II OSK 2687/19

II OSK 2687/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 507/18 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2019-04-15
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 58 § 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 506
art. 101 § 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 6, art.15 ust. 2 pkt 6 art. 17 pkt 6 lit a tiret3, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 2134
art. 20 ust. 4a pkt 1 i 3, art. 20 ust. 4 pkt 7, art. 17 ust. 1a pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 519
art. 73 st. 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
Dz.U. 2017 poz 459
140 K.C. i art. 144
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 27 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 507/18 w sprawie ze skargi J. K. i M. K. na uchwałę Rady Gminy Mstów z dnia 16 maja 2017 r. nr XXXIII/258/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. K. i M. K. solidarnie na rzecz Gminy Mstów kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 507/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pkt 1 oddalił skargę w części dotyczącej działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w miejscowości J.; w pkt 2 w pozostałym zakresie skargę odrzucił; w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Zaskarżoną uchwałą z dnia 16 maja 2017 r., Nr XXXIII/258/2017, Rada Gminy Mstów w związku uchwałą Nr XXXII/247/2013 z dnia 1 marca 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Mstów, po stwierdzeniu, że plan nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mstów przyjętego uchwałą Nr XXIII/175/2012 z dnia 29 czerwca 2012 r., uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Mstów częściowo w granicach sołectwa [...] (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2017 r. poz. 3217).
Powyższą uchwałę zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący, domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia:
- art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p.", przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie narusza ustaleń studium, podczas gdy uchwalony plan w zakresie wskazanych w nim obszarów M1 znajduje się w studium w obszarze przeznaczonym pod wielofunkcyjną zabudowę wiejską o niewielkiej intensywności wykorzystania terenu na poziomie 40%, co skutkuje sprzecznością uchwalonego planu z zapisami studium (w planie miejscowym wskaźnik zabudowy został ustalony na max. 50 powierzchni działki, intensywność zabudowy – na max. 0,7, a minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej – 40);
- art. 6 u.p.z.p. przez przekroczenie władztwa planistycznego, wskazując w zaskarżonej uchwale dla terenu 17MN przeznaczenie w miejsce dotychczasowego przeznaczenia tego terenu, tj. zabudowy zagrodowej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem jedynie zabudowy zagrodowej;
- naruszenie zasad techniki sporządzania dokumentów planistycznych poprzez ustalenia różnego przeznaczenia na jednej działce geodezyjnej.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Mstów wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Postanowieniem z dnia 31 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 507/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie A. K. oraz A. S..
Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II OZ 1412/18, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenia A. S. i A. K. na ww. postanowienie Sądu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 507/18, oddalając skargę we wskazanej wyżej części, zaś w pozostałym zakresie ją odrzucając, powołał się na treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz w sprawie miały zastosowanie przepisy w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Mając to na względzie Sąd wskazał, na czym polega naruszenie interesu prawnego, co też warunkuje legitymację skargową skarżących do zaskarżenia planu miejscowego do Sądu Administracyjnego. A mianowicie, że naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego (por. wyrok TK z 4 listopada 2003 r., SK 30/02, publ. OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4; wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09). Mając to na względzie Sąd wskazał, że przedmiotowa skarga dotyczy m.in. działek nr [...] i [...], których właścicielami nie są skarżący. Natomiast obie działki położone są w sąsiedztwie nieruchomości skarżących. W konsekwencji Sąd stwierdził, że w ramach przysługującej skarżącym własności, objętej postanowieniami planu miejscowego, skarżący posiadają legitymację skargową, w zakresie szerszym [nie dotyczącym ich własności] już nie. Taka też ocena determinuje ocenę, że skarżący nie mogą występować w sprawie jako reprezentanci w swój sposób rozumianego interesu publicznego, kwestionując uchwałę ze względu na konieczność zachowania walorów przyrodniczych całego terenu, w tym sąsiadującego z ich nieruchomościami. W tym zakresie interes publiczny reprezentował właściwy organ ochrony środowiska (art. 17 pkt 6 lit. a tiret 3 u.p.z.p.). Ponadto skarżący nie są także podmiotami uprawnionymi do decydowania, czy Gmina powinna ponosić koszty doprowadzenia niezbędnej infrastruktury do terenów oznaczonych w planie miejscowym jako mieszkaniowe.
Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy, Sąd wyjaśnił, na czym polega władztwo planistyczne gminy, które jest podstawą do tworzenia przez gminę planu miejscowego, który może stanowić podstawę do ograniczenia prawa własności (por. wyroki NSA: z 18 września 2012 r., II OSK 1575/12; z 21 marca 2017 r., II OSK 1656/15). Sąd wskazał, że w studium tereny oznaczone symbolem M1 to obszary wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej, obejmujące tereny zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej, usługowej wraz z obiektami i terenami publicznymi. Paragraf 11 ust. 1 planu miejscowego ustala z kolei przeznaczenie, zasady zabudowy i zagospodarowania terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych na rysunku planu m.in. symbolem 17MN. W § 11 ust. 2 wskazuje się, że podstawowym przeznaczeniem terenów MN, o których mowa w ust. 1 jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (budynki mieszkalne, garażowe, gospodarcze). Z kolei wg ust. 3 dopuszczalnym przeznaczeniem terenów MN są: 1) istniejąca zabudowa zagrodowa; 2) istniejąca wolnostojąca zabudowa usługowa na terenie 39MN; 3) zabudowa usługowa; 4) zieleń urządzona. W oparciu o taką treść zaskarżonej uchwały skarżący wywodzą sprzeczność planu ze studium. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do stwierdzenia sprzeczności planu miejscowego ze studium. Sąd wyjaśnił, że plan miejscowy nie musi być kopią treści studium. Natomiast plan miejscowy doprecyzowuje ustalenia studium. Sąd uznał, że w zaskarżonej uchwale dokonano konkretyzacji postanowień studium, które były dość szerokie i nie doszło do sprzeczności z jego ustaleniami. Wskazywało ono na obecność i dopuszczalność na danym obszarze terenów zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej i innych, a konkretne ustalenia znalazły wyraz w planie miejscowym. Dodatkowo w planie dopuszczono "przebudowę, nadbudowę, rozbudowę zabudowy" (§ 11 ust. 4 pkt 3 planu miejscowego), więc działalność inwestycyjna nie została wyłączona, co dotyczy także istniejącej zabudowy zagrodowej. W odniesieniu zaś do wskazywanych przez skarżących wskaźników zabudowy zawartych studium, Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wskaźniki zabudowy oraz minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej określa się precyzyjnie dopiero w planie miejscowym, a nie w studium. Wykładając zatem ustalenia studium w zgodzie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należałoby przyjąć, że określane w studium wskaźniki tego rodzaju mają orientacyjny charakter, dopuszczający odstępstwa, zgodne z kierunkami rozwoju wskazanymi w studium (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2018 r., II OSK 1462/18).
Ponadto Sąd wskazał, że projekt planu został wyłożony do wglądu i można było wnosić do niego uwagi. Wersja uchwalona została opublikowana wymaganej formie.
Na marginesie Sąd wskazał na treść art. 36 ust. 1 u.p.z.p., który może stanowić podstawę dla skarżących żądania od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części, o ile plan miejscowy czyni niemożliwym bądź istotnie ograniczonym korzystanie z ich nieruchomości. Jeśli skarżący uważają, że do takiej sytuacji doszło, mają prawo, by skorzystać z ww. uprawnienia.
Również na marginesie Sąd wskazał, że ten sam teren może mieć w planie miejscowym różne przeznaczenie – nie wyklucza tego bowiem obowiązek określenia w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., II OSK 2551/11).
