II OSK 2689/25

II OSK 2689/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-12-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1158/24 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-11-18
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3, 64e, 141, 182, 183, 185, 207
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138, 145
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 725
art. 3, 28
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1158/24 w sprawie ze sprzeciwów K.K., P. K. i A.K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 29 lipca 2024 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę – po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1158/24, oddalił sprzeciwy K. K., P. K. i A. K., od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 29 lipca 2024 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę – po wznowieniu postępowania.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2024.572, dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U.2024.725), po rozpatrzeniu odwołania X sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w [...], od decyzji Starosty Wielickiego nr [...]z dnia 26 lipca 2023 r., znak: [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Wielickiego nr [...]z dnia 19 maja 2022 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę "budynku biurowo-administracyjno-magazynowo-wystawienniczego z lokalami mieszkalnymi dla obsługi i dozoru budynku oraz budowę zbiornika szczelnego na wodę deszczową, zbiornika szczelnego na nieczystości ciekłe na dz. nr [...], obr. [...] jedn. ewid. X wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan. C.O. wentylacji, elektrycznymi), wraz z towarzyszącymi elementami zagospodarowania terenu, miejscami postojowymi, obsługą komunikacyjną, murami oporowymi oraz infrastrukturą techniczną przy ul. [...]", wydanej dla K. K. oraz P. K. - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.
Tożsamymi sprzeciwami K. K., P.K. oraz A.K. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w ten sposób, że organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego mimo, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Skarżący zarzucili niewłaściwą interpretację art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wskazującego w zasadzie, że każde sąsiedztwo inwestycji czyni sąsiada stroną postępowania, gdyż posiada on interes prawny. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu II instancji do wydania decyzji orzekającej co do istoty sprawy, zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania.
Uzasadniając oddalenie powyższych sprzeciwów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że kontrolowana decyzja organu odwoławczego była w pełni prawidłowa. Organ pierwszej instancji, wznowił wprawdzie postępowanie na wniosek X Sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w [...], ale odmówił uchylenia decyzji objętej wznowieniem, wskazując że wnioskująca nie była stroną postępowania o pozwolenie na budowę, gdyż jej nieruchomość nie znajdowała się w obszarze oddziaływania zamierzenia objętego pozwoleniem na budowę. Stanowiska tego nie podzielił organ drugiej instancji, powołując się na fakt, że sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, że stroną postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać. Organ odwoławczy podkreślił, że o przymiocie strony nie decyduje fakt ponadnormatywnego oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości, ale sam fakt oddziaływania, nawet takiego zgodnego z przepisami. Stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie, z uwagi na lokalizację budynku biurowo-administracyjno-magazynowo-wystawienniczego z lokalami mieszkalnymi dla obsługi i dozoru budynku i projektowany sposób zagospodarowania terenu, może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, w tym skarżącej spółki, choćby w zakresie sposobu ich zabudowy w przyszłości.
W ocenie Sądu w postępowaniu dotyczącym sprzeciwu od decyzji kasacyjnej nie są poddane materialnoprawne, merytoryczne założenia organu, co do przesłanek związanych ze sposobem rozstrzygnięcia sprawy i kwestii koniecznych do ustalenia. Kontrola decyzji kasacyjnej sprowadza się do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Skoro natomiast w ocenie organu drugiej instancji - X Sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w [...] przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielającego pozwolenia na budowę, to postępowanie wznowieniowe przed organem administracji musi prowadzić do ustaleń mających na celu wyjaśnienie, czy mimo zaistnienia przesłanki wznowieniowej (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) decyzja jest merytorycznie poprawna czy też wadliwa. Samo ziszczenie się przesłanki wznowieniowej nie jest podstawą do eliminacji decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym z obrotu prawnego. Podstawą taką jest stwierdzenie przez organ istotnych naruszeń przepisów prawno-materialnych dotyczących procesu budowlanego. Stwierdzenie takich okoliczności wymaga przeprowadzenia pełnoskalowego postępowania administracyjnego które wykaże, że doszło do naruszenia tych przepisów, a zatem decyzja jest wadliwa w stopniu wymagającym wyeliminowania jej z obrotu prawnego i ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (art 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), bądź że okoliczności takie nie zachodzą a więc, że mimo naruszenia przepisów dotyczących podmiotowego ukształtowania postępowania, decyzja merytorycznie jest poprawna tj. jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art 146 § 2 k.p.a.).
