II OSK 2693/16

II OSK 2693/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-11-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska - Rzepecka /sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 159/16 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2016-06-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 159/16 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku szkoły po rozbiórce sali gimnastycznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 159/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalił skargę J. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku szkoły po rozbiórce sali gimnastycznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. L., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...], w części B, w obrębie [...] we [...], uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] września 2010 r., tj. zgodny z § 9 ust. 3 i § 21 ust. 4 pkt 14) planu, który w wydzieleniach wewnętrznych, oznaczonych na rysunku planu symbolem (K1) z obiektów budowlanych dopuszcza wyłącznie zadaszenie materiałem transparentnym, o wymiarze pionowym nie większym niż 19 m, podczas gdy projektowane w obszarze ww. wydzielenia wewnętrznego nowe elementy budynku stanowią obiekty kubaturowe, niestanowiące zadaszeń, a zatem zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dopuszczają budowy tego typu obiektów.
b) art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy organ II instancji winien był uchylić decyzję organu I instancji i odmówić zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na nieusunięcie przez inwestora w terminie nieprawidłowości wskazanych postanowieniem nr [...] tj. niewykazanie spełnienia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie § 21 ust. 4 pkt 14, § 21 ust. 4 pkt 5, § 7 ust. 2.
c) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że projekt budowlany jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. § 206 ust.1 w zw. z § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690), podczas gdy projekt budowlany nie zawierał ekspertyzy technicznej stanu obiektów istniejących stwierdzających ich stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane budową sali gimnastycznej.
d) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że projekt budowlany jest zgodny z przepisami techniczno- budowlanymi, tj. § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690), podczas gdy projekt budowlany nie zapewnia zgodności z przepisami dotyczącymi nasłoneczniania, tj. nie jest spełniony warunek dotyczący 1,5 godz. nasłonecznienia w dniach równonocy dla części pomieszczeń oficyny wschodniej.
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. art. 7, 77 § 1. i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na zaniechaniu przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że organ II instancji niewyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności zaniechał ustalenia czy projekt budowlany zawiera wymagane prawem pozwolenia i ekspertyzy techniczne,
b) art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w całości, podczas gdy istniały przesłanki do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie przez organ II instancji przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że projektowane roboty budowlane obejmują m.in. nadbudowę sali gimnastycznej (oznaczone w projekcie jako A), rozbudowę budynku szkoły o klatkę schodową i pomieszczenie pomocnicze (oznaczone w projekcie jako B), rozbudowę szkoły o pomieszczenia sanitarne (oznaczone w projekcie jako C), rozbudowę szkoły o windę dla osób niepełnosprawnych (oznaczone w projekcie jako D). Powyższe prace (B, C i D) dotyczą rozbudowy budynku oznaczonego w MPZP symbolem B1, który zgodnie z § 9 MPZP objęty jest ochroną konserwatorską. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza dla takich budynków rozbudowę polegającą na rekonstrukcji elementów historycznych lub nadbudowę do historycznej wysokości budynków.
Zgodnie z § 21 ust 4 pkt 14) MPZP w wydzieleniach wewnętrznych, oznaczonych na rysunku planu symbolem (K1), obowiązują następujące ustalenia:
a) dopuszcza się zadaszenie, pod następującymi warunkami:
- wymiar pionowy mierzony od poziomu terenu do najwyższego punktu pokrycia zadaszenia nie może być większy niż 19 m,
- obowiązuje pokrycie zadaszenia materiałem transparentnym,
b) nie dopuszcza się nadziemnych części budynków, z wyjątkiem obiektów, o których mowa w lit. a;
Tym samym w wydzieleniach wewnętrznych, oznaczonych na rysunku planu symbolem (K1), z obiektów budowlanych nadziemnych dopuszcza się jedynie zadaszenie materiałem transparentnym. o wymiarze pionowym nie większym niż 19 m. Innego typu obiekty nie mogą być na wskazanym obszarze budowane. Projektowane nowe elementy budynku stanowią natomiast obiekty kubaturowe (klatka schodowa, pomieszczenie sanitarne, winda, sale lekcyjne, pomieszczenia techniczne/pomocnicze), niestanowiące zadaszeń, a zatem przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dopuszczają budowy tego typu obiektów. Niesłusznie zatem uznano, że projekt budowlany jest zgodny z zapisami MPZP z uwagi na odwołanie się przez projektanta do zgodności projektowanych rozwiązań w wydzieleniu wewnętrznym K1 z MPZP bowiem nawiązują one do historycznej linii zabudowy zgodnie z pozwoleniem konserwatorskim.
