II OSK 2694/24

II OSK 2694/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
II SAB/Gl 113/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-07-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 113/24 w sprawie ze skargi V. K. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1., 2., 4. i w tym zakresie oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach, sąd I instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 31 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 113/24, w wyniku rozpoznania skargi V. K. (dalej: cudzoziemka, strona, skarżąca) na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1.), zobowiązał organ do wydania aktu w terminie trzydziestu dni od otrzymania akt administracyjnych (pkt 2.), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 4.).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Cudzoziemka – obywatelka Ukrainy, wnioskiem z 20 czerwca 2023 r. (wpływ do organu) wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wobec braku aktywności organu strona złożyła ponaglenie z 19 października 2023 r., a następnie do WSA w Gliwicach wniosła skargę z 21 marca 2024 r. na bezczynność Wojewody.
Zdaniem WSA w Gliwicach, skarga co do istoty zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie sądu pierwszej instancji datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, zatem w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte 20 czerwca 2023 r. i od tego dnia na organie ciążył obowiązek podejmowania czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcia czynności służących wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych. Podkreślono, że organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.). Wyjaśniono, że dopiero od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg termin wskazany w art. 112a ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c). Zdaniem WSA w Gliwicach, odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, umożliwia organowi swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę. Sąd wojewódzki doszedł do przekonania, że organ nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy oraz nie zachowując przy tym obowiązku poinformowania skarżącej, dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd wojewódzki wskazał ponadto, że art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: u.o.p. lub u.p.o.u.) określa zakres przedmiotowy i podmiotowy, z którego wynika, że przepisy tej ustawy nie mają zastosowania w sprawie z wniosku skarżącej, która od wielu lat mieszka w Polsce, a w przeszłości posiadała już zezwolenie na pobyt czasowy i jest to już kolejne postępowanie legalizujące jej pobyt. Zatem, powołane przepisy nie mogą mieć zastosowania do oceny bezczynności organu w sprawie toczącej się z wniosku skarżącej, która nie przybyła na terytorium RP w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy.
Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze, że organ nie rozpoznał wniosku, zobowiązał do jego rozpatrzenia. Na zakończenie oddalono skargę w zakresie przyznania stronie sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w całości, zarzucając:
- w pierwszej kolejności na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 52 § 1 i 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 3a k.p.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że skarżąca dochowała warunków formalnych i skutecznie złożyła ponaglenie, gdy tymczasem pismo mające stanowić ponaglenie złożone zostało przed upływem terminu na załatwienie sprawy, a zatem pozostawione było przez organ bez rozpoznania (nie było zatem złożone skutecznie), wobec czego skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia, a zatem skarga, jako niedopuszczalna, powinna ulec odrzuceniu. Mając na uwadze powyższy zarzut wniesiono o uchylenie wyroku WSA w Gliwicach oraz odrzucenie skargi;
na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu i wniosku podniesiono dalsze zarzuty mające skutkować oddaleniem skargi tj.:
- naruszenie prawa materialnego:
1) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 u.o.p. poprzez błędną wykładnię tj. uznanie, że pojęcie cudzoziemca w rozumieniu art. 100d ust. 1 ustawy obejmuje wyłącznie obywateli Ukrainy, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 2 u.o.p., a nie cudzoziemców w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o.c., wobec czego sąd uznał, że przepis art. 100d u.o.p. nie znajduje zastosowania;
2) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.o.p. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu, gdy tymczasem na mocy tego przepisu termin na załatwienie sprawy nie upłynął.
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 61 § 3 k.p.a. i art. 105 ust. 1 i 2 oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.c. poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania w dacie złożenia wniosku w sytuacji, gdy wniosek był dotknięty brakami formalnymi a wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje w dniu doręczenia żądania organowi administracji publicznej pod warunkiem, że podanie (żądanie, wniosek) spełnia wymogi ustawowe;
2) art. 112a ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.c. wobec braku wzięcia pod uwagę faktu, że termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy biegnie od dnia, w którym nastąpiło osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, względnie w którym cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione;
3) art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1-§ 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie bezczynności, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był stanem epidemii obowiązującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (paraliżującym pracę nie tylko urzędów), jak również wojną na Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, to jest skomplikowanym jej charakterem i koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy;
4) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1-§ 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a u.o.c. polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, mimo że nie upłynął termin na załatwienie sprawy, a zatem nie doszło do bezczynności organu.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku co do punktów 1., 2. i 4. oraz rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez oddalenie skargi w zaskarżonej części; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku co do punktów 1., 2. i 4. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w zaskarżonej części WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Pismem z 17 października 2024 r. cudzoziemka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona.
