II OSK 2696/11

II OSK 2696/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-12-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Po 310/11 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2011-07-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 5 ust. 1 pkt. 9
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 310/11 w sprawie ze skarg J. M. i K. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 310/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. M. i K.M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.
Jak wynika z uzasadnienia wyroku Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] listopada 2010r. w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 17 lipca 2007r. dotyczącej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w P. przy ulicy [...] stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2007r. została wydana z naruszeniem prawa polegającym na pominięciu wymienionych w sentencji decyzji stron postępowania posiadających tytuł prawny do nieruchomości, gdyż zgodnie z danymi wnioskodawcy, nad terenem wymienionych działek rozciąga się obszar objęty promieniowaniem elektromagnetycznym o ponadnormatywnym natężeniu. Następnie Prezydent Miasta odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2007r. z przyczyn określonych w art. 146 § 2 k.p.a.
W motywach rozstrzygnięcia Prezydent Miasta wskazał, że w dniu [...] lipca 2007r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w skład której wchodzą: maszt antenowy usytuowany na dachu budynku wraz z systemem anten, kontener techniczny usytuowany na poddaszu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w Poznaniu przy ulicy [...]. Przedmiotowa decyzja została doręczona stronom biorącym udział w postępowaniu i wobec braku odwołań decyzja stała się ostateczna.
Po rozpatrzeniu wniosków o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2007r. obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] listopada 2007r. odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2007 r.
W wyniku wniesionych odwołań Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., uchylił decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2007r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Wojewoda Wielkopolski w swojej decyzji wskazał, że jeśli istnieją jakiekolwiek wątpliwości w zakresie istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez stronę i zachodzi potrzeba zbadania sprawy w tym zakresie, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania. Organ II instancji wskazał również, że w niniejszej sprawie przesłanką do wznowienia postępowania był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Prezydent Miasta Poznania postanowieniem z dnia 22 lutego 2008 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2007r. o pozwoleniu na budowę i decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej.
W wyniku wniesionych odwołań od decyzji z dnia [...] czerwca 2008r. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] września 2008r. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o umorzeniu postępowania organu I instancji.
W dniu 18 lutego 2010r. do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania wpłynął prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2009r. sygn. akt II SA/Po 961/08 w sprawie skargi na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2008r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, w którym sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2008r. oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sąd w uzasadnieniu wyroku podał między innymi, że fakt występowania promieniowania przekraczającego wartości dopuszczalne nad sąsiednimi nieruchomościami przesądza o tym, że właściciele tych nieruchomości posiadają przymiot strony. Sąd wskazał również, że zgodnie z art. 143 kodeksu cywilnego własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu.
W związku z ww. wyrokiem, w dniu [...] maja 2010 r. Prezydent Miasta Poznania wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, stwierdzając w niej między innymi, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2007r. wydana została z naruszeniem prawa polegającym na pominięciu niektórych stron postępowania o pozwolenie na budowę.
W wyniku wniesionych odwołań od decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] maja 2010r. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] września 2010r. uchylił powyższą decyzję Prezydenta Miasta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Wojewoda Wielkopolski w swej decyzji wskazał, że sentencja decyzji z dnia [...] maja 2010r. nie odpowiada ściśle wymogom art. 151 §2 k.p.a., albowiem nie określono jednoznacznie, które z wnioskujących osób zostały uznane za stronę postępowania, zaś w uzasadnieniu nie wymieniono działek, które są położone pod obszarem występowania promieniowania ponadnormatywnego. Ponadto Wojewoda zarzucił, że w omawianej sprawie nie rozstrzygnięto kwestii dotyczącej osób, których organ nie uznał za strony postępowania, wskazując, że Prezydent Miasta powinien wydać w stosunku do osób, które uzna za strony postępowania decyzję merytoryczną zaś w stosunku do pozostałych umorzyć wznowione postępowanie.
Po ponownym, wnikliwym zbadaniu całego materiału dowodowego organ I instancji ustalił, że działki o numerach geodezyjnych: [...] ark. [...] obręb Golęcin znajdują się pod obszarem występowania promieniowania ponadnormatywnego i dlatego zgodnie z art. 3 ust. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 Nr 156, poz. 1118 ze zm.) znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Zatem właściciele tych działek, którzy zostali wymienieni w sentencji niniejszej decyzji zostali uznani jako strony postępowania.