Skarżący podniósł, że pismem z dnia 10 lipca 2015 r. inwestor wyjaśnił, że: "Na podstawie przeprowadzonej analizy dokumentacji archiwalnej realizacyjnej obiektu szkoły z roku 1864 z poprawkami naniesionymi w latach 1879,1892,1903 kolejnych faz jego rozbudowy zobrazowanej zróżnicowanym kształtem otworów okiennych i potwierdzonych badaniami archeologicznymi z 2008 roku, stwierdzono brak części elementów historycznych bryły skrzydła zachodniego budynku i centralnej części bryły. (...) Dodatkowym potwierdzeniem rozwiązania projektowanego są badania archeologiczne z 2008 roku potwierdzone materiałem fotograficznym fotografia nr 1 i 2, na którym widoczny jest zasięg murów zabudowy działki zgodnie z decyzją nr [...] pozwoleniem konserwatorskim Miejskiego Konserwatora Zabytków". W oparciu o te wyjaśnienia organ II instancji, a za nim WSA uznał, że projektowana zabudowa stanowi rekonstrukcję historycznych elementów zabytkowego budynku. J L. stwierdził, że z powyższym nie sposób się zgodzić, gdyż nie można uznać, że załączone fotografie odsłoniętych fragmentów fundamentów lub murów przyziemia dawnych budynków świadczą o tym, że w miejscach tych znajdowała się zabudowa odpowiadająca tej projektowanej przez inwestora, tj. np. szyb windowy (oznaczony w projekcie jako D). Z tych względów nie sposób uznać, że w istocie mamy do czynienia z rekonstrukcją historycznej kompozycji bryły. Jednocześnie przedstawiona w wyjaśnieniu dokumentacja fotograficzna z badań archeologicznych nie obejmuje obszaru zaprojektowanej rozbudowy. Zdjęcia przedstawiają teren dawnej działki, na mapach archiwalnych oznaczonych pod adresem ul. [...], na której istniała zabudowa pierzejowa z oficyną - teren obecnego boiska sportowego. Odsłonięte przez archeologów fragmenty ścian i sklepień stanowią szczątki dawniej zabudowy ww. działki nr [...] a nie - jak błędnie opisano w wyjaśnieniu: "Dokumentacja fotograficzna z badań archeologicznych obszaru projektowanej rekonstrukcji budynku" - zdjęcia nr 1,2,3,4,6,7. Wskazane zdjęcia nie mogą być zatem podstawą do rekompozycji skrzydła zachodniego budynku. Dodatkowo przedstawione w wyjaśnieniu rysunki archiwalne (materiały Archiwum Miejskiego) stanowią wersję projektu, który nigdy nie był zrealizowany. Zachowała się w Archiwum elewacja, która została zrealizowana (tego jednak inwestor nie załączył). Pomimo to poddając analizie przedłożoną w wyjaśnieniu elewację archiwalną, która posiada 4 kondygnacje (wliczając wyniesione ponad teren piwnice) przykryte stromym dachem nie można uznać, że stanowi ona wzór do odtworzenia bryły, która ma 5 kondygnacji przykrytych stromym dachem. Tym samym nie można uznać zaproponowanej nadbudowy stromego dachu mieszczącego kondygnację użytkową za nadbudowę do historycznej wysokości, a tym bardziej za rekonstrukcję historycznej bryły.
