu inwestycji jako całej lub całych działek geodezyjnych, a następnie przy uwzględnieniu przedstawionych powyżej poglądów prawnych oceni, czy taki teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Jeśli nie odmówi ustalenia warunków zabudowy, to zleci sporządzenie nowej analizy urbanistycznej. Winna ona uwzględniać powyżej wskazane poglądy prawne i być sporządzona dla obszaru analizowanego, którego granice zostaną ustalone w sposób przedstawiony powyżej. Jeśli z uwagi na zachowanie ładu przestrzennego urbanista uzna, że granice obszaru winny być wyznaczone w odległości większej niż minimalna, musi to jednoznacznie wynikać z treści samej analizy, albowiem, niedopuszczalne jest sztuczne poszerzanie granic obszaru analizowanego, aby uzyskać parametry dla nowej inwestycji, o jakie wnioskuje inwestor. Wyznaczenie cech zabudowy i zagospodarowania terenu na zasadzie wyjątku także musi wynikać z analizy, czyli być uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono, opierając skargę kasacyjną na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie prawa materialnego, a to:
1. art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt. 14 u.p.z. (błędne wskazanie skrótu NSA uznał za omyłkę pisarską) przez:
a. błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku objęcia wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działki pod inwestycję kubaturową oraz działek pod infrastrukturę komunikacyjną, dostęp do drogi publicznej musi być zapewniony przez przysługiwanie inwestorowi tytułu prawnego do działek wskazanych we wniosku pod budowę infrastruktury komunikacyjnej oraz
b. błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że teren ma dostęp do drogi publicznej, jeśli wszystkie działki wchodzące w skład tego terenu mają swój własny dostęp do drogi publicznej, bezpośredni lub przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej, mimo iż wszystkie działki stanowią przedmiot użytkowania wieczystego tej samej osoby, a jedna z nich posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt. 14 u.p.z.p.,
co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. i przyjęcia, że w sprawie nie została spełniona przesłanka dostępu do drogi publicznej, a zatem brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącą kasacyjnie inwestycji,
2. art. 59 ust. 1 oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy nie może zostać wydana dla terenu obejmującego część działki ewidencyjnej,
3. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że trzykrotna szerokość frontu działki powinna stanowić średnicę obszaru analizowanego, a nie jego promień, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że analiza urbanistyczno-architektoniczna została sporządzona w sposób nieprawidłowy,
4. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia MI przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie wyznaczenie warunków zabudowy odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej powinno nastąpić na podstawie ogólnych zasad wyznacza tych wskaźników tj. na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia MI w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, § 6 ust. 1 rozporządzenia MI w zakresie szerokości elewacji frontowej i na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia MI w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, podczas gdy zasady te nie znajdowały zastosowania, ponieważ podstawą wyznaczenia ww. parametrów w niniejszej sprawie powinny być przepisy § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia MI,
5. art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia MI przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku ustalania parametrów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, gdy obszar analizowany obejmuje zarówno zabudowę jednorodzinną, jak i wielorodzinną brak jest podstaw do odstąpienia od ogólnych zasad wyznaczania parametrów nowej zabudowy i pominięcia parametrów zabudowy jednorodzinnej.