Pozostali wnioskodawcy nie uzyskali przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu i w tym zakresie została wydana oddzielna decyzja o umorzeniu postępowania, zgodnie ze wskazaniem zawartym w orzeczeniu Wojewody z dnia [...] września 2010 r.
Prezydent Miasta uznał, że w przedmiotowej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2007r. została wydana zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r. oraz z decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji.
W toku prowadzonego postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z art. 53 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) na tablicy informacyjnej w Urzędzie Miasta zostało umieszczone obwieszczenie o prowadzonym postępowaniu w sprawie. Żadna ze stron postępowania nie wniosła uwag do projektowanej inwestycji obejmującej przedmiotową stację bazową i decyzja ta stała się ostateczna.
Nadto Prezydent Miasta Poznania wydał decyzję z dnia [...] lutego 2007r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla budowy przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Wskazano, że na tym etapie został zapewniony udział społeczeństwa w tym postępowaniu, w ramach którego sporządzony został raport o oddziaływaniu na środowisko. Z uzasadnienia decyzji wynika, że nie wpłynęły żadne wnioski i uwagi, mimo że każdy zainteresowany, nawet nie będący stroną w tej sprawie, mógł zgłosić uwagi, wątpliwości i żądania.
Z treści tej decyzji wynika, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] września 2006r. pozytywnie uzgodnił przedłożony wniosek wraz z raportem. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał, że planowana inwestycja spełni wymagania obowiązujących przepisów w zakresie ochrony ludzi przed elektromagnetycznym promieniowaniem niejonizującym oraz że stacja bazowa nie będzie wywierała negatywnego wpływu na zdrowie ludzi.
Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007r, Wojewoda Wielkopolski uzgodnił pozytywnie wniosek wraz z raportem o oddziaływaniu na środowisko. Wojewoda stwierdził, że omawiana stacja bazowa telefonii komórkowej spełniać będzie wymagania wynikające z przepisów ochrony środowiska i nie będzie stanowić zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi. Z decyzji tej wynika również, że nie ma konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.
Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. Prezydent Miasta wskazał, że obie te decyzje wiążą organ wydający pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 16 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, oraz w związku ze stwierdzeniem, iż inwestycja spełnia pozostałe wymogi stawiane przepisami ustawy Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł odmówić wydania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego).
Nadto Prezydent wskazał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 grudnia 2009r. sygn. II SA/Lu 296/09 żaden przepis prawa nie uzależnia wydania pozwolenia na budowę od zgody na inwestycję ze strony właściciela sąsiedniej nieruchomości. W niniejszym postępowaniu orzeczenie WSA z dnia 22 września 2009r. sygn. akt II SA/Po 961/08 wiąże organ. Sąd wskazał, że fakt występowania promieniowania przekraczającego wartości dopuszczalne nad sąsiednimi nieruchomościami przesądza o tym, że właściciele tych nieruchomości posiadają przymiot strony. Sąd wskazał również, że zgodnie z art. 143 kodeksu cywilnego, własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu. Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Jest to jednoznaczne z tym, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może czynić odmiennych ustaleń, np. odnośnie konieczności utworzenia strefy ograniczonego użytkowania, od ustaleń poczynionych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Przed wydaniem niniejszej decyzji zgodnie z art. 10 k.p.a. zawiadomiono strony oraz zainteresowanych o zakończeniu postępowaniu i przystąpieniu do rozpatrywania zgromadzonego materiału dowodowego w celu ustalenia treści rozstrzygnięcia.
Prezydent Miasta podkreślił, że po przeprowadzeniu, przy udziale wszystkich stron, postępowania, mogła zapaść decyzja odpowiadająca w swojej istocie dotychczasowej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2010r. odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2007r. o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wnieśli A. P. reprezentowana przez Z. G., J. i J. M., D. i T. M., H. i M. M., K. i F. M. oraz G. i Z. H. reprezentowani przez adwokat A. G.
Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lutego 2011r. utrzymał zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2010r. w mocy.
Skargi od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2011r. wniosła J. M. i K. M. domagając się jej uchylenia. Skarżące zarzuciły naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego w zw. z art. 140 k.c., art. 143 k.c. i art. 144 k.c. w zw. z art. 21 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 protokołu nar 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez zezwolenie na naruszenie cudzej własności bez zgody właściciela, bez wskazania przepisu prawa upoważniającego inwestora do dysponowania innymi działkami. Nadto zarzucono naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 §1 k.p.a. poprzez brak wskazania konkretnych przepisów ustawy prawo budowlane, które były przedmiotem analizy i doprowadziły organ do zajęcia stanowiska, że ponownie wydałoby pozwolenia na budowę kwestionowanej inwestycji. Zarzucono także naruszenia art. 7-11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie toku myślowego, który zaprowadził organ do zajęcia końcowego stanowiska w sprawie.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji wniósł o ich oddalenie.