W ocenie strony, nawet uznanie, że projektowana rozbudowa budynku szkoły w kierunku północnym stanowi rekonstrukcję elementów historycznych budynku, nie może prowadzić do wniosku, że planowana rozbudowa będzie zgodna z zapisami MPZP. Niesłusznie organ II instancji wskazuje: "Planowana rozbudowa budynku B1 zajmuje część wydzielenia wewnętrznego oznaczonego symbolem K1. Z ustaleń planu wynika, że na terenie tym obowiązuje zakaz sytuowania nadziemnych części budynku. Ponieważ jednak plan ten dopuszcza równocześnie na tym terenie rekonstrukcję elementów zabytkowego budynku należy uznać, że rozbudowa budynku polegająca na rekonstrukcji jest na tym terenie dopuszczalna.’’ Skarżący podniósł, że zakaz zabudowy obowiązujący w wydzieleniach wewnętrznych, oznaczonych na rysunku planu symbolem (K1) ma na celu właśnie ochronę elementów historycznych budynku. Tym samym ustalenie czy projektowana rozbudowa budynku oznaczonego w MPZP symbolem B1 stanowi rekonstrukcję elementów historycznych budynku, czy nie, ma znaczenie jedynie w zakresie ustalania, czy projektowane rozwiązania zgodne są z postanowieniami MPZP dla obiektów oznaczonych na rysunku planu symbolem B1. Ustalenie takie nie wpływa jednak w jakikolwiek sposób na ustalenie czy projektowane rozwiązania zgodne są z postanowieniami MPZP dla wydzielenia wewnętrznego (K1) w obszarze terenu 1UX-M/2. W wydzieleniach tych dopuszcza się jedynie zadaszenie materiałem transparentnym o wymiarze pionowym nie większym niż 19 m, bez względu na to czy projektowana zabudowa stanowi rekonstrukcje elementów historycznych czy nie. Innego typu obiekty nie mogą być na wskazanym obszarze budowane.
MPZP nie tylko nie dopuszcza, ale wręcz zabrania w wydzieleniu wewnętrznym jakiekolwiek zabudowy kubaturowej. MPZP dopuszcza ją na terenie 1UX-M/2 ale z wyłączeniem wydzielenia wewnętrznego (K1). Powyższe miało na celu właśnie ochronę historycznej bryły i wystroju elewacji. MPZP był opiniowany przez służby ochrony zabytków i zapewne to właśnie na ich wniosek takie ograniczenia zostały wprowadzone.
Skarżący kasacyjnie zauważył także, że żadna ze wskazanych przez Sąd I instancji ekspertyz nie spełnia wymogów uznania jej za ekspertyzę techniczną stanu obiektów istniejących stwierdzających ich stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniająca oddziaływania wywołane budową sali gimnastycznej. Podniósł, że przedłożona w dniu 14 listopada 2015 r. ekspertyza techniczna stanu konstrukcji i elementów budynku Zespołu [...] oraz ocena oddziaływania planowanej rozbudowy szkoły na stan techniczny przyległego budynku z lipca 2014 r., nie spełnia wymagań § 206 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem nie zawiera ekspertyzy technicznej stanu budynku przy ul. K. [...], stwierdzającej jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania. Ekspertyza zawiera opis stanu technicznego (opis ścian i fundamentów, stropów, schodów, dachu, podłogi, instalacji, elewacji) budynku Szkoły [...], a nie stanu technicznego budynku znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie, a więc budynku przy ul. K. [...]. Dokonana zatem w pkt 7 ekspertyzy ocena wpływu planowanej inwestycji na stan budynku przy ul. K. [...] nie mogła być w żadnej mierze miarodajna bez zbadania stanu technicznego budynku przy ul. K. [...]. W ekspertyzie wskazano: "Z oględzin budynku wynika, iż jest on w średnim stanie technicznym." Podstawą dokonania wskazanej oceny nie było zatem badanie stanu technicznego przeprowadzone przez uprawnione do tego osoby lecz jedynie oględziny budynku, które w żaden sposób nie mogą zastąpić analizy stanu technicznego budynku. Skarżący dodał, że zdając się zauważać wskazane braki inwestor pismem z dnia 22 października 2015 r. złożył wniosek o przesunięcie terminu rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na podejmowane przez inwestora starania o uzyskanie dostępu do akt sprawy znajdujących się w WSA dot. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę oficyny wschodniej budynku położonego przy ul. K. [...], w których to aktach znajdowała się opinia techniczna dotycząca tego budynku. Następnie pismem z dnia 2 listopada 2015 r. inwestor przedłożył do akt przedmiotowej sprawy ekspertyzę stanu technicznego konstrukcji i elementów budynku z uwzględnieniem podłoża gruntowego dla projektowanej rozbudowy, nadbudowy, przebudowy na cele hotelowo-biurowe z września 2009 r. Wskazana ekspertyza zawiera opis stanu technicznego budynku przy ul. K. [...] i wniosek o braku stwarzania zagrożenia dla istniejącej konstrukcji budynku przy ul. K. [...] w przypadku przebudowy i rozbudowy oficyny. Nie jest zatem uprawniony wniosek inwestora, wskazywany w piśmie z dnia 2 listopada 2015 r., że: "zgodnie z wnioskami do ekspertyzy znajdującymi się na stronie 4, stan techniczny konstrukcji budynku oficyny, umożliwia rozbudowę i przebudowę oficyny oraz nie stwarza zagrożenia dla istniejącej konstrukcji, a tym samym pozwala na rozbudowę budynku szkoły." Przedłożona ekspertyza nie zawiera jakichkolwiek wniosków dotyczących wpływu przebudowy oficyny na rozbudowę szkoły, ani wpływu rozbudowy szkoły na istniejący budynek przy ul. K. [...].
