II OSK 2686/24

II OSK 2686/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski
Piotr Broda /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Sygn. powiązane
II SA/Łd 237/24 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-06-20
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 237/24 w sprawie ze skargi K.P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2024 r. nr 16/2024, znak: WOP.7722.4.2024.BZ w przedmiocie nakazu wstrzymania budowy wiaty oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 237/24 w wyniku rozpoznania skargi K.P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) z dnia 22 stycznia 2024 r. w przedmiocie nakazu wstrzymania budowy wiaty, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 4 października 2022 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) wpłynęło pismo interwencyjne M.K. informujące, że na nieruchomości sąsiedniej, pomimo braku zgody, doszło do wybudowania zadaszonego miejsca parkingowego, na które nie była wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, ani też nie przyjęto zgłoszenia. Dodano, że zabudowa ogranicza przestrzeń jego nieruchomości. W toku przeprowadzonej w dniu 14 listopada 2022 r. kontroli stwierdzono, że na posesji przy ul. [...] w [...] znajduje się budynek jednorodzinny, do którego dołączona jest wiata o wymiarach 20m x 5m, wysokości 2,90 m przy okapie i 3,30 m w najwyższym miejscu, pokrycie dachu z blachy falistej. Spadek dachu jest skierowany na działkę sąsiednią. W dniu 22 listopada 2022 r. K.P. telefonicznie poinformował organ o rozebraniu wiaty. W toku przeprowadzonej w dniu 23 listopada 2022 r. kontroli ustalono, że wiata została rozebrana. W dniu 6 grudnia 2022 r. do organu I instancji wpłynęło kolejne pismo M.K., w którym wskazano, że wiata została odtworzona i w dalszym ciągu służy do składowania opału oraz postoju samochodów. Następnie w dniu 17 stycznia 2023 r. przeprowadzono kontrolę dotyczącą zgodnego z przepisami wykonania wiaty. W wyniku kontroli stwierdzono, że wiata jest zgodna z przepisami, jej powierzchnia nie przekracza 50 m2, jej obrys mieści się w działce, okap jest zakończony rynną i rurą spustową, a woda kierowana jest na ogród właścicieli działki, przez co nie wpływa na działkę sąsiadów. W dniu 7 lutego 2023 r. M.K. złożył do organu II instancji skargę na działanie organu stopnia powiatowego. Powyższa skarga została zakwalifikowana przez organ jako ponaglenie, które zostało rozpoznane przez organ II instancji postanowieniem nr [...], w którym stwierdzono, że organ I instancji pozostawał w bezczynności w przedmiotowej sprawie.
PINB decyzją z dnia 20 marca 2023 r. nakazał K.P. rozbiórkę wykonanego zadaszonego miejsca postojowego w miejscowości [...] przy ul. [...] na dz. o nr ewid. [...], wzdłuż granicy z działką nr ewid. [...], konstrukcji drewnianej z dachem jednospadowym, w sposób istotnie odbiegający od obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), dalej: r.w.t. Na skutek rozpatrzenia złożonych odwołań, decyzją z dnia 11 kwietnia 2023 r. nr [...] [...]WINB uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Ponownie prowadząc postępowanie, PINB postanowieniem z dnia 6 grudnia 2023 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1-4 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023, poz. 682 ze zm.), dalej: p.b. oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy z urzędu, nakazał inwestorowi K.P., wstrzymanie budowy wiaty usytuowanej przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] - wzdłuż granicy z działką nr ewid. [...] w miejscowości [...] przy ul. [...], obręb [...], o powierzchni zabudowy ok. 52,5 m, realizowanej bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że oceniana wiata dla swojej legalności wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a tego obowiązku inwestor nie dopełnił, co przesądza o konieczności wdrożenia procedury legalizacyjnej.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł K.P. [...]WINB w wyniku jego rozpoznania postanowieniem z dnia 22 stycznia 2024 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że pojęcie "wiaty" nie posiada definicji legalnej na gruncie p.b., choć przepisy ustawy wprost odwołują się do tego terminu. Brak jest również definicji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że za podstawowe cechy wiaty należy uznać wsparcie zadaszenia na słupach, stanowiących zasadniczy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian, przy czym za wiatę uznaje się taką budowlę, która nie posiada co najmniej jednej ściany. Organ odwoławczy stwierdził, że oceniana wiata posiada powierzchnię ponad 50 m2, a inwestor nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę, tak więc organ I instancji zobligowany był do wdrożenia procedury legalizacyjnej. Dla ocenianej nieruchomości brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oceniane roboty budowlane zostały zakończone, tak więc adresatem obowiązków jest właściciel nieruchomości, w przedmiotowej sprawie także inwestor.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł K.P. zarzucając naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 w związku z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej, bez wszechstronnego rozważenia stanu faktycznego sprawy; 2) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów. W tym stanie rzeczy zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienia organu I instancji winny zostać uchylone jako naruszające prawo.
W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ wydane w sprawie orzeczenia naruszają prawo. Sąd I instancji wyjaśnił, że z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że przedmiotowa wiata po jej wcześniejszej rozbiórce została wybudowana w listopadzie 2022 r. bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Nie jest również kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, że właściciel nieruchomości nie przedstawił w toku prowadzonego postępowania jakiejkolwiek dokumentacji, która świadczyłaby o legalności spornej wiaty. Bezsporne jest również, że oceniana nieruchomość nie jest objęta zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sporna jest natomiast kwalifikacja ocenianego obiektu. Inwestor twierdzi bowiem, że na jego nieruchomości posadowił wiatę pełniącą funkcję ochronną przed słońcem. Jak stwierdzono w trakcie oględzin w dniu 22 czerwca 2023 r. pod wiatą przechowywane są m.in. przyczepa kempingowa, rowery, hulajnoga, kosz na śmieci, drewno kominkowe, gałęzie na rozpałkę, pellet w workach foliowych, kafelki w związku z prowadzonym remontem. Właściciel sąsiedniej nieruchomości utrzymuje z kolei, że pod wiatą parkują samochody. Stanowisko M.K. nie jest jednak w toku postępowania jednoznaczne. W trakcie przeprowadzonej w dniu 22 czerwca 2023 r. kontroli oświadczył bowiem, że od czasu wydania decyzji [...]WINB z dnia 11 kwietnia 2023 r. inwestor zaniechał parkowania samochodów pod wiatą, jednak już w piśmie z dnia 27 listopada 2023 r. ponownie wskazuje na całonocne parkowanie samochodu pod zadaszeniem. Warto także zwrócić uwagę na niekonsekwentne stanowisko ze strony organów administracji. Organy administracji przyjęły bowiem, że w sprawie mamy do czynienia z wiatą, w której nie stwierdzono parkowania samochodów, przy czym organ II instancji w zaskarżonej decyzji przyjmuje jednocześnie, że oceniana wiata ma charakter gospodarczo-garażowy. W sprawie nie została zatem wyjaśniona i przesądzona funkcja, jaką pełni sporny obiekt. O ile spełnia on kryterium wiaty, to nie jest do końca jasne w sprawie, czy sporny obiekt to wiata służąca do składowania różnego rodzaju przedmiotów i ochrony przed słońcem, czy jednak obiekt ten pełni funkcję zadaszonego miejsca postojowego. W ocenie Sądu niejasne i nieprecyzyjne pozostają także ustalenia organów w zakresie parametrów ocenianego obiektu. Organy nie wyjaśniły zatem w zaskarżonych rozstrzygