II OSK 2688/22

II OSK 2688/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Mirosław Gdesz
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 651/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-07-06
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 17 pkt 13 i  pkt 16 lit. b,  art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 651/22 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 grudnia 2021 r. nr LVII/1798/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Michałowa i Szmulowizny w rejonie Alei Solidarności 1. uchyla pkt II zaskarżonego wyroku i w tym zakresie stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 5 lit. a oraz rysunku MPZP w części legendy rysunku dotyczącej stref KZ-C i KZ-E oraz pominięcia sprecyzowania oznaczenia strefy KZ-RZ, a także wyrysowania granic strefy KZ-E i granic oznaczenia KZ-RZ; 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 651/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę Wojewody Mazowieckiego, w pkt I stwierdził nieważność § 3 ust. 1 pkt 5 lit. b zaskarżonej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 grudnia 2021 r., nr LVII/1798/2021, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Michałowa i Szmulowizny w rejonie Alei Solidarności (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2021 r. poz. 12109), zwanej dalej "MPZP"; w pkt II w pozostałym zakresie oddalił skargę.
Sąd I instancji wskazał, że spór w niniejszej sprawie dotyczy trzech zasadniczych problemów: 1) sposobu określenia zakresu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w zaskarżonej uchwale, 2) konieczności ponownego uzgodnienia projektu zaskarżonej uchwały z wojewódzkim konserwatorem zabytków oraz 3) spójności części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały. A mianowicie, jak argumentował Wojewoda, w przyjętej przez Radę m.st. Warszawy ostatecznej wersji uchwały, w części graficznej nie wskazano granic obszaru KZ-E (tj. ochrony otoczenia i ekspozycji Zespołu [...]) – które znajdowały się w projekcie uchwały uzgodnionym przez WKZ, lecz (m.in.) obszar tej ochrony objęto granicami obszaru KZ-RZ (historycznego układu urbanistycznego ulicy [...]). Jednocześnie analiza skargi, odpowiedzi na skargę i akt procedury planistycznej nie pozwoliła na zaakceptowanie twierdzenia Wojewody, co do tego, że obszar KZ-RZ zastąpił obszar KZ-E. Rada wyjaśniła, że brak obszaru KZ-E w części graficznej uchwały (brak ten stanowi okoliczność bezsporną) wynikał z "technicznego błędu" osoby przygotowującej ostateczną wersję projektu uchwały. Powyższe uchybienie narusza istotnie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741), zwanej dale "u.p.z.p.", w związku z art. 18 i art. 19 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710, ze zm.), zwanej dalej "u.o.z." w związku z § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100 poz. 908) – w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Oceny tej nie zmienia to, że niezależnie od treści MPZP ochrona otoczenia i ekspozycji Zespołu [...] wynika z decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zwanego dalej "WKZ", z [...], o wpisaniu do rejestru zabytków ([...]) i na tej podstawie podlega ochronie konserwatorskiej. Ochrona konserwatorska jest w pełni gwarantowana przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w tym przytoczone wyżej przepisy ustaw. Wobec tego naruszenie prawa polegające na nieuwzględnieniu tego obszaru w części graficznej zaskarżonej uchwały, nie może być uznane za istotne na tyle, aby stanowić podstawę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości lub części. Otoczenie i ekspozycja Zespołu [...] podlega takiej samej ochronie – wynikającej z ustaw – gdy jest prawidłowo ujęta w części graficznej planu miejscowego, jak i gdy organ planistyczny ją pominie. Niemniej w niniejszej sprawie, w odniesieniu do oceny legalności MPZP istnieje rozbieżność pomiędzy częścią tekstową (w § 3 ust. 1 pkt 5 lit. b MPZP przewidziano, że następujące oznaczenia graficzne na rysunku planu są obowiązującymi ustaleniami planu: KZ-E – strefa ochrony otoczenia i ekspozycji zabytku), a częścią graficzną, w której nie zakreślono granic terenu KZ-E. I to właśnie uchybienie ma wpływ na ocenę legalności MPZP.