Sam fakt przedłożenia "jakichś" ekspertyz nie uprawnia do przyjęcia, że projekt budowlany zawiera ekspertyzy wymagane prawem.
W ocenie skarżącego, projekt budowlany nie zapewnia również zgodności z przepisami dotyczącymi nasłoneczniania, tj. nie jest spełniony warunek dotyczący 1,5 godz. nasłonecznienia w dniach równonocy dla części pomieszczeń oficyny wschodniej. Wskazał, że jako użytkownik wieczysty działki nr [...], ma prawo, zgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 21) przebudować budynek na funkcję mieszkalną (mieszkania 2, 3-pokojowe), edukacyjną, żłobek, przedszkole lub związaną z opieką i zdrowiem. Wszystkie ww. funkcje wymagają pomieszczeń na pobyt ludzi, spełniających warunek nasłonecznienia zgodny z § 60 ww. rozporządzenia. Przesłonięte okna pozbawiają skarżącego możliwości inwestycyjnych a tym samym naruszone zostają w znaczący sposób jego interesy.
Dodał, że w dniu 17 maja 2016 r. złożył wniosek o pozwolenie na budowę (nr kanc. [...]) zgodnie z którym planowana inwestycja zakłada budowę pomieszczeń na pobyt ludzi (hotel).
Skarżący kasacyjnie zarzucił, że organ bezpodstawnie pominął niektóre okoliczności wskazane przez strony w pismach składanych w toku postępowania dowodowego, nie ustosunkowując się do nich, jak również nie badając okoliczności tam powołanych, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania - [...] – wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.
Na wstępie zauważyć jednakże należy, odnosząc się do redakcji zarzutów, że zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na decyzję organu architektoniczno-budowlanego. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Wadliwie także wnoszący skargę kasacyjną, mając na uwadze treść punkt 2a skargi kasacyjnej, zarzuca naruszenie art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten jest przepisem ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W tej sprawie Sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu. Ponadto, za błędnie skonstruowany należy uznać zarzut, wskazany w punkcie 2b) skargi kasacyjnej, tj. naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w całości, podczas gdy istniały przesłanki do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie przez organ II instancji przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazany przepis jest przepisem wynikowym regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi, nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, dla potwierdzenia jego zasadności niezbędne jest stwierdzenie naruszenia innych przepisów.
Przechodząc do merytorycznej oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, stwierdzić należy, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Skarżący upatruje naruszenia ww. przepisów, w tym, że organ II instancji niewyczerpująco rozpatrzył cały materiał dowodowy i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności zaniechał ustalenia czy projekt budowlany zawiera wymagane prawem pozwolenia i ekspertyzy techniczne. W uzasadnieniu powyższego zarzutu strona podniosła, że organ bezpodstawnie pominął niektóre okoliczności wskazane przez strony w pismach składanych w toku postępowania odwoławczego, nie ustosunkowując się do nich, jak również nie badając okoliczności tam przywołanych.