W ocenie Sądu, nie doszło zatem do naruszenia wskazanych w skardze przepisów, tj. art. 15 ust. 1-3 u.p.z.p., art. 6 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., ani też innych przepisów. Dlatego skargę w zakresie dotyczącym działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił. W pozostałym zakresie, z uwagi na brak interesu prawnego skarżących i brak uprawnień właścicielskich co do pozostałych nieruchomości objętych planem miejscowym, skarga podlegała odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
1) art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu ww. planu miejscowego, co skutkowało odrzuceniem skargi w tym zakresie, podczas gdy:
- skarżący są współwłaścicielami działki nr [...], jak i działek nr [...],[...], oraz [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] wchodzących w skład gospodarstwa rolnego położonego w J., gmina Mstów, o łącznej powierzchni ok. 5,5 ha, wszystkie te działki stanowią łącznie gospodarstwo rolne skarżących i są w znacznej części przeznaczone pod uprawę zbóż, co wskazuje, iż są zainteresowani zgodnością uchwały Rady Gminy Mstów ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego;
- sam brak uprawnień właścicielskich co do pozostałych nieruchomości objętych planem miejscowym nie pozbawia skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu tego planu, który wpływa na sytuację prawną skarżących, poprzez ograniczenie, a częściowo uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób;
- dopuszczona zabudowa mieszkaniowa na działkach nr [...] i [...] oraz na działkach będących współwłasnością skarżących ograniczy możliwości rozwoju działalności rolniczej i dalszego rozwoju zabudowy zagrodowej i rolnej skarżących; dopuszczona zabudowa mieszkaniowa wręcz zdominuje dotychczasową zabudowę zagrodową i rolniczy co do zasady charakter przedmiotowych działek;
2) art. 15 ust. 1-3 w zw. z art. 20 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię a w konsekwencji przyjęcie, iż zaskarżona uchwała nie narusza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w uchwalonym planie miejscowym obszar przedmiotowych działek nr [...] i [...] oraz działek skarżących znajdował się w studium z 2012 r. w obszarze przeznaczonym pod wielofunkcyjna zabudowę wiejską o niewielkiej intensywności wykorzystania terenu na poziomie do 40% - co skutkuje oczywistą sprzecznością uchwalonego planu z zapisami studium;
3) art. 17 pkt 6 lit. a tiret 3 u.p.z.p. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2017 r. poz. 519 ze zm.), § 7 ust. 3 pkt 2 lit. a, b, d, h, j, Planu Ochrony Parku Krajobrazowego "Orlich Gniazd" stanowiącego załącznik do uchwały Nr IV/48/2/2014 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 10 marca 2014 r. przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że opinia RDOŚ do uzgodnień w zakresie zgodności z ochroną środowiska jest wiążąca dla organu sporządzającego plan miejscowy i całkowite pominięcie przez Sąd I instancji rozważenia postawionego w tej kwestii zarzutu skargi, pomimo, że opinia ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią rozporządzenia nr 18/06 Wojewody Śląskiego z dnia 18 kwietnia 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego Orlich Gniazd (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2006 r. Nr 51 poz. 1423 ze zmianami) i powołanymi przepisami Prawa ochrony środowiska oraz pozostałymi wskazanymi powyżej aktami prawnymi;
4) art. 73 ust. 1 Prawa ochrony środowiska przez nieuwzględnienie w planie miejscowym uchwalonym zaskarżoną uchwałą, ograniczeń wynikających z ustanowienia na przedmiotowych działkach parku krajobrazowego i obszaru Natura 2000;
5) art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 140 K.c. i art. 144 K.c. przez ograniczenie możliwości dotychczasowego wykorzystywania przedmiotowych nieruchomości skarżących dla celów rolnych oraz zabudowy zagrodowej i dalszego ich rozwoju, a także zmniejszenia wartości nieruchomości skarżących.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § l K.p.a. w zw. z art. 28 ust. l u.p.z.p. poprzez:
- nie wyjaśnienie, a nawet pominiecie kwestii wadliwości opinii Regionalnej Dyrekcji ochrony Środowiska będącej podstawą dokonania uzgodnień planu miejscowego w tym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wadliwość ta skutkować winna nieważnością zapisów zaskarżonego planu miejscowego zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w tym także co do przedmiotowych działek [...] i [...] oraz działek będących współwłasnością skarżących;
- pominięciu zarzutów stawianych w tym zakresie przez skarżących.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Mstów (złożona w terminie o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a.) wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Nieuzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie ocenił, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu ww. planu miejscowego, ale tylko w zakresie wskazywanych przez skarżących nieruchomości, co do których nie są właścicielami. Tej oceny nie podważa podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że skarżący są właścicielami działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. W zasadzie tego rodzaju argumentacja potwierdza, że skarżący posiadają interes prawny do zaskarżenia planu miejscowego, który jest związany z przysługującym im prawem własności. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił na czym polega interes prawny i jego naruszenie, wspierając się w tym zakresie na ugruntowanym orzecznictwie. Jest to bowiem warunek wynikający z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, którego zaistnienie czyni skutecznym wniesienie skargi. W sprawach związanych z uchwaleniem planu miejscowego niewątpliwie nośnikiem interesu prawnego danego podmiotu jest prawo własności, zaś okoliczność, że plan miejscowy dotyczy prawa do zabudowy, poprzez jego ograniczenie (wyznaczenie jego granic), zmianę przeznaczenia gruntów itp., powoduje z reguły właśnie naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przy czym, tego rodzaju "naruszenie" nie jest równoznaczne z naruszeniem prawa, które musiałoby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego planu miejscowego. Dlatego skoro elementem legitymacji skargowej do zaskarżenia planu miejscowego jest interes prawny, to w sytuacji powoływania się przez skarżących na okoliczność faktyczną, tj. sąsiedztwa z innymi nieruchomościami, które nie stanowią własności skarżących, nie mieści się w zakresie przysługującego skarżącym interesu prawnego, jako warunku do skutecznego wniesienia skargi, i stanowi podstawę do odrzucenia skargi w tym zakresie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Dlatego z tej przyczyny Sąd I instancji dokonał merytorycznej oceny sprawy, ale jedynie w zakresie przysługującego skarżącym interesu prawnego, dając tej ocenie wyraz w podjętym rozstrzygnięciu zawartym w pkt 1 zaskarżonego wyroku, w którym oddalił skargę w części dotyczącej działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w miejscowości J.. W tym też zakresie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał oceny dotyczącej terenu, co do którego skarżący są właścicielami, pod kątem czy zachodzi wskazywana przez skarżących sprzeczność planu miejscowego ze studium. A mianowicie, Sąd I instancji wprost stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia sprzeczności planu miejscowego ze studium. Ponadto wskazał na motywy takiej oceny, której to oceny w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie, o czym będzie mowa poniżej. Należy też zauważyć, że przedmiotem oceny Sądu w odniesieniu do nieruchomości skarżących był też zakres prawa do zabudowy. W ramach tej oceny Sąd stwierdził, że w planie miejscowym dopuszczono "przebudowę, nadbudowę, rozbudowę zabudowy", więc działalność inwestycyjna skarżących nie została wyłączona, co dotyczy właśnie istniejącej zabudowy zagrodowej. Są to więc przykłady, które obrazują, że Sąd I instancji przyznał skarżącym legitymację skargową i ocenił jak plan miejscowy wpływa na ich sytuację prawną. Dlatego pozbawione są usprawiedliwionych podstaw twierdzenia skargi kasacyjnej wskazujące jakoby sam brak uprawnień właścicielskich co do pozostałych nieruchomości objętych planem miejscowym miałaby zdaniem Sądu I instancji pozbawiać skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu tego planu. W tym miejscu należy dostrzec, że czym innym jest kwestia oceny wystąpienia przesłanki "naruszenia interesu prawnego" skarżących, a czym innym merytoryczna ocena wpływu planu miejscowego (jako aktu prawa miejscowego – jednego z konstytucyjnych źródeł prawa) na nieruchomości skarżących – także z perspektywy przeznaczenia w planie miejscowym terenów sąsiednich nieruchomości względem nieruchomości skarżących, np. czy przeznaczenie terenów sąsiednich wpływa na częściowe ograniczenie lub uniemożliwia korzystanie z nieruchomości skarżących w dotychczasowy sposób. Jeżeli w tym zakresie skarżący podnoszą, że dopuszczona zabudowa mieszkaniowa, w tym na sąsiednich działkach nr [...] i [...], "ograniczy możliwości rozwoju działalności rolniczej i dalszego rozwoju zabudowy zagrodowej, i rolnej skarżących, oraz że dopuszczona zabudowa mieszkaniowa wręcz zdominuje dotychczasową zabudowę zagrodową i rolniczy co do zasady charakter przedmiotowych działek", to powinni konkretnie wskazać na czym to ograniczenie miałoby polegać. Dla tego rodzaju twierdzeń nie wystarczy samo powołanie się, że plan miejscowy dla tego terenu przewiduje jako podstawową zabudowę mieszkaniową, w sytuacji gdy takie samo przeznaczenie terenu plan miejscowy przewiduje także dla nieruchomości skarżących. Jeżeli bowiem jednocześnie dla terenu działek skarżących i sąsiednich plan dopuszcza także istniejącą zabudowę zagrodową i możliwość przebudowy, nadbudowy, rozbudowy tego rodzaju zabudowy, brak jest prawnych podstaw do stwierdzenia, że przewidziana na sąsiednich nieruchomościach, jak i na nieruchomościach skarżących, zabudowa mieszkaniowa, jako podstawowa mogłaby mieć wpływ na ograniczenie możliwości rozwoju działalności rolniczej i dalszego rozwoju zabudowy zagrodowej i rolnej skarżących. A zatem to od woli skarżących będzie zależało jaki charakter dalszego rozwoju chcą wybrać dla ich nieruchomości, a więc czy dotychczasowy – zabudowę zagrodową, czy też rozwijać na tym terenie także zabudowę mieszkalną. To od tego rodzaju działań skarżących będzie zależało czy dopuszczona w planie miejscowym zabudowa mieszkaniowa zdominuje dotychczasową zabudowę zagrodową i rolniczy co do zasady charakter ich działek.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Niewadliwie też ocenił Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała nie narusza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ma rację Sąd I instancji, że w zaskarżonym planie miejscowym dokonano konkretyzacji postanowień studium, które były dość szerokie i w skutek uchwalenia planu miejscowego nie doszło do sprzeczności z jego ustaleniami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka ocena jest uprawniona w świetle treści studium i planu miejscowego. Jeżeli w studium dla terenów, na których znajdują się nieruchomości skarżących, jak i wskazywane działki sąsiednie, przewidziano obszary wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej, obejmujące tereny zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej, usługowej wraz z obiektami i terenami publicznymi, to istniały uzasadnione podstawy do ustanowienia w planie miejscowym na tym terenie jako podstawowej zabudowy mieszkaniowej z możliwością zachowania i rozwoju istniejącej tam zabudowy zagrodowej. W dalszym ciągu takie przeznaczenie terenu w planie miejscowym mieści się w ramach ogólnie wyznaczonego kierunku rozwoju gminy dla obszarów wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej.