Zdaniem Sądu, cechy istotnego naruszenia prawa nie posiada natomiast wprowadzenie do porządku prawnego pozostałych zaskarżonych przepisów MPZP, tj. § 9 ust. 6 oraz § 20 ust. 21 pkt 3 lit. d, § 20 ust. 22 pkt 3 lit. c i § 27 ust. 1 pkt 5 lit. d.
W § 9 ust. 6 MPZP precyzyjnie wskazano granice obszaru z odwołaniem się do nazw ulic oraz naniesionych na część graficzną planu obszarów 1KD-PM, 17KDD, c9.1, c9.2 oraz 1KD-P. W związku z tym tak zredagowany przepis może nadal korzystać z mocy obowiązującej, albowiem jest wystarczająco jasny i dokładny. Do tego przepisu odwołują się natomiast postanowienia zawarte w § 20 ust. 21 pkt 3 lit. d, § 20 ust. 22 pkt 3 lit. c i § 27 ust. 1 pkt 5 lit. d MPZP, w związku z czym również im nie można zarzucić istotnego naruszenia prawa.
Ostatni problem podniesiony w skardze dotyczył braku ponownego uzgodnienia projektu zaskarżonej uchwały, po usunięciu z części graficznej obszaru KZ-E oraz po uwzględnieniu w części tekstowej, jak i graficznej obszaru KZ-RZ, tj. historycznego układu urbanistycznego ulicy [...].
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że WKZ uzgodnił projekt planu postanowieniem z 20 listopada 2015 r., Nr 736/2015. Jak trafnie wskazał Wojewoda, w uzgodnionym projekcie części graficznej znajdował się obszar KZ-E, lecz nie znajdował się w nim obszar KZ-RZ, który znalazł się zarówno w części graficznej, jak i w części tekstowej zaskarżonej uchwały (§ 9 pkt 17). Jednak wskazywanemu przez Wojewodę naruszeniu art. 19 ust. 1 u.p.z.p. nie można nadać charakteru istotnego naruszenia prawa. W zakresie odnoszącym się do obszaru KZ-RZ, Rada przeniosła bowiem wprost informacje wynikające z decyzji WKZ z [...], do części graficznej planu. Również Wojewoda, przywołując stanowisko WKZ nie wskazał, aby operacji tej dokonano w sposób nieprawidłowy. Odnosząc się natomiast do zmian w zakresie obszaru KZ-E, błąd polegający na braku tego obszaru w rysunku planu, choć ma charakter niewątpliwy, nie wywołuje daleko idących konsekwencji związanych ze skutkami obowiązywania planu miejscowego, w szczególności dla procesu inwestycyjno-budowlanego. Ochrona obszarów KZ-E (i KZ-RZ) wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, innych niż zaskarżona uchwała, i nawet w razie braku tej uchwały, obszary te podlegałyby wymaganej ochronie.
W ocenie Sądu, nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek Wojewody o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do terenów lub ich części, oznaczonych symbolami: C8.3MW/U, C.8.4UKS, C8.5UHB, c.9.1UKs, C9.2ZP, 1KD-PM i 1KD-P, znajdujących się w zasięgu strefy KZ-RZ. Wojewoda nie przedstawił zarzutów dotyczących nieprawidłowego oznaczenia tego obszaru jako znajdującego się w zasięgu strefy KZ-RZ, również Sąd nie stwierdził sprzeczności oznaczenia granic tego obszaru z ww. decyzją o wpisie do rejestru zabytków. Uwzględnienie skargi w taki sposób pogłębiłoby również niezgodność zaskarżonej uchwały z normami odniesienia, niż ma to miejsce w stanie aktualnym.