O oddalenie skarg wniósł także inwestor, jako uczestnik postępowania.
Postanowieniem WSA z dnia 27 maja 2011r. połączono sprawę ze skargi K. M. ze sprawą ze skargi J. M. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Na rozprawie w dniu [...] lipca 2011r. postanowieniem wydanym na podstawie art. 33 § 2 dopuszczono do udziału w charakterze uczestnika postępowania Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...].
Skarżąca J. M. oświadczyła, że pole szkodliwego oddziaływania anten stacji bazowej telefonii komórkowej obejmuje również dach klatki przy ul. [...], co uniemożliwia przeprowadzenie niezbędnych prac budowlanych na budynku, np., demontaż anteny radiowo telewizyjnej, bo wejście na dach odbywałoby się w strefie szkodliwego oddziaływania.
Nadto przedstawiciel organizacji społecznej dopuszczonej do udziału w postępowaniu popierał skargę i wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji z dwóch powodów. Po pierwsze z decyzji nie wynikają przepisy szczególne w rozumieniu art. 33 prawa budowlanego stanowiące podstawę rozstrzygnięcia organu, czy były to przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też przepisy obowiązujące w czasie wydania decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe. Nadto podnosił, że istnienie stacji bazowej telefonii komórkowej powoduje ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich wyrażające się w niemożności ich nadbudowy i przebywania na dachu. Powołano się przy tym na orzeczenie WSA w Gdańsku (sygn. akt II SA/Gd 37/11), z którego wynika, że immisje nawet wywoływane przez inwestycje celu publicznego nie mogą ograniczać korzystania z nieruchomości sąsiednich.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie wiążące są wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2009r. (sygn. akt II SA/Po 961/08) i w tym zakresie słusznie organy uznały, że osoby wymienione w sentencji decyzji organu I instancji, w tym skarżące, powinny być stronami postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Zrealizowanie inwestycji powoduje, bowiem wystąpienie oddziaływania pola elektromagnetycznego wytwarzanego przez anteny stacji bazowej. Zasięg tego promieniowania oraz jego gęstość przekraczać będzie wartości dopuszczalne stacjonarnego promieniowania mikrofalowego w środowisku.
Wobec powyższego, Sąd uznał, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2007r. została wydana z naruszeniem prawa polegającym na pominięciu wymienionych w sentencji decyzji stron postępowania posiadających tytuł prawny do nieruchomości, gdyż zgodnie z danymi wnioskodawcy, nad terenem wymienionych działek rozciąga się obszar objęty promieniowaniem elektromagnetycznym, a nadto o ponadnormatywnym natężeniu. Prawidłowo więc organy uznały, że osoby wymienione w decyzji, w tym skarżące w niniejszej sprawie, są stronami postępowania budowlanego dotyczącego przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej.
W dalszej części uzasadnienia Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie przedmiotem wznowienia postępowania administracyjnego jest tylko i wyłącznie decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie podzielił pogląd organów administracji, że obecnie, mimo zmiany przepisów ustawy o ochronie środowiska organy nie tylko nie mają obowiązku, ale i uprawnień do ponownego badania na gruncie przepisów ochrony środowiska oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie obejmuje bowiem innych postępowań administracyjnych zakończonych ostatecznymi i obowiązującymi decyzjami. Ponowne przeprowadzenie postępowania w zakresie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji wykracza poza granice postępowania objętego wznowieniem postępowania, a w konsekwencji nie podlega kontroli sądowej w mniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 56 ust. 9 prawa ochrony środowiska obowiązującego w dacie wydania decyzji środowiskowej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 2-9, a więc także organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że organ architektoniczno-budowlany nie mógłby czynić odmiennych ustaleń od ustaleń poczynionych w ostatecznej i obowiązującej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji celu publicznego.
Nadto należy nadmienić, że obowiązujące w zakresie ochrony środowiska, w dacie wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji II Instancji, przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) również przewidywały, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy, w tym decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 86 powyższej ustawy). Następstwem prawnym przyjęcia takiego rozwiązania jest pełne związanie organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę postanowieniami wynikającymi z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje inwestycji. Oczywiście taki walor zgodnie z postanowieniami art. 130 k.p.a. posiadają tylko decyzje ostateczne w administracyjnym toku. Taką też decyzją dysponował organ we wznowionym postępowaniu o zatwierdzeniu projektu budowanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej.