Ponadto także wskazany w studium wskaźnik zabudowy, a mianowicie, że należy stosować niski wskaźnik zainwestowania terenu nieprzekraczający 40% zainwestowania kubaturowego terenu, nie jest precyzyjny, ponieważ w studium dla określenia tego parametru użyto innych pojęć niż te wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Studium posługuje się bowiem pojęciem "zainwestowania kubaturowego terenu", w sytuacji gdy w planie miejscowym ustala się zupełnie coś innego, a mianowicie, intensywność zabudowy, która jest związana, po pierwsze, nie tylko z zabudową kubaturową, lecz w ogóle całkowitą zabudową działki, po drugie, z wysokością zabudowy, po trzecie, powierzchnią biologicznie czynną. Taką też ocenę potwierdza definicja "wskaźnika powierzchni zabudowy (wielkość powierzchni zabudowy)" zawarta w § 2 pkt 9 planu miejscowego, zgodnie z którą należy przez to rozumieć stosunek sumy powierzchni zabudowy wszystkich budynków wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi zlokalizowanych w obrębie działki budowlanej lub terenu do powierzchni tej działki budowlanej lub tego terenu, przy czym powierzchnię zabudowy należy obliczać po obrysie zewnętrznym budynku lub obiektu w poziomie terenu bez części obiektów budowlanych nie wystających ponad powierzchnię terenu, schodów zewnętrznych, tarasów, podjazdów. Wynika z tego, że plan miejscowy nie może li tylko ograniczyć wskaźnika zabudowy do zainwestowania kubaturowego terenu, ponieważ kwestia zagospodarowania terenu to szersze zagadnienie, o czym świadczy definicja zawarta w § 2 pkt 9 planu miejscowego. Dlatego Sąd I instancji niewadliwie ocenił, powołując się na pogląd orzeczniczy, że wykładając ustalenia studium w zgodzie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należałoby przyjąć, że określane w studium wskaźniki tego rodzaju mają orientacyjny charakter, dopuszczający odstępstwa, zgodne z kierunkami rozwoju wskazanymi w studium. Oceny tej nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, tym bardziej, że studium w zakresie parametru zabudowy odnosiło się do strefy zabudowy nr III dla całej Gminy Mstów, która to strefa w planie miejscowym dla wsi Jaskrów obejmuje w części dużą ilość jednostek planistycznych o zróżnicowanych wskaźnikach powierzchni zabudowy, które mogą odpowiednio maksymalnie wynosić 30%, 50% i 60%, jak również – jednostki planistyczne z zakazem zabudowy, jak tereny rolnicze, bądź tereny o ograniczonej możliwości zabudowy, jak tereny lasów i tereny zieleni nieurządzonej. W skardze kasacyjnej nie wykazano aby tego rodzaju treść planu miejscowego nie stanowiła realizacji ogólnej polityki w zagospodarowaniu przestrzennym Gminy Mstów.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 15 ust. 1-3 w zw. z art. 20 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Nie zawierają usprawiedliwionych podstaw twierdzenia skarżących zawarte w skardze kasacyjnej, że w wyniku uchwalenia planu miejscowego gmina wprowadza typową zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, której realizacja walory krajobrazowe tego terenu wraz z fauną (ptactwo wodne i inne dzikie zwierzęta) i unikalną florą (szereg roślin endemicznych występujących na tym terenie) całkowicie zniszczy, zaś nadto obciąży gminę ogromnymi kosztami związanymi z zapewnieniem tej zabudowie niezbędnej infrastruktury. Co prawda, skarżący mają rację, że w tym zakresie nie wystarczy li tylko zasłonić się argumentacją, że projekt planu miejscowego został pozytywnie zaopiniowany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zaś organ planistyczny powinien dokonać w tym zakresie samodzielnej oceny. Opinia wydawana w trybie powołanego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedynie zajęciem stanowiska przez właściwy organ ochrony środowiska w odniesieniu do przedstawionego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie swojej właściwości i na podstawie dostępnej dokumentacji. Niemniej jeżeli skarżący w tym zakresie formułują zarzuty, to najpóźniej w skardze kasacyjnej powinni wykazać na czym polega naruszenie prawa