W ocenie Sądu, z uwagi na sporne zagadnienia występujące w niniejszej sprawie, optymalnym było stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 5 lit. b MPZP, jako skutku uznania istotnego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polegającego na sprzeczności części tekstowej i graficznej uchwały. W odniesieniu do wszystkich pozostałych zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że nie potwierdzają one istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ani też istotnego naruszenie trybu jego sporządzania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Wojewoda Mazowiecki, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt II i jednocześnie o stwierdzenie nieważności ustaleń części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: c8.3MW/U, c.8.4UKs, c8.5UHB, c.9.1UKs, c9.2ZP, 1KD-PM i 1KD-P, znajdujących się w zasięgu strefy KZ-RZ obszaru wpisanego do rejestru zabytków, tj. historycznego układu urbanistycznego ulicy [...], a także w zakresie opisu legendy rysunku planu miejscowego w zakresie sformułowania: "KZ-E – strefa ochrony otoczenia i ekspozycji zabytku"; ewentualnie – uchylenie pkt II zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
1) art. 2 Konstytucji RP, art. 15 ust. 2 pkt 4 i 7 u.p.z.p., § 4 pkt 4 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587), art. 7 pkt 1 i 4 oraz art. 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.o.z. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dalej zwanej "u.s.g.", przez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i bezpodstawne uznanie, iż "otoczenie i ekspozycja Zespołu [...] (...) wynika z ostatecznej decyzji o wpisie do rejestru zabytków", podczas gdy nieoznaczona na rysunku planu miejscowego strefa ochrony konserwatorskiej KZ-E związana z ochroną otoczenia i ekspozycji Zespołu Bazyliki, co do której sfomułowano ustalenia w legendzie rysunku planu miejscowego, a także w: § 9 ust. 6, § 20 ust. 21 pkt 3 lit. d, § 20 ust. 22 pkt 3 lit. c oraz § 27 ust. 1 pkt 5 lit. e części tekstowej uchwały, nie jest objęta ochroną na podstawie decyzji o wpisie do rejestru zabytków, lecz stanowić miała ochronę na podstawie planu miejscowego, ustanowioną w formie strefy ochrony konserwatorskiej;
2) art. 1 ust. 2 pkt 4, art. 15 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 18 ust. 1 i ust. 2, art. 19 ust. 3 u.o.z. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania w niniejszej sprawie poprzez bezpodstawne uznanie, że brak na rysunku planu miejscowego granic strefy ochrony konserwatorskiej KZ-E nie ma żadnego istotnego znaczenia, bowiem obszar tej strefy, jako wynikający z decyzji o wpisie do rejestru zabytków chroniony jest "przez obowiązujące przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w tym przytoczone wyżej przepisy ustaw", podczas gdy strefa ochrony KZ-E nie jest objęta wpisem do rejestru zabytków a tym samym nie jest chroniona przez żadne przytoczone w uzasadnieniu wyroku przepisy, w tym także przywołane przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej "P.b.";
3) art. 1 ust. 2 pkt 4, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 4, art. 15 ust. 2 pkt 7 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., § 2 pkt 6, § 4 pkt 4 i 7, § 7 pkt 6 oraz § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2003 r., art. 7 pkt 1 i 4, art. 18 ust. 1 i ust. 2, art. 19 ust. 3 u.o.z. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. przez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, iż nie stanowi istotnego naruszenia prawa niewyznaczenie na rysunku planu miejscowego strefy ochrony konserwatorskiej KZ-E dla której sformułowano ustalenia w legendzie rysunku planu miejscowego, a także w części tekstowej w ramach ustaleń zawartych w: § 9 ust. 6, § 20 ust. 21 pkt 3 lit. d, § 20 ust. 22 pkt 3 lit. c oraz § 27 ust. 1 pkt 5 lit. e, podczas gdy ustalenia ochrony odnosić się winny do jednoznacznie delimitowanych granic strefy KZ-E; tym samym nie jest wiadomym w odniesieniu do których terenów, bądź ich części należy stosować regulacje zawarte w przywołanych powyżej ustaleniach części tekstowej planu miejscowego;