Podkreślić należy, że w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarga kasacyjna powinna wykazywać wpływ zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy. Nie wystarczy zatem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Argumentacja skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego jest na tyle ogólna, że nie pozwala na stwierdzenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy wskazanym uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie rozstrzygnięciem. Strona nie wyjaśniła, jakie okoliczności zostały przez organ pominięte w toku rozpoznawanej sprawy, jakich wymaganych prawem pozwoleń i ekspertyz technicznych nie zawiera projekt budowlany. Stronie zapewne chodziło, choć tego wyraźnie nie wyartykułowała, o ekspertyzę techniczną stanu obiektów istniejących stwierdzających ich stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane budową sali gimnastycznej. Za tym spostrzeżeniem przemawia sformułowany przez skarżącego zarzut naruszenia prawa materialnego. Do tej kwestii natomiast Sąd się odniesienie poniżej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest także zarzut zawarty w punkcie 1a) skargi kasacyjnej.
Jak zauważył Sąd I instancji, budynek szkoły (bez sali gimnastycznej) oznaczony B1 jest budynkiem zabytkowym ujętym w gminnej ewidencji zabytków. Objęty jest ochroną konserwatorską (§ 9 ust. 1 MPZP). Przedmiotem ochrony jest jego sylweta oraz historyczne elementy architektonicznego wystroju wnętrz (§ 9 ust. 2 MPZP). Obowiązują wobec nich następujące ustalenia (§ 9 ust. 3 MPZP): 1) obowiązuje zachowanie podziałów i detali elewacji; 2) z robót budowlanych, niepolegających na remoncie, dopuszcza się wyłącznie: a) przebudowę, b) montaż na obiekcie, c) rozbudowę polegającą na rekonstrukcji elementów historycznych lub nadbudowę do historycznej wysokości budynków.
Dla terenu K1 (część dziedzińca przed szkołą ograniczona od wschodu i południa jej budynkiem) obowiązują następujące ustalenia (§ 21 ust. 4 pkt 14 planu): a) dopuszcza się zadaszenie, pod następującymi warunkami: - wymiar pionowy mierzony od poziomu terenu do najwyższego punktu pokrycia zadaszenia nie może być większy niż 19 m, -obowiązuje pokrycie zadaszenia materiałem transparentnym, b) nie dopuszcza się nadziemnych części budynków, z wyjątkiem obiektów, o których mowa w lit. a.
Planowana rozbudowa budynku B1 zajmuje część wydzielenia wewnętrznego oznaczonego symbolem K1. Z ustaleń MPZP wynika, na co zwrócono uwagę powyżej, że na terenie tym obowiązuje zakaz sytuowania nadziemnych części budynku. Ponieważ jednak MPZP dopuszcza na tym terenie rekonstrukcję elementów zabytkowego budynku, słusznie uznano, że rozbudowa budynku polegająca na rekonstrukcji jest na tym terenie dopuszczalna.
Skarżący kasacyjnie stanął na stanowisku, że MPZP nie tylko nie dopuszcza, ale wręcz zabrania w wydzieleniu wewnętrznym jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej. MPZP dopuszcza ją na terenie 1UX-M/2 ale z wyłączeniem wydzielenia wewnętrznego (K1). Powyższe, w ocenie strony, miało na celu właśnie ochronę historycznej bryły i wystroju elewacji. MPZP był opiniowany przez służby ochrony zabytków i zapewne to właśnie na ich wniosek takie ograniczenia zostały wprowadzone. Powołał się także na opinię dr inż. arch. M. M. z dnia 12 lutego 2016 r. stanowiącą załącznik do skargi do Sądu I instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może jednakże ujść uwadze, że Miejski Konserwator Zabytków, a więc wyspecjalizowany organ dysponujący wykwalifikowaną kadrą pracowników posiadających specjalistyczną wiedzę, wydał w dniu [...] stycznia 2015 r. decyzję nr [...] (pozwolenie konserwatorskie) zezwalającą na rozbudowę (dekompozycja) i przebudowę budynku szkoły, zgodnie z dokumentacją projektową. W aktach administracyjnych znajduje się także pismo inwestora z dnia 10 lipca 2015 r. zawierające "wyjaśnienia dotyczące projektowanej rozbudowy (...) w kierunku północnym stanowiącą rekonstrukcję elementów historycznych budynku". Na etapie postępowania sądowego przez Sądem wojewódzkim inwestor przedłożył także opinię z dnia 2 czerwca 2016 r. sporządzoną przez prof. dr hab. inż. arch. M. C. i mgr inż. arch. M. C. dotycząca historycznej zabudowy terenu pod realizację projektu budowy klatki schodowej budynku szkoły.