i czy w związku z tym naruszeniem można mówić o naruszeniu ich interesu prawego opartego na prawie własności, tj. czy w związku z kwestiami związanymi z ochroną środowiska, ochroną krajobrazu treść planu wpływa negatywnie na sposób wykonywania przysługującego im zakresu prawa własności. Po pierwsze, plan miejscowy bezpośrednio nawiązuje do zasad oraz zakazów i nakazów zawartych w § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Nr 18/06 Wojewody Śląskiego z dnia 18 kwietnia 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego Orlich Gniazd (§ 6 ust. 3 pkt 2 i 3 planu miejscowego). Po drugie, chociażby z treści ww. rozporządzenia Wojewody nie wynika, aby na przedmiotowym terenie całkowicie wykluczone zostało przeznaczenie w planie miejscowym terenu na cele zabudowy mieszkaniowej. Jak stanowi treści § 7 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia Wojewody stosowne zakazy nie dotyczą obszarów przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego gmin na cele zabudowy mieszkaniowej, zabudowy usługowej, zabudowy techniczno-produkcyjnej, komunikacji infrastruktury technicznej, zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych hodowlanych i ogrodniczych. Po trzecie, tego rodzaju rozwiązania prawne przedstawione powyżej korespondują z treścią uchwały Nr IV/48/2/2014 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 10 marca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego "Orlich Gniazd". W tym miejscu należy wyjaśnić, że ww. uchwała Sejmiku w części m.in. dotyczącej określenia granic stref ochrony krajobrazów i wprowadzenia w parku krajobrazowym zakazów w ww. strefach dla terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wprowadza się zakazy lokalizowania nowych obiektów budowlanych – jest aktem prawa miejscowego (art. 20 ust. 4a pkt 1 i 3, art. 20 ust. 4 pkt 7, art. 17 ust. 1a pkt 1 lit. a ustawy o ochronie przyrody). Nie ulega wątpliwości, że ww. uchwałą Sejmik ustanowił m.in. zakazy, na które powołują się skarżący w skardze kasacyjnej, o jakich mowa w § 7 ust. 3 pkt 2 lit. a, b, d, h, j ww. uchwały Sejmiku. Jednak wskazywany przez skarżących przepis uchwały Sejmiku dotyczy konkretnie oznaczonej podstrefy, tj. "Podstrefy IA", wchodzącej w zakres "Strefy I". Tymczasem zgodnie z § 7 ust. 1 załącznika do ww. uchwały Sejmiku w celu określenia ustaleń planu ochrony Parku do stosowania w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i planie zagospodarowania przestrzennego województwa wyznacza się cztery strefy i sześć podstref funkcjonalnych. Zgodnie z § 7 ust. 2 załącznika do ww. uchwały Zasięg terytorialny Stref i Podstref funkcjonalnych o których mowa w § 7.1 przedstawia załącznik nr 3 do Planu. W skardze kasacyjnej nie wykazano zaś aby wskazywany przez skarżących teren o symbolu 17MN w planie miejscowym bądź wskazywane przez nich sąsiednie działki nr [...] (wchodząca częściowo w skład terenu o symbolu 9MN) i nr [...] (wchodząca częściowo w skład terenu o symbolu 17MN) przynależały do Strefy I i Podstrefy IA. Z analizy załącznika nr 3 do planu ochrony Parku Krajobrazowego "Orlich Gniazd" wynika, że położenie ww. terenów w planie miejscowym o symbolu 9MN i 17MN odpowiada funkcjonalnej "Podstrefie IIB" (oznaczonej kolorem różowym), o której mowa w § 7 ust. 1 pkt 2 lit. b ww. uchwały Sejmiku, czyli obszaru o pośrednich wartościach przyrodniczych i krajobrazowych, rejon poszukiwania rozwiązań w zakresie harmonizowania rozwoju obszaru (zasięgiem odpowiadającą Podobszarowi działań ochronnych 4A). Zgodnie z § 7 ust. 6 pkt 1 lit. a załącznika do ww. uchwały wręcz nakazuje się stosowanie rozwiązań planistycznych przewidujących realizację m.in. nowego budownictwa mieszkalnego, zagrodowego i innych. Ponadto zgodnie z załącznikiem nr 2 do ww. uchwały Sejmiku jako sposób eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wskazuje się na wpisanie w studiach uwarunkowań i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego w Podstrefach IIA i IIB obowiązku realizacji zabudowy m.in. mieszkaniowej. Poza tym zgodnie z treścią załącznika