4) art. 1 ust. 2 pkt 4, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 4, art. 15 ust. 2 pkt 7 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., § 2 pkt 6, § 4 pkt 4 i 7, § 7 pkt 6 oraz § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2003 r., art. 7 pkt 1 i 4, art. 18 ust. 1 i ust. 2, art. 19 ust. 3 u.o.z. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. przez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, iż nie stanowi istotnego naruszenia prawa niewyznaczenie na rysunku planu miejscowego strefy ochrony konserwatorskiej KZ-E dla której sformułowano ustalenia w legendzie rysunku planu miejscowego, a także w części tekstowej w ramach ustaleń zawartych w: § 9 ust. 6, § 20 ust. 21 pkt 3 lit. d, § 20 ust. 22 pkt 3 lit. c oraz § 27 ust. 1 pkt 5 lit. e, zaś przebieg tych granic można zidentyfikować po ustaleniach zawartych w § 9 ust. 6, w tym także ulic znajdujących się poza granicami obszaru objętego planem miejscowym, a także jednostek terenowych które nigdy w całości, bądź też części nie były zakwalifikowane do ochrony konserwatorskiej na podstawie ustaleń planu miejscowego;
5) art. 15 ust. 2 pkt 4 i pkt 7 u.p.z.p., § 2 pkt 6, § 4 pkt 4 i 7 ww. rozporządzenia z 2003 r., art. 7 pkt 1 i pkt 4 oraz art. 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.o.z. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i bezpodstawne uznanie, iż "otoczenie i ekspozycja Zespołu [...] (...) wynika z ostatecznej decyzji o wpisie do rejestru zabytków", podczas gdy nieoznaczona na rysunku planu miejscowego strefa ochrony konserwatorskiej KZ-E związana z ochroną otoczenia i ekspozycji Zespołu Bazyliki, co do której sfomułowano ustalenia w legendzie rysunku planu miejscowego, a także w: § 9 ust. 6, § 20 ust. 21 pkt 3 lit. d, § 20 ust. 22 pkt 3 lit. c oraz § 27 ust. 1 pkt 5 lit. e części tekstowej uchwały stanowi strefę ochrony konserwatorskiej ustaloną na podstawie planu miejscowego;
6) art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. § 7 pkt 6 i pkt 7 oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 2 Konstytucji RP, art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., art. 7 pkt 4, art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 3, art. 19 ust. 3 u.o.z. przez ich niezastosowanie w sprawie w odniesieniu do oznaczenia zawartego w legendzie rysunku planu, z którego wynika, że obowiązującym ustaleniem planu miejscowego, jest oznaczony liniowo oraz graficznie symbolem "KZ-C" opisany, jako "KZ-E – strefa ochrony otoczenia i ekspozycji zabytku", pomimo stwierdzenia nieważności ustaleń § 3 ust. 1 pkt 5 lit. b uchwały, z którego wynikało, że strefa KZ-E jest obowiązującym ustaleniem graficznym, co jedynie pogłębiło sprzeczność pomiędzy częścią tekstową oraz graficzną uchwały;
7) art. 19 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z niewłaściwym ich zastosowaniem prowadzącym do przyjęcia, że w przedmiotowym przypadku znajdzie zastosowanie dyspozycja art. 19 u.p.z.p., podczas kiedy to nie rada gminy dokonała zmian co do likwidacji strefy KZ-E, oraz wprowadzenia strefy KZ-RZ, a także dopisania § 9 ust. 17 uchwały, lecz zmian tych dokonał organ wykonawczy miasta po wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego;
8) art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 2 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na częściowym oddaleniu skargi pomimo istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego polegającego na braku dokonania uzgodnienia przez WKZ ostatecznych rozwiązań przestrzennych projektu planu miejscowego, pomimo dokonania istotnych zmian projektowych polegających na całkowitej likwidacji z rysunku planu miejscowego granic strefy ochrony konserwatorskiej KZ-E oraz wprowadzenia na tenże rysunek strefy KZ-RZ wraz ze sformułowaniem nowych ustaleń, o których mowa w 9 ust. 17, a tym samym obowiązywania dla tej strefy również ustaleń zawartych w § 9 ust. 14, 15 i 16 uchwały;