Z tych względów Sąd uznał, że zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki kasacyjne, gdyż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Sąd oddalił sprzeciwy.
Skargą kasacyjną K. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
a) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie kontroli decyzji wydanej przez organ administracji publicznej, do czego tymże był zobligowany i powinien wyniki kontroli przedstawić w uzasadnieniu wyroku;
b) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu skarżącego na decyzję Wojewody o uchyleniu zaskarżonej przez X sp. z o.o. sp. j. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji, gdy sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie;
c) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. poprzez błędną jego interpretację i uznanie, iż kontrola decyzji kasacyjnej nie może opierać się na analizie merytorycznej danej sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia sprzeciwu oraz utrzymania w obrocie prawnym błędnej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 29 lipca 2024 r.;
d) przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez bezrefleksyjne przyjęcie za organem, iż spółce X sp. z o.o. sp. j. przysługiwał przymiot strony, co z kolei stanowiło niewłaściwą interpretację tychże przepisów i przyjęcie, że każde sąsiedztwo inwestycji czyni sąsiada stroną postępowania, gdyż posiada on interes prawny;
c) przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż X sp. z o.o. sp. j. przysługiwał przymiot strony, co z kolei stanowiło niewłaściwą interpretację tych przepisów i przyjęcie, że każde sąsiedztwo inwestycji czyni sąsiada stroną postępowania, gdyż posiada on interes prawny.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie i zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W odniesieniu do wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony. Stosownie do art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego.
Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogły być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Stosownie bowiem do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego stwierdzić należy, że ocena Sądu I instancji ma sprowadzać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że nie została wydana decyzja ostateczna co do meritum sprawy. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.
W niniejszej sprawie powodem uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ I instancji błędnie odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Wielickiego z dnia 19 maja 2022 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uznając, że nie została spełniona przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Wojewody biorąc pod uwagę wysokość projektowanego budynku, jego odległość od granicy z działką nr [...] i długość elewacji od strony tej działki, znajduje się ona w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, co powinno skutkować, przy uwzględnieniu treści art. 3 pkt 20 i art. 28 ustawy Prawo budowlane, uznaniem, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przesłanką określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Starosta wadliwie uznał zatem, że X Sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w [...] nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wydanym pozwoleniem na budowę. W związku z tym organ odwoławczy wydał decyzję w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. podnosząc, że istnieje konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy aby ocenić, czy organ orzekający wydał prawidłową decyzję, uwzględniającą słuszne interesy stron w granicach dopuszczonych przez prawo. Sąd pierwszej instancji oddalił sprzeciw wywiedziony od tej decyzji stwierdzając w sposób ogólny i lakoniczny, że w sprawie zaistniały przesłanki do jej wydania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności przedmiotowej sprawy, jak i towarzyszące im prawne uwarunkowania sprawiają, że przy ocenie zgodności z prawem decyzji kasatoryjnej konieczne jest odwołanie się do kontekstu materialnoprawnego determinującego rozstrzygnięcia procesowe, jakim w niniejszym przypadku jest status prawnoprocesowy wnioskodawcy. W orzecznictwie wskazuje się wprawdzie, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istotne przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z 4 września 2023 r., II OSK 882/22). Takimi przepisami w niniejszej sprawie są natomiast art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma strona skarżąca kasacyjnie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z at. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. przez przyjęcie, że poza zakresem jego kognicji było w niniejszej sprawie dokonanie oceny, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez podmiot, któremu powinien przysługiwać status strony postępowania administracyjnego, a zatem czy w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania. W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się bowiem ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19). Zauważenia wymaga, że jedyną okolicznością stanowiącą w niniejszej sprawie podstawę wydania decyzji kasatoryjnej było uznanie przez organ odwoławczy, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez podmiot, któremu powinien przysługiwać status strony postępowania administracyjnego, a zatem czy w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ocena tej kwestii w odniesieniu do przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przez Sąd pierwszej instancji nie wykraczałaby poza zakres kognicji tego sądu określony w art. 64e p.p.s.a. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brakuje oceny statusu wnioskodawcy w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, oraz w świetle art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, który przez obszar oddziaływania obiektu rozumie teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Ocena ta w okolicznościach niniejszej sprawy mieści się w zbiorze przesłanek warunkujących wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., albowiem art. 64e p.p.s.a. obligując sąd do zbadania, czy wystąpiły przesłanki do wydania decyzji, określonej w art. 138 § 2 k.p.a., odnosi się do oceny wystąpienia wszelkich podstaw prawnych koniecznych do wydania decyzji kasatoryjnej. Sąd pierwszej instancji powinien zatem zbadać prawidłowość wydania decyzji kasatoryjnej również pod kątem posiadania przez podmiot uruchamiający postępowanie stosownej do tego legitymacji. Skoro bowiem Sąd ma rozważyć, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., musi także ustalić, czy w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z 19 grudnia 2023 r., II OSK 2448/23). To zaś może zweryfikować po uprzednim ustaleniu, czy wnioskodawca spełnia wymogi określone w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Oddalenie sprzeciwu bez dokonania tej oceny nastąpiło z naruszeniem przywołanych powyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z at. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. a także art. 151a § 2 p.p.s.a.
Odnośnie natomiast podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane a także powiązanego z powyższym zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że X sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w [...] przysługiwał przymiot strony wskazać jedynie należy, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie wyraził takiego poglądu uchylając się od dokonania kontroli zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Nie naruszył zatem ww. przepisów we wskazanej przez autora skargi kasacyjnej formie.
Nie zasługiwał także na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Odnośnie przywołanego powyżej art. 3 p.p.s.a. przede wszystkim zwrócenia uwagi wymaga, że przepis ten dzieli się na liczne dalsze jednostki redakcyjne (4 paragrafy a jeden z nich na 9 punktów). Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest natomiast uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa miał doznać naruszenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę. W przypadku artykułu, który składa się z dwu lub więcej jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów, paragrafów) wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazano konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu, itd. Strona skarżąca kasacyjnie winna sformułować skargę kasacyjną w taki sposób, aby umożliwić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do kwestii objętych zarzutami. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem strony skarżącej – uchybił Sąd pierwszej instancji i uzasadnienia ich naruszenia, czego w przypadku przywołanego powyżej zarzutu nie uczyniono.
Nie jest także usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej obrazy przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Generalnie przyjmuje się w orzecznictwie NSA, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przy czym za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego - patrz wyrok z dnia 14 czerwca 2024 r. III OSK 2040/22.
W tych okolicznościach stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku co do zasady zawiera wszystkie wymagane prawem elementy i pozwala na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, nawet jeśli stanowisko to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest prawidłowe. W konsekwencji, skoro uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd pierwszej instancji przyjęty, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Zatem wbrew wywodom skargi kasacyjnej sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem stan faktyczny, jaki przyjął za podstawę rozstrzygnięcia i uzasadnił swoje stanowisko co do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania. Zaskarżony wyrok nadto poddaje się kontroli instancyjnej a to, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z tak wyrażoną oceną - nota bene słusznie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie mogło być skuteczną podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Mając powyższe okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji dokona oceny zaskarżonej decyzji uwzględniając wyrażone powyżej stanowisko co do zakresu powyższej oceny.
O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.