Na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz w zw. z art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p. przez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zostały wyznaczone przez Zespół Urbanistyczny, a nie przez urbanistę i organ administracji,
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI przez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, mimo iż organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych dotyczących parametrów zabudowy i zasadnie pominęły w analizie urbanistyczno-architektonicznej parametry zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy określaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz mimo iż organy dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie obszaru analizowanego,
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku zawierającego sformułowanie uchylających się kontroli instancyjnej wywodów co do nieprawidłowości działania organów administracyjnych, a w szczególności co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Na podstawie powyższych zarzutów, na zasadzie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi A.J. i J.S. oraz zasądzenie od A.J. i J.S. solidarnie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci wydruków z ksiąg wieczystych nr [...], [...], [...] oraz [...] na okoliczności wskazane w treści skargi kasacyjnej, a to na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący A.J. i J.S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących od skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podtrzymali dotychczasowe stanowisko, przedstawione w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się ze stanowiskiem prezentowanym przez Sąd I instancji, co do rozumienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m.in. wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej, przez co należy rozumieć w myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p. bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Otóż podzielając w tym względzie pogląd skarżącej kasacyjnie, który jest równocześnie zbieżny ze stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, należy przyjąć, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Kwestie te podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. (por. wyroki NSA z 5.04.2022 r., II OSK 2569/21, LEX nr 3338611 oraz z 20.07.2022 r., II OSK 2294/19, LEX nr 3413330). Dokonując więc wykładni zwrotu "dostęp do drogi publicznej", trzeba wziąć pod uwagę to, że ów dostęp ustalany jest w pierwszej fazie procesu inwestycyjno-budowlanego, obejmującej postępowanie prowadzące do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która w myśl art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p., nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z tego też względu adresat tej decyzji nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu, będącego przedmiotem ustaleń, jak również do terenu (terenów) mającego zapewnić dostęp do drogi publicznej z terenu, którego dotyczą warunki zabudowy (por. wyrok NSA z 16.11.2022 r., II OSK 1808/21, LEX nr 3503339). Jeżeli więc, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, inwestor wskazuje teren, który będzie miał dostęp do drogi publicznej przez inne działki, to przedmiotem oceny organu prowadzącego postępowanie, powinna być możliwość wykorzystania działek do skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, nie zaś posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z tych działek (por. wyrok NSA z 29.01.2021 r., II OSK 438/20, LEX nr 3416280).
Dlatego też należało uwzględnić zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt. 14 u.p.z.p.
Za uzasadniony należało także uznać zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 oraz art. 52 ust. 2 pkt. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy nie może zostać wydana dla terenu obejmującego część działki ewidencyjnej. Wbrew bowiem twierdzeniom Sądu I instancji przyjęcie kategorycznego zakazu ustalania warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest błędne.
Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, zgodnie z interesem inwestora wyrażonym we wniosku, należy uznać za dopuszczalne jeżeli nie niesie ono za sobą ryzyka naruszenia interesu publicznego (zob. wyrok NSA z 9.03.2023 r., II OSK 2157/21, LEX nr 3565348). Przy czym wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. powinno być uzasadnione uwarunkowaniami danej sprawy (por. wyroki NSA z 26.01.2022 r., II OSK 1450/19, LEX nr 3339991 oraz z 4.11.2021 r., II OSK 1212/19, LEX nr 3309363) – szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (wyrok NSA z 9.03.2023 r., II OSK 2157/21, LEX nr 3565348). Mogą to być m.in. uwarunkowania urbanistyczne, gdy przykładowo z wniosków analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sformułowanych w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych, wynika że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy (zob. wyrok NSA z 14.06.2022 r., II OSK 1082/21, LEX nr 3398551).
Zasadnym jest również trzeci zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że trzykrotna szerokość frontu działki powinna stanowić średnicę obszaru analizowanego, a nie jego promień, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że analiza urbanistyczno-architektoniczna została sporządzona w sposób nieprawidłowy.
Z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania zaskarżonej decyzji oraz jej weryfikacji przez Sąd I instancji wynikało, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis ten należało odczytywać w kontekście treści § 3 ust. 1 rozporządzenia MI, z którego wynika obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek". Zatem obszar ten powinien być wyznaczony dookoła działki, z każdej jej strony, co oznacza że wyznaczona minimalna odległość granic obszaru analizowanego od działki inwestora musi być zachowana z każdej strony tej działki. Stąd granica obszaru analizowanego powinna być wytyczona w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem (nie mniej niż 50m) liczonej od granic tej działki (wyrok NSA z 23.11.2022 r., II OSK 2785/19, LEX nr 3451818.
Powyższe stanowisko było wielokrotnie wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z: 28.08.2008 r., II OSK 1533/07, LEX nr 488467; 15.01.2010 r., II OSK 987/09, LEX nr 559695.; 4.04.2019 r., II OSK 1764/18, LEX nr 2656144; 1.12.2020 r., II OSK 1580/18, LEX nr 3115133; 28.06.2022 r., II OSK 2719/19, LEX nr 3392390).
Jak słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2344/20, ograniczenie obszaru analizowanego do terenu o średnicy równej trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem "mogłoby powodować, że w sytuacji, gdy działka objęta wnioskiem ma kształt wydłużonego prostokąta, którego krótszy bok stanowi front działki, obszar analizowany nie obejmowałby wszystkich nieruchomości leżących wokół działki objętej wnioskiem, w tym w szczególności nieruchomości leżących po stronie działki przeciwległej do jej frontu, co oznaczałoby, iż obszar analizowany byłby wyznaczany nie wokół działki objętej wnioskiem jak wymaga tego § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz jedynie wokół jej frontu." (LEX nr 3063656).
Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia MI, jak również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, z uwagi na błędne przyjęcie znaczenia pojęcia trzykrotnej szerokości frontu działki, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, należało uznać za przedwczesne.
Natomiast za usprawiedliwiony należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia MI polegającej na przyjęciu, że w przypadku ustalania parametrów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, gdy obszar analizowany obejmuje zarówno zabudowę jednorodzinną, jak i wielorodzinną brak jest podstaw do odstąpienia od ogólnych zasad wyznaczania parametrów nowej zabudowy i pominięcia parametrów zabudowy jednorodzinnej.
Otóż organy administracji prawidłowo przyjęły, że odstąpienie od ogólnych zasad wyznaczania parametrów nowej zabudowy wynika, na co wskazują wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, ze znacznego zróżnicowania tychże parametrów, będącego wypadkową wielkości obszaru analizowanego, na którym znajdują się zespoły zabudowy o odmiennych funkcjach. Jeżeli więc średnia wartość wskaźnika zabudowy przyjmuje wartość 17% uznaną za "przypadkową" i niereprezentatywną dla cech zabudowy całego obszaru, należało ustalić ten wskaźnik w inny sposób, a mianowicie poprzez odniesienie się planowanej zabudowy do zabudowy wielorodzinnej.
Dokonany zabieg znajduje poparcie w stanowisku zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1732/15, według którego: "Niejednorodność sposobu zabudowy obszaru analizowanego stanowi uzasadnienie dla uznania za słuszne odniesienia się przy określaniu wskaźników dla planowanej zabudowy jedynie do zabudowy o analogicznym przeznaczeniu." (LEX nr 2341157). W wyroku tym uznano ponadto za racjonalne "... przyjęcie, że dla ustalenia warunków konkretnego rodzaju zabudowy decydujące znaczenie powinna mieć w szczególności analiza właśnie tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. O ile zatem analiza urbanistyczna obejmować będzie pod kątem zachowania ładu przestrzennego wszystkie działki położone w zakreślonym obszarze analizowanym, to jednak konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy może odbywać się poprzez odniesienie już tylko do zabudowy o tożsamej funkcji – w tym przypadku zabudowy wielorodzinnej." W podobnym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2018 r. (II OSK 1131/17), uznając za zgodne z § 5 ust. 2 rozporządzenia MI dokonanie odstępstw na podstawie nawet jednego, ale tożsamego z funkcją nowej zabudowy obiektu o tym samym parametrze (LEX nr 2449153).
Należało też uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p. przez przyjęcie, że cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zostały wyznaczone przez Zespół Urbanistyczny, a nie przez urbanistę i organ administracji.
To że, jak podnosi Sąd I instancji, Zespół Urbanistyczny wyznaczył takie cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego zamierzenia, jakie później znalazły się w analizie nie oznacza, że Zespół ten dokonał analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI, czy też że ustalenia Zespołu Urbanistycznego, dotyczące cech zabudowy i zagospodarowania terenu, były wiążące dla osoby sporządzającej analizę urbanistyczno-architektoniczną. Sporządzenie dokumentacji przez Zespół Urbanistyczny, odnoszącej się do planowanej inwestycji, nie wpływa bowiem na ocenę prawidłowości samej analizy, nawet w przypadku treściowej zbieżności obu dokumentów (por. wyrok NSA z 14.07.2020 r., II OSK 326/20, LEX nr 3242420). Materiał zgormadzony w aktach sprawy potwierdza, że podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy była analiza sporządzona przez osobę do tego uprawnioną.
Nie mógł natomiast odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku zawierającego sformułowanie uchylających się kontroli instancyjnej wywodów co do nieprawidłowości działania organów administracyjnych, a w szczególności co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy przy tym zaznaczyć, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa, a konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy.
Odnosząc się do wniosku skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci wydruków z ksiąg wieczystych, Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmując jak już wyżej wskazano, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej, uznał przeprowadzenie uzupełniającego dowodu za niecelowe.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w tym w szczególności dotyczące: pojęcia dostępu do drogi publicznej, sposobu wyznaczania obszaru analizowanego, podstaw odstąpienia od ogólnych zasad wyznaczania parametrów nowej zabudowy określonych w przepisach rozporządzenia MI oraz dopuszczalności (w uzasadnionych przypadkach) objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.