9) art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 20 u.o.z. oraz art. 2 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi pomimo, że WKZ dokonał uzgodnienia innej wersji projektu planu miejscowego, niż ostatecznie ta która został uchwalona, zaś ostateczna wersja uchwały nie byłaby uzgodniona przez ten organ, co wynika wprost z jego stanowiska zawartego w piśmie z 15 lutego 2022 r., znak: SPU.5150.18.2022.MMU, znajdującego się w aktach sprawy;
co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 151 p.p.s.a., tj. do bezpodstawnego oddalenia części skargi.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
10) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", w związku z art. 15 ust. 2 pkt 4 pkt 7 u.p.z.p., § 4 pkt 4 i pkt 7 ww. rozporządzenia z 2003 r., art. 7 pkt 1 i pkt 4 oraz art. 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.o.z. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 91 ust. 1 u.s.g. przez niewłaściwe wykonywanie funkcji kontrolnej polegające na niemającym oparcia w aktach sprawy przyjęciu, że "otoczenie i ekspozycja Zespołu [...] (...) wynika z ostatecznej decyzji o wpisie do rejestru zabytków", podczas gdy nieoznaczona na rysunku planu miejscowego strefa ochrony konserwatorskiej KZ-E związana z ochroną otoczenia i ekspozycji Zespołu Bazyliki, co do której sfomułowano ustalenia w legendzie rysunku planu miejscowego, a także w: § 9 ust. 6, § 20 ust. 21 pkt 3 lit. d, § 20 ust. 22 pkt 3 lit. c oraz § 27 ust. 1 pkt 5 lit. e części tekstowej uchwały, nie jest objęta ochroną na podstawie decyzji o wpisie do rejestru zabytków, lecz stanowić miała ochronę na podstawie planu miejscowego, ustanowioną w formie strefy ochrony konserwatorskiej;
11) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 4, art. 15 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 18 ust. 1 i ust. 2, art. 19 ust. 3 u.o.z. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 2 Konstytucji RP przez niewłaściwe wykonywanie funkcji kontrolnej polegające na niemającym oparcia w aktach sprawy bezpodstawnym uznaniu, że brak na rysunku planu miejscowego granic strefy ochrony konserwatorskiej KZ-E nie ma żadnego istotnego znaczenia, bowiem obszar tej strefy, jako wynikający z decyzji o wpisie do rejestru zabytków chroniony jest "przez obowiązujące przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w tym przytoczone wyżej przepisy ustaw", podczas gdy strefa ochrony KZ-E nie jest objęta wpisem do rejestru zabytków, a tym samym nie jest chroniona przez żadne przytoczone w uzasadnieniu wyroku przepisy, w tym także przywołane przepisy ustawy – Prawo budowlane;
12) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 4, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 4, art. 15 ust. 2 pkt 7 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., § 2 pkt 6, § 4 pkt 4 i 7, § 7 pkt 6 oraz § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2003 r., art. 7 pkt 1 i 4, art. 18 ust. 1 i ust. 2, art. 19 ust. 3 u.o.z. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. przez niewłaściwe wykonywanie funkcji kontrolnej polegające na błędnym uznaniu, że nie stanowi istotnego naruszenia prawa niewyznaczenie na rysunku planu miejscowego strefy ochrony konserwatorskiej KZ-E dla której sformułowano ustalenia w legendzie rysunku planu miejscowego, a także w części tekstowej w ramach ustaleń zawartych w: § 9 ust. 6, § 20 ust. 21 pkt 3 lit. d, § 20 ust. 22 pkt 3 lit. c oraz § 27 ust. 1 pkt 5 lit. e, podczas gdy ustalenia ochrony odnosić się winny do jednoznacznie delimitowanych granic strefy KZ-E, co doprowadziło do sytuacji, w której nie jest wiadomym w odniesieniu do których terenów, bądź ich części należy stosować regulacje zawarte w przywołanych powyżej ustaleniach części tekstowej planu miejscowego;
13) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. art. 1 ust. 2 pkt 4, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 4, art. 15 ust. 2 pkt 7 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., § 2 pkt 6, § 4 pkt 4 i 7, § 7 pkt 6 oraz § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2003 r., art. 7 pkt 1 i 4, art. 18 ust. 1 i ust. 2, art. 19 ust. 3 u.o.z. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. przez niewłaściwe wykonywanie funkcji kontrolnej poprzez uznanie, iż nie stanowi istotnego naruszenia prawa niewyznaczenie na rysunku planu miejscowego strefy ochrony konserwatorskiej KZ-E, dla której sformułowano ustalenia w legendzie rysunku planu miejscowego, a także w części tekstowej w ramach ustaleń zawartych w: § 9 ust. 6, § 20 ust. 21 pkt 3 lit. d, § 20 ust. 22 pkt 3 lit. c oraz § 27 ust. 1 pkt 5 lit. e, zaś przebiegłych granic można zidentyfikować po ustaleniach zawartych w § 9 ust. 6, w tym także ulic znajdujących się poza granicami obszaru objętego planem miejscowym, a także jednostek terenowych które nigdy w całości, bądź też części nie były zakwalifikowane do ochrony konserwatorskiej na podstawie ustaleń planu miejscowego, pomimo jednoczesnego uznania, iż sprzeczność pomiędzy zapisami części tekstowej oraz graficznej stanowi istotne naruszenie prawa co skutkowało stwierdzeniem nieważności § 3 ust. 1 pkt 5 lit. b uchwały;
15) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 15 ust. 2 pkt 4 i pkt 7 u.p.z.p., § 2 pkt 6, § 4 pkt 4 i 7 ww. rozporządzenia z 2003 r., art. 7 pkt 1 i pkt 4 oraz art. 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.o.z. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe wykonywanie funkcji kontrolnej poprzez orzekanie na podstawie bliżej nieokreślonych faktów, ani dowodów znajdujących się w aktach sprawy, co doprowadziło do bezpodstawnego błędnego uznania, że "otoczenie i ekspozycja Zespołu [...] (...) wynika z ostatecznej decyzji o wpisie do rejestru zabytków", podczas gdy nieoznaczona na rysunku planu miejscowego strefa ochrony konserwatorskiej KZ-E związana z ochroną otoczenia i ekspozycji Zespołu Bazyliki, co do której sfomułowano ustalenia w legendzie rysunku planu miejscowego, a także w: § 9 ust. 6, § 20 ust. 21 pkt 3 lit. d, § 20 ust. 22 pkt 3 lit. c oraz § 27 ust. 1 pkt 5 lit. e części tekstowej uchwały stanowi strefę ochrony konserwatorskiej ustaloną na podstawie planu miejscowego;
16) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 2 u.p.z.p., § 7 pkt 6 i pkt 7 oraz § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2003 r. w związku z art. 2 Konstytucji RP, art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., art. 7 pkt 4, art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 3, art. 19 ust. 3 u.o.z. przez niewłaściwe wykonywanie funkcji kontrolnej, polegające na sporządzeniu sprzecznego ze sobą uzasadnienia wyroku, sankcjonowanie tych samych zarzutów, w identycznym stanie prawnym w sposób sprzeczny wzajemnie, co doprowadziło do sytuacji, w której pomimo stwierdzenia nieważności ustaleń § 3 ust. 1 pkt 5 lit. b uchwały, z których wynikało że strefa KZ-E jest obowiązującym ustaleniem graficznym, pozostawiono w obrocie prawnym oznaczenie legendy rysunku planu, z którego wynika, że obowiązującym ustaleniem planu miejscowego, jest oznaczony liniowo oraz graficznie symbolem "KZ-C" opisany, jako "KZ-E – strefa ochrony otoczenia i ekspozycji zabytku" co jedynie pogłębiło sprzeczność pomiędzy częścią tekstową oraz graficzną uchwały;
17) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 19 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej, polegające na orzekaniu na podstawie bliżej nieokreślonych dowodów niemających potwierdzenia w aktach sprawy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w przedmiotowym przypadku znajdzie zastosowanie dyspozycja art. 19 u.p.z.p., podczas kiedy to nie rada gminy dokonała zmian co do likwidacji strefy KZ-E, oraz wprowadzenia strefy KZ-RZ, a także dopisania § 9 ust. 17 uchwały, lecz dokonał tego organ wykonawczy miasta po wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego;
18) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 2 Konstytucji RP przez wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej, polegające na orzekaniu na podstawie bliżej nieokreślonych dowodów niemających potwierdzenia w aktach sprawy, co doprowadziło do częściowego oddalenia skargi pomimo istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego polegającego na braku dokonania uzgodnienia przez WKZ ostatecznych rozwiązań przestrzennych projektu planu miejscowego, pomimo dokonania istotnych zmian projektowych polegających na całkowitej likwidacji z rysunku planu miejscowego granic strefy ochrony konserwatorskiej KZ-E oraz wprowadzenia na tenże rysunek strefy KZ-RZ wraz ze sformułowaniem nowych ustaleń, o których mowa w § 9 ust. 17, a tym samym obowiązywania dla tej strefy również ustaleń zawartych w § 9 ust. 15 i 16 uchwały;
19) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 20 u.o.z. oraz art. 2 Konstytucji RP przez wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej, polegające na orzekaniu na podstawie bliżej nieokreślonych dowodów niemających potwierdzenia w aktach sprawy, a nawet wbrew tym dowodom, co doprowadziło do częściowego oddalenia skargi pomimo, że WKZ dokonał uzgodnienia innej wersji projektu planu miejscowego, niż ostatecznie ta która został uchwalona, zaś ostateczna wersja uchwały nie byłaby uzgodniona przez ten organ, co wynika wprost z jego stanowiska zawartego w piśmie z 15 lutego 2022 r., znak: SPU.5150.18.2022.MMU, znajdującego się w aktach sprawy;
20) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z wadliwym wykonywaniem funkcji kontrolnej, polegającym na sprzeczności uzasadnienia wyroku z sentencją;
21) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1, art. 87 i art. 94 Konstytucji RP przez wadliwe wykonywanie kontroli uchwały, polegające na braku przeprowadzenia przez Sąd I instancji, analizy wszystkich zapisów uchwały, a także znajdujących się w aktach sprawy dokumentach, lecz orzekanie na niektórych, wybranych z nich, co doprowadziło do częściowego oddalenia skargi pomimo sprzecznych ustaleń zawartych zarówno w części tekstowej, jak i graficznej;
co miało istotny wpływ na wynik postępowania bowiem doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 151 p.p.s.a., tj. do bezpodstawnego oddalenia części skargi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Jakkolwiek strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a., to w sprawie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to akt prawa miejscowego – a więc to źródło prawa, o jakim mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Implikuje to określone wymogi stawiane aktom prawnym. Dlatego niedopuszczalne jest takie formułowanie prawa, aby jego adresat musiał się domyślać jego treści.
Otóż Wojewoda Mazowiecki ma rację, że treść rysunku MPZP zawiera takie wady, które wymagają stwierdzenia w tym zakresie jego nieważności.
Po pierwsze, wykreślone na rysunku MPZP granice terenu o symbolu "KZ-RZ", nie zostały sprecyzowane w treści tekstowej MPZP, ani w legendzie rysunku MPZP. Można się jedynie domyślać, że chodzi tu o teren, o jakim mowa w § 9 ust. 17 MPZP, czyli historyczny układ urbanistyczny ulicy [...] – tereny: część b5.2MW/U, b5.3MW/U, b5.4UZ, część 1KD-PM, c9.1UKs, c9.2ZP, część c8.3MW/U, c8.4UKs, część c8.5UHB ([...] z 19 marca 2021 r.). Przy czym na rysunku MPZP granice KZ-RZ obwodzą także teren o symbolu b4.3UO i część b4.2MW/U, który ani nie jest wymieniony w § 9 ust. 17 MPZP, ani nie został uwzględniony w załączniku graficznym do decyzji Mazowieckiego WKZ z [...], o wpisie do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego historycznego układu urbanistycznego ulicy [...] położonej w Warszawie, dzielnica Praga Północ. Natomiast z treści § 19 ust. 9 pkt 3 lit. d MPZP wynika, że chodzi tu o wpisany do rejestru zabytków zespół budowlany szkół powszechnych, w tym gmach szkoły powszechnej przy ul. Otwockiej 3. Jednak i w tym zakresie tekst MPZP nie wskazuje aby i ten teren miałby należeć do strefy ochrony konserwatorskiej KZ-RZ.