nr 5 do ww. uchwały Sejmiku jako zakres udostępnienia terenu Parku dla celów zaspokojenia potrzeb realizacji inwestycji, prowadzenia działalności gospodarczej i zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wskazano, że dla celów zaspokojenia potrzeb realizacji inwestycji, prowadzenia działalności gospodarczej i zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych udostępnia się wydzielone obszary Parku m.in. dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych – Obszar 5,6 i Podobszar 4A działań ochronnych, Strefę III i Podstrefy funkcjonalne IIB i IVB. W tych warunkach powoływanie się przez skarżących na dopuszczenie w planie miejscowym zabudowy mieszkaniowej nie stanowi samo w sobie podstawy do stwierdzenia, że tego rodzaju funkcja nie jest do pogodzenia z kwestiami ochrony przyrody i krajobrazu skoro istotnie szczegółowe uregulowania prawne dotyczące ochrony Parku Krajobrazowego "Orlich Gniazd" przewidują w zróżnicowany sposób jego ochronę w zależności od lokalizacji konkretnego terenu, w tym m.in. przez ww. nakaz realizacji nowego budownictwa mieszkalnego, w tym przez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego nie wynika zatem aby w powyższym zakresie zaskarżony plan miejscowy został uchwalony z naruszeniem art. 73 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, a mianowicie aby lokalny prawodawca nie uwzględnił w szczególności ograniczeń wynikających z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134, 2249 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 60 i 132) parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin. Ponadto brak jest podstaw do stwierdzenia, że nie uwzględniono w planie miejscowym uchwalonym zaskarżoną uchwałą, ograniczeń wynikających m.in. z ustanowienia na przedmiotowych działkach obszaru Natura 2000. Analiza załącznika graficznego nr 1 do planu miejscowego dowodzi, że przedmiotowe działki nie są objęte granicami obszaru Natura 2000, który to obszar znajduje się nad rzeką Wartą oraz terenach przyległych do tej rzeki. To na terenach o symbolach 1Z, 2Z, 4WS, 29ZL, 28ZL, 3WS, 25ZL, 24ZL, 2WS, 4Z, 1WS i 3Z znajduje się Obszar Natura 2000. Poza tym w ramach tego zarzut skargi kasacyjnej także w ramach jej argumentacji nie wskazano żadnych konkretów, a jedynie wskazano, że określone wnioski wynikają z załączników (tj. ww. uchwały Sejmiku, ww. rozporządzenia Wojewody), do skargi kasacyjnej, którego to twierdzenia nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny w związku z przedstawioną powyżej oceną dotyczącą treści ww. uchwały Sejmiku i ww. rozporządzenia Wojewody.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 17 pkt 6 lit. a tiret 3 u.p.z.p., art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, § 7 ust. 3 pkt 2 lit. a, b, d, h, j, Planu Ochrony Parku Krajobrazowego "Orlich Gniazd" stanowiącego załącznik do uchwały Nr IV/48/2/2014 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 10 marca 2014 r. w związku z treścią rozporządzenia nr 18/06 Wojewody Śląskiego z dnia 18 kwietnia 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego Orlich Gniazd nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Nie znajduje także usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 140 K.c. i art. 144 K.c. Wbrew twierdzeniom skarżących treść planu miejscowego nie ogranicza możliwości dotychczasowego wykorzystywania przedmiotowych nieruchomości skarżących dla celów rolnych oraz zabudowy zagrodowej i dalszego ich rozwoju. O czym już wyżej była mowa, plan miejscowy wprost stanowi, że dopuszczalnym przeznaczeniem terenów MN jest istniejąca zabudowa zagrodowa (§ 11 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego). Dla tej oceny nie ma znaczenia, że podstawowym przeznaczeniem terenów MN jest zabudowa mieszkaniowa. Nie można też podzielić zarzutu jakoby plan miejscowy uniemożliwiał rozwój gospodarstwa rolnego skarżących dla celów rolnych skoro zgodnie z zasadami zabudowy i zagospodarowania w § 11 ust. 4 pkt 3 planu miejscowego dopuszczono przebudowę, nadbudowę rozbudowę zabudowy. Plan