Jako uzasadniony NSA uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 i ust. 4 u.o.p. poprzez zastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a. mimo obowiązywania wskazanej normy u.o.p. i stwierdzenie bezczynności organu. Tymczasem skarga na bezczynność Wojewody winna zostać oddalona wobec obowiązku zastosowania przez sąd wojewódzki normy art. 100d ust. 1 i 4 u.o.p.
Motywem, który legł u podstaw uwzględnienia skargi przez WSA w Gliwicach była wykładnia w/w przepisu, sprowadzająca się do tezy, że znajduje on zastosowanie wyłącznie w sytuacji objętej przepisami u.o.p., czyli tylko wobec obywateli Ukrainy, którzy przybyli w związku z działaniami wojennymi na terenie Ukrainy. Kluczowe stwierdzenie sądu wojewódzkiego, że art. 100d u.o.p. nie stosuje się w przypadku Ukraińców, którzy przybyli na terytorium RP przed 24 lutego 2022 r. (cudzoziemka jest obywatelem Ukrainy, który przybył na terytorium RP przed tą datą) - jest błędne i w konsekwencji skutkowało nieuprawnionym zastosowaniem w tej sprawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., będącym rezultatem przyjęcia przez sąd wojewódzki, że sposób rozpoznania przez Wojewodę wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy odpowiada stanowi bezczynności organu administracji publicznej w związku z uchybieniem przez organ przepisów art. 35 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., art. 106 ust. 2a i art. 105 ust. 2 u.o.c.. Tymczasem od 15 kwietnia 2022 r. obowiązują przepisy art. 100c i art. 100d u.o.p., które w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy tamowały rozpoczęcie biegu terminu na jej załatwienie, a przede wszystkim uniemożliwiały wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności.
I tak z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do u.o.p. art. 100c. Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.o.p. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie cytowana treść art. 100c u.o.p. została powtórzona na kolejny okres – tj. do 24 sierpnia 2023 r. – poprzez dodanie nowego przepisu z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., tj. art. 100d u.o.p. (art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został kolejno przedłużony do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2023 r. poz. 1088). Regulacje te miały i mają nadal charakter czasowy. W szczególności, na dzień wyrokowania przepis ten obowiązuje do dnia 30 września 2025 r. (zob. art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 854).
Rodzaj spraw, w których bieg terminów na ich załatwienie nie rozpoczyna się, a wszczęty ulega zawieszeniu został utrzymany i obejmuje zezwolenie na pobyt czasowy (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.).
Powołane przepisy posługują się pojęciem cudzoziemca bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej. Skoro u.o.p. nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tego aktu prawnego – definicji legalnej pojęcia cudzoziemca, należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.o.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany przez art. 1 pkt 44 ustawy z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) art. 100a u.o.c. w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawiera przepis art. 100d ust. 1-4 u.o.p. Wskazane rozumienie pojęcia cudzoziemca jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą ww. przepisy, znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek bezpośredniego związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną.
W dotychczasowym orzecznictwie NSA za ugruntowane należy uznać powyższe stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.o.p. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.o.p. (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1809/24; wyrok NSA z 18 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 286/24; wyrok NSA z 13 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 821/24; wyrok NSA z 9 października 2024 r. sygn. akt II OSK 877/24; wyrok NSA z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 469/24; wyrok NSA z 17 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 470/24, wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1341/24; wyrok NSA z 29 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1890/24, wyrok NSA z 18 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2057/24, wyrok NSA z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1916/24). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną to zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela. Zauważyć trzeba, że nie inaczej powyższe zagadnienie ocenia się w piśmiennictwie (M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Komentarz, red. W. A. Klaus, Warszawa 2022, komentarz do art. 100c, uwaga 2).