Po drugie, wbrew ocenie Sądu I instancji, granice o symbolu KZ-RZ nie pokrywają się z opisem terenu o symbolu KZ-E – strefy ochrony i ekspozycji zabytku Zespołu [...]. Zgodnie z § 9 ust. 6 MPZP dla tego terenu ustala się ochronę w planie i określa się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu mające na celu ochronę perspektyw widokowych i gabarytów zabudowy:
1) ustala się zachowanie ekspozycji zabytkowej Bazyliki od strony placu miejskiego 1KD-PM, ulicy [...] 17KDD i ul. [...];
2) zakazuje się lokalizowania tablic lub urządzeń reklamowych na terenach: c9.1, c9.2, 1KD-PM oraz na terenie ul. [...] 17KDD;
3) ustala się przeznaczenie istniejącego ciągu pieszego na tyłach zespołu Bazyliki na publiczny ciąg pieszy 1KD-P, łączący ul. [...] i [...].
Jak wynika z rysunku MPZP granice KZ-RZ nie pokrywają w pełni z opisem z § 9 ust. 6 MPZP, ponieważ obwiedzione na rysunku MPZP granice KZ-RZ nie dotyczą całości placu miejskiego 1KD-PM, jak i ulicy [...] 17KDD, które powinny znaleźć się w strefie KZ-E stosownie do treści § 9 ust. 6 MPZP. Nie pozwala to zaś przyjąć, że niezależnie od treści MPZP ochrona otoczenia i ekspozycji Zespołu [...] wynika z decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zwanego dalej "WKZ", z [...] o wpisaniu do rejestru zabytków ([...]) i na tej podstawie podlega ochronie konserwatorskiej. Ma rację Wojewoda Mazowiecki, że ocena Sądu I instancji w tym zakresie jest wadliwa.
Po trzecie, na rysunku MPZP, jak i w jego legendzie, w istocie nie określono granic strefy konserwatorskiej KZ-C – strefy ochrony wybranych parametrów historycznego układu urbanistycznego. Z treści tekstowej MPZP wynika, że jest to rozległy teren związany z ochroną licznych budynków wpisanych do gminnej ewidencji zabytków.
Po czwarte, w legendzie rysunku MPZP granice strefy KZ-E oznaczono jako "KZ-C", zaś obwiedzione tak granice strefy KZ-E na rysunku planu za pomocą oznaczenia "KZ-C", w żaden sposób nie przystają do opisu granic strefy KZ-E z § 9 ust. 6 MPZP.
W kontekście tego rodzaju błędów, wywołanych zmianą projektu MPZP po dokonanym uzgodnieniu przez WKZ, wbrew ocenie Sądu I instancji, brak ponowienia uzgodnienia z WKZ nabiera istotności jako wada pozwalająca na stwierdzenie, że doszło w tym zakresie do kwalifikowanego naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Należy bowiem uwzględnić pogląd, zgodnie z którym po wprowadzeniu zmian w projekcie planu, o ile dotyczą one materii podlegającej uzgodnieniom przewidzianym w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. oraz odbiegają znacząco od wersji przedstawionej do uzgodnienia, zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p., uzgodnienia te powinny być ponowione (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., II OSK 197/18).
Z powyższych względów uwzględnieniu podlegały wszystkie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.
Dlatego zasadnym było uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, tj. co do pkt II, w którym w pozostałym zakresie oddalono skargę ["zwykłą"], i w tym zakresie stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 5 lit. a oraz rysunku MPZP w części legendy rysunku dotyczącej stref KZ-C i KZ-E oraz pominięcia sprecyzowania oznaczenia strefy KZ-RZ, a także wyrysowania granic strefy KZ-E (tu: za pomocą oznaczenia "KZ-C") i granic oznaczenia KZ-RZ, które na rysunku planu nie dotyczą tylko terenu, o jakim mowa w § 9 ust. 17 i ww. decyzji WKZ z 19 marca 2021 r. Ma zatem rację Wojewoda Mazowiecki, że rysunek MPZP zawiera istotne wady, kwalifikujące się do tych, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.