miejscowy umożliwia zatem możliwość rozwoju zabudowy zagrodowej; przy czym należy zwrócić uwagę, że w tym zakresie posługuje się odmiennymi pojęciami niż Prawo budowlane, które dotyczy obiektów budowlanych. Plan miejscy dotyczy zaś ogólnego pojęcia "zabudowy"; zaś pojęcie "istniejącej zabudowy" także nie odnosi do pojęcia "obiektu budowlanego" lecz przeznaczenia i gabarytów, ewentualnie dopuszczonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę obowiązującą na obszarze planu na dzień jego uchwalenia. W tych warunkach prawnych nie można się zgodzić z twierdzeniem, że na działkach nr [...] oraz [...], nastąpi definitywna eliminacja zabudowy zagrodowej jako przeznaczenia podstawowego, i przyjęcie jako dopuszczalne wyłącznie istniejącą już zabudowę zagrodową. Jeżeli te działki wchodzą w skład gospodarstwa rolnego co przyznają sami skarżący, takiego zagrożenia nie ma, ponieważ treść planu miejscowego odnosi się do określonego terenu, a nie poszczególnych działek, zaś jako normalnym należy uznać funkcjonowanie gospodarstwa rolnego na wielu działkach geodezyjnych, w tym istnienie zabudowy zagrodowej w ramach takiego gospodarstwa rolnego. Aktualnie zabudowy zagrodowej nie można li tylko sprowadzić do zabudowań w obrębie jednego podwórza i jego wielkości, a nawet jednej działki. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela pogląd prawny prezentowany w orzecznictwie, choć oparty na treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p., jednak aktualny w niniejszej sprawie. Kluczowe znaczenie ma bowiem to czy planowane inwestycje zagrodowe pozostają w związku funkcjonalnym i organizacyjnym z gospodarstwem rolnym. Układ przestrzenny nowoczesnego dużego gospodarstwa rolnego związanego z wyspecjalizowaną produkcją rolną niekoniecznie musi być skoncentrowany na jednej działce i oceniany z perspektywy działki siedliskowej czy siedliska. Rozproszenie zabudowy w ramach dużego gospodarstwa rolnego jest zatem jak najbardziej dopuszczalne (por. wyroki NSA: z 20 maja 2021 r., II OSK 2380/18; z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2674/17; z 22 lutego 2017 r., II OSK 1492/15). Ponadto przy wykładni przepisów zawartych w planie miejscowym należy uwzględnić zasadę, zgodnie z którą określone zakazy powinny jasno wynikać z treści planu miejscowego. W skardze kasacyjnej skarżący zaś nie wykazali aby treść zaskarżonej planu miejscowego uniemożliwiała dalszy rozwój ich gospodarstwa rolnego. W odniesieniu zaś do kwestii zmniejszenia wartości nieruchomości skarżących w drodze uchwalenia planu miejscowego należy wskazać, że z reguły zmiana przeznaczenia nieruchomości z rolnej na mieszkaniową powoduje wzrost wartości nieruchomości. Poza tym w świetle art. 36 ust. 3 w zw. z art. 37 u.p.z.p. kwestia obniżenia wartości nieruchomości to żaden argument, ponieważ jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.
W konsekwencji powyższego brak jest podstaw do uwzględnienia argumentacji skargi kasacyjnej podniesionej w ramach ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Nie wykazano w skardze kasacyjnej aby sprawa została wadliwie wyjaśniona przez Sąd I instancji w stopniu, który uzasadniłby uchylenie zaskarżonego wyroku. Co prawda, uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne, jednak w odniesieniu do jego konstrukcji brak jest zarzutu skargi kasacyjnej; zaś przedmiotowy zarzut, tj. zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, dotyczy naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które to przepisy nie mają zastosowania ani w procedurze planistycznej, ani przed Sądem Administracyjnymi, który orzeka na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. A zatem ww. przepisy K.p.a. nie mogą stanowić prawnie uzasadnionej podstawy do wykazania naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tym bardziej, że w skardze kasacyjnej nie wykazano aby przy uchwaleniu zaskarżonego planu miejscowego doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. A tylko wady wskazanie w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.