Za niesłuszny uznać też należało zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy organ II instancji winien był uchylić decyzję organu I instancji i odmówić zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na nieusunięcie przez inwestora w terminie nieprawidłowości wskazanych postanowieniem nr [...] tj. niewykazanie spełnienia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie § 21 ust. 4 pkt 14, § 21 ust. 4 pkt 5, § 7 ust. 2.
Zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, poprzez odwołanie się do konkretnych rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym, dlaczego stoi na stanowisku, że przedmiotowy projekt nie został dostosowany, zgodnie z postanowieniem Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w zakresie zapisów § 21 ust. 4 pkt 5 i § 7 ust. 2 MPZP, co powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny zwolniony jest od odniesienia się do powyższej kwestii. W zakresie zaś spełnienia zapisów § 21 ust. 4 pkt 14 MPZP, a tym samym wykonania obowiązku wynikającego z ww. postanowienia, stanowisko zostało przedstawione wyżej.
Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że projekt budowlany jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. § 206 ust. 1 w zw. z § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690), podczas gdy projekt budowlany nie zawierał ekspertyzy technicznej stanu obiektów istniejących stwierdzających ich stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane budową sali gimnastycznej.
Jak podkreślił Sąd Wojewódzki, w aktach sprawy znajdują się: "Ekspertyza techniczna stanu konstrukcji i elementów budynku. Szkoła [...]" z listopada 2014 r., "Ekspertyza techniczna stanu konstrukcji i elementów budynku Zespołu Szkół [...] oraz ocena oddziaływania planowanej rozbudowy szkoły na stan techniczny przyległego budynku" z lipca 2014 r. oraz ekspertyza techniczna budynku przy ul. K. [...] (zawierająca opis elementów konstrukcyjnych budynku i stan ich zachowania, m.in. warunki gruntowe, fundamenty, ściany nośne). Zostały one sporządzone przez osoby legitymujące się stosowymi uprawnieniami, a wnioski płynące z analizy ww. ekspertyz pozwalają na stwierdzenie, że cel wynikający z § 204 ust. 5 ww. rozporządzenia został zrealizowany. Skarżący nie przedstawił natomiast, poza kwestionowaniem wartości dowodowej tych dokumentów, żadnych analizy, pozwalających na poważenie ustaleń wynikających ze złożonych ekspertyz.
Za nieuzasadniony należało również uznać zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że projekt budowlany jest zgodny z przepisami techniczno- budowlanymi, tj. § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690), podczas gdy projekt budowlany nie zapewnia zgodności z przepisami dotyczącymi nasłoneczniania, tj. nie jest spełniony warunek dotyczący 1,5 godz. nasłonecznienia w dniach równonocy dla części pomieszczeń oficyny wschodniej.
Analizując kwestie nasłonecznienia, co wynika z projektu budowlanego, uwzględniono projektowany budynek na posesji przy ul. K. [...]. Wprawdzie kład cienia na elewację pokazał, że ze względu na swoje położenie nie jest spełniony warunek dotyczący 1,5-godzinnego czasu nasłonecznienia w dniach równonocy w części pomieszczeń południowych budynku projektowanego, to jednakże zacienianie pomieszczenia nie są pomieszczeniami mieszkalnymi, ani pomieszczeniami przeznaczonymi na stały lub czasowy pobyt ludzi. Czas nasłonecznienia w pozostałych pomieszczeniach wynosi powyżej 1,5-godziny. Powyższe nie zostało przez skarżącego zakwestionowane. Nie można zatem twierdzić, że naruszony został ww. przepis rozporządzenia. Na etapie projektowania spornego budynku wzięto pod uwagę skonkretyzowane plany inwestycyjne J. L., nie może on natomiast oczekiwać, że zostaną wzięte pod rozwagę także jego przyszłe nieskonkretyzowane zamierzenia. Słusznie podkreślił Sąd I instancji, że hipotetyczne możliwości skarżącego do zabudowy w przyszłości działki nr nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, że planowana inwestycja nie spełnia wskazanych wyżej przepisów.
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.