Oznacza to, że bieg tego terminu w wypadku wniosku złożonego przez stronę - nie rozpoczął się. Przepisy te jako lex specialis wyprzedzają stosowanie art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. Ostatnio przywołane przepisy po pierwsze ustalają termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i wynosi on 60 dni; po drugie ustalają reguły liczenia tego terminu. Analiza art. 112a ust. 2 u.o.c. prowadzi do wniosku, że chodzi o uzupełnienie wszelkich wymogów wynikających z u.o.c. oraz jego braków formalnych. Rację ma zatem WSA w Gliwicach twierdząc, że na dzień wniesienia skargi w ogóle nie rozpoczął biegu termin wynikający z art. 112a ust. 1 u.o.c. bowiem organ nie skierował do cudzoziemki wezwania do uzupełnienia braków formalnych podania. Kluczowe jest jednak, że art. 100c i art. 100d u.o.p. jako przepisy szczególne (vide wyrok NSA z 22 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2476/23) ustanawiają odrębną regułę załatwienia spraw dotyczących m.in. zezwolenia na pobyt czasowy. Jako konsekwencję tego przewidują dalej, że zaprzestanie czynności przez organ nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności (art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 u.o.p.).
Odrzucenie przez WSA w Gliwicach normy art. 100d u.o.p skutkowało przyjęciem stanu bezczynności przy zastosowaniu art. 12 § 1 i 35 k.p.a. Tymczasem nastąpiło czasowe zatamowanie biegu terminu na załatwienie tej sprawy oraz wyłączono wywodzenie środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności i przewlekłości. Z kolei kwestie trudności kadrowych, ilości wniosków pobytowych, dodatkowych obowiązków, absencji chorobowych nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania i nie stanowią przyczyny "niezależnej od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Z kolei fakt konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy został uwzględniony przez prawodawcę właśnie w art. 100d u.o.p., którego to przepisu wadliwie nie zastosował sąd wojewódzki.
Jednocześnie fundamentalną kwestią jest czasookres, w którym krajowy prawodawca wyłączył prawo badania przez sądy administracyjne stanu zaniechań wojewodów w prowadzeniu postępowań wymienionych w tych przepisach. Kolejna bowiem nowelizacja u.o.p. zawarta w art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, dalej: ostatnia nowelizacja - ponownie przedłużyła działanie art. 100d u.o.p., tym razem do 30 września 2025 r.
W utrwalonym i jednolitym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że obowiązywanie kolejnych nowelizacji nie może naruszać zasady proporcjonalności i efektywności. Zwraca się bowiem uwagę na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Tym samym czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie), tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium RP – zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.o.p. - trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową. Sytuacja ta jednak ewoluuje. W konsekwencji każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności, o ile miały one miejsce w dacie orzekania przez sąd pierwszej instancji. W tym wypadku ma to znaczenie ze względu na to, że WSA w Gliwicach orzekał w dniu 31 lipca 2024 r., kiedy to obowiązywała ostatnia nowelizacja.
NSA zastrzegał w niektórych orzeczeniach, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24; z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24; z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.p.o.u. Nie ulega wszak wątpliwości, iż rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93).
W realiach rozpoznawanej sprawy przez "istotną zmianę okoliczności" należy rozumieć nie tylko zmniejszenie liczby wniosków pobytowych wpływających do wojewodów. Będzie to również stan, w którym zwiększona liczba tych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym – obecnie ponad trzyletnim – okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Z danych udostępnionych przez Szefa Urzędu jednoznacznie wynika, że (w porównaniu z latami wcześniejszymi) w roku 2022 nastąpił znaczny wzrost liczby wniosków pobytowych, jakie wpłynęły do wojewodów, co bez wątpienia należy wiązać z wybuchem wojny w Ukrainie. Natomiast w kolejnych latach (2023-2024) wpływ ten kształtował się na zbliżonym poziomie (zob. https://www.gov.pl/web/udsc/miesieczny-raport-z-dzialalnosci-urzedu oraz https://www.gov.pl/web/udsc/zestawienia-roczne).