W niniejszej sprawie organy architektoniczno-budowlane uwzględnić musiały uwarunkowania realizacji kwestionowanej inwestycji wynikające z decyzji środowiskowej, a w tym i uzgodnienia dokonane przez wymagane organy – Wojewodę oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, z których wynika, że planowana inwestycja nie będzie stanowić zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi. W miejscach dostępnych dla ludności nie wystąpią, bowiem pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających dopuszczalne poziomy, określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192, po. 1883). Wynika to w szczególności z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Sąd pierwszej instancji wskazał jednocześnie, że nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie powołane przez skarżących orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2011r. (sygn. akt II SA/Gd 37/11), gdyż dotyczy ono innego stanu faktycznego, niż ustalony w niniejszej sprawie.
Sąd uznał, że skoro projekt budowlany przedmiotowej inwestycji spełnia wymagania zawarte w decyzjach o ustaleniu inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji to przedmiotowa inwestycja jest zgodna z powyższymi decyzjami. W konsekwencji słusznie uznały organy, że spełnione zostały wymagania określone w powołanym art. 35 ust. 1 prawa budowlanego o czym mowa była powyższej. W tym stanie rzeczy właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 32 ust. 4 prawa budowlanego). Słusznie zatem, organ architektoniczno budowany na podstawie art. 146 §2 kpa odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 17 lipca 2007r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. M., zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciła naruszenie przepisów prawa:
1. art. 141 § 4, art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt. 4 w powiązaniu z art. 151 § 2 oraz 146 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie skutków ex tunc w postępowaniu w sprawie po wznowieniu postępowania. Powyższe przesądza, iż postępowanie po wznowieniu jest całkowicie nowym postępowaniem, w którym uwzględnia się istniejący stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu podejmowania decyzji, co przesądza, że organ nie mógłby wydać w istocie takiej samej decyzji jak w trybie zwykłym albowiem w roku 2010 oraz 2011 wydanie pozwolenia dla inwestycji zrealizowanej byłoby niedopuszczalne;
2. § 4 oraz § 5 pkt. 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w związku z art. 63 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w powiązaniu z art. 141 § 4 oraz 174 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie superpozycji energii wysokiej częstotliwości (kumulacji) zjawiska zachodzącego pomiędzy antenami sektorowymi oraz radioliniami, albowiem energii ich nie da się rozdzielić oraz nie sprawdzenie czy w pobliżu znajdują się inne źródła mogące mieć wpływ na obszar oddziaływania inwestycji. Organy nie zbadały czy poziom pola elektromagnetycznego istniejący w roku 2007 oraz 2011 jest taki sam, a WSA bez analizy zaakceptował takie stanowisko;
3. art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 140, 143, 144 Kodeksu cywilnego w związku z art. 21 oraz 64 ust 3 Konstytucji RP w związku z art. 1 Protokółu nr 1 do Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 roku (Dz. U, z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) poprzez bezprawne wprowadzanie ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich oraz sprowadzenia bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia i życia albowiem przebywanie na dachu mocodawczyni stanowi bezpośrednie - zagrożenie dla zdrowia i życia.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie na jej rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W dniu [...] maja 2013 roku do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe uczestnika postępowania - Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...], w którym powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i wskazano, że w postępowaniu wznowieniowym organy winny ustalić, czy sporna inwestycja budowlana nie została zrealizowana, albowiem gdyby budowa obiektu została zakończona wówczas postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego byłoby bezprzedmiotowe, a organ będzie zobligowany do wydania decyzji o której mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. rozstrzygając jednocześnie o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, albowiem z uwagi na zrealizowanie inwestycji nie zajdzie sytuacja, o której mowa w art. 146 § 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Tak skonstruowana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu niezbadania kumulacji zjawiska zachodzącego pomiędzy antenami sektorowymi oraz radioliniami, których energii nie da się rozdzielić wskazać należy, że stosownie do treści powołanego art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Tym samym ocenie podlega oddziaływanie pomiędzy przedsięwzięciami, a przedsięwzięciem w niniejszej sprawie jest stacja bazowa telefonii komórkowej jako jedno urządzenie w określony sposób oddziałujące na środowisko, a nie jako zbiór urządzeń. Tak samo należy interpretować przepis § 5 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
Jednocześnie w sprawie niniejszej skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby na analizowanym obszarze znajdowały się inne tego rodzaju przedsięwzięcia i zachodziła kumulacja zjawiska pomiędzy odrębnymi przedsięwzięciami – masztami telefonii komórkowej.
Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane poprzez bezprawne wprowadzanie ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich.
Rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należącej do skarżącej kasacyjnie podnieść należy, że brak jest przesłanek do uznania, że przedmiotowa inwestycja stanowi ingerencję w istotę tego prawa. Uzasadnione w tym zakresie jest odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności. Jak podkreśla Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach, do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Uznaje się wręcz, że nie jest wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności.
Na gruncie niniejszej sprawy ograniczenie prawa własności zachodzi, jednakże jego zakres z cała pewnością nie ingeruję w samą istotę prawa własności.
Również ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Podkreślić bowiem należy, że niezależnie od zmiany "przepisów środowiskowych" organy rozpoznające sprawę pozwolenia na budowę związane by były ostatecznymi decyzjami o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Skoro organ architektoniczno-budowlany dysponował ostateczną i obowiązującą w obrocie prawnym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, to był nią związany. Dopiero ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego tejże decyzji, obligowałoby do zastosowania "nowych" uregulowań prawnych w tym zakresie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Ponowne przeprowadzenie postępowania w zakresie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, jak niewadliwie wskazał Sąd pierwszej instancji, wykracza poza granicę postępowania objętego wznowieniem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji nie podlega kontroli sądowej w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do twierdzeń uczestnika postępowania – Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] zawartych w piśmie, które wpłynęło do akt sprawy w dniu 7 maja 2013 roku wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym w sytuacji gdy obiekt budowlany został już wybudowany postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę należy umorzyć. O umorzeniu postępowania przesądza na gruncie art. 105 § 1 k.p.a. kwestia jego bezprzedmiotowości, rozumiana jako brak któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, uniemożliwiający wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 263/08). Na gruncie Prawa budowlanego oznacza to, że bezprzedmiotowym jest postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę (czyli na rozpoczęcie budowy) realizowane w trybie "zwykłym", w sytuacji, gdy obiekt ten został już wybudowany. Skoro na gruncie art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć, co do zasady, jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzja w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dotyczy wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych.
Wskazane przez uczestnika postępowania orzeczenia sądów administracyjnych odnosiły się do postępowania zwykłego, w którym jak wskazano powyżej, zrealizowanie obiektu budowlanego pociąga za sobą ten skutek, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Zasada ta nie może jednakże odnosić się o postępowań prowadzonych w trybie nadzwyczajnym. Nie do zaakceptowania jest pogląd wyrażony w cytowanym przez uczestnika postępowania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, że organ prowadzący postępowanie o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w razie ustalenia, że przedmiotowy obiekt budowlany został już zrealizowany mógł wydać decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. rozstrzygając jednocześnie o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ewentualne dopuszczenie możliwości umarzania postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w toku postępowania wznowieniowego z uwagi na zrealizowanie obiektu budowlanego podważałoby sens istnienia trybu nadzwyczajnego.
Na marginesie wskazać należy, że sądy administracyjne, co do zasady w kwestii powyższej prezentują pogląd odmienny niż prezentowany przez Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...]. W wyroku z dnia 19 grudnia 2007 r. VII SA/Wa 563/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania w sprawie pozwolenia na budowę odnosi się tylko i wyłącznie do postępowań zwykłych, w żadnej mierze nie może mieć zastosowania w postępowaniu toczącym się na skutek wznowienia postępowania. Sąd ten podkreślił, że po wznowieniu postępowania i przeprowadzeniu postępowania organ może na nowo ukształtować rozstrzygnięcie dopiero po wykluczeniu istnienia przesłanek negatywnych wymienionych w art. 146 § 2 k.p.a., tj. po zbadaniu czy dotychczasowa decyzja, odpowiadając prawu materialnemu może zostać zachowana. Dlatego przed zbadaniem wymienionej kwestii, nie wchodzi w rachubę umorzenie postępowania z tej przyczyny, iż obiekt budowlany już powstał, a tym samym postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie w wyroku z dnia 29 maja 1998 r., sygnatura akt I SA/Lu 561/97, stwierdzając, iż postępowanie administracyjne umarza się tylko wtedy, gdy zachodzą przesłanki do jego umorzenia, a więc gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania zaś będzie miała miejsce, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle lub nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.