Zdaniem NSA ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.o.p.u.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku – jak już wyjaśniono powyżej – o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" – dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 8 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP. Treścią tej zasady jest bowiem gwarancja ochrony nie tylko praw nabytych, lecz również ekspektatyw.
W konsekwencji NSA w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę doszedł do przekonania, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d u.p.o.u. po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.o.p. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Wyjaśnić również należy, że analiza konstytucyjnych kompetencji TK (art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji RP) oraz NSA (art. 184 Konstytucji RP) prowadzi do wniosku, że NSA nie jest co do zasady sądem powołanym do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (por. np. wyroki NSA: z 9 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 172/24, z 30 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1085/24, z 10 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1341/24, z 21 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1123/24). Z uwagi na precyzyjne określenie kompetencji TK i NSA, w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), związania sędziów sądów administracyjnych Konstytucją oraz ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), a także konieczności dążenia przez sądy do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych (art. 2 Konstytucji RP), ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP – przepisy Konstytucji RP stosuje się bezpośrednio), musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia norm Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 174/24).
Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe – odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ma charakter oczywisty. Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji RP dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie. Zaznaczyć przy tym należy, że nie jest możliwe odmówienie zastosowania przepisu w danej sprawie bez uprzedniego generalnego stwierdzenia, że przepis ten jest sprzeczny w Konstytucją RP. Niezbędne jest też dodanie, że odmowa zastosowania przepisu w sprawie ma takie znaczenie, że sąd, stwierdziwszy niekonstytucyjność danego przepisu, uwzględnia ten fakt przy orzekaniu o indywidualnym stosunku prawnym będącym przedmiotem oceny jedynie w konkretnej rozpoznawanej sprawie. Dzięki temu takie uprawnienie sądu nie uchybia kompetencji TK, którego orzeczenie jest powszechnie obowiązujące i ostateczne (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP).
NSA uznał, że taka właśnie sytuacja – oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej – miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1- 4 u.o.p.u. w brzmieniu nadanym ostatnią nowelizacją w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Należy podkreślić, iż prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2869/21). Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1 - 4 u.p.o.u. w brzmieniu nadanym ostatnią nowelizacją jest nie do pogodzenia z ww. konstytucyjną zasadą prawa do sądu.
Jak wskazano powyżej należało stwierdzić, że niezgodność art. 100d u.p.o.u. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. Zatem w realiach rozpoznawanej sprawy od 1 lipca 2024 r. ewentualna bezczynność Wojewody podlegać winna ocenie na ogólnych warunkach wynikających z p.p.s.a. i k.p.a. w zw. z u.o.c. WSA w Gliwicach nie zrealizował tego obowiązku, ale pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy.
W przedmiotowej sprawie termin wydania decyzji określa art. 112a u.o.c. Zgodnie z art. 112a ust. 1 u.o.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (ust. 2).
Wyznaczony art. 112a u.o.c. termin załatwienia sprawy nie mógł upłynąć w dacie orzekania przez sąd wojewódzki, niezależnie od tego, czy bieg terminu 60 dni rozpocząłby się 1 lipca 2024 r., czy też od daty późniejszej. Oznacza to, że termin na wydanie decyzji, ani na dzień złożenia skargi, ani na dzień wydania wyroku przez sąd pierwszej instancji - jeszcze nie upłynął. Tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 112 a u.o.c. W konsekwencji w kontrolowanym postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zarzucana Wojewodzie bezczynność nie wystąpiła.
Konsekwentnie, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., NSA uchylił zaskarżony wyrok w pkt 1, 2, 4 i w tym zakresie oddalił skargę.
Jednocześnie wobec zaskarżenia skargą kasacyjną wyroku w całości należało oddalić skargę kasacyjną w zakresie pkt 3. zaskarżonego wyroku, którym to rozstrzygnięciem skarga na bezczynność została oddalona.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu art. 100c i 100d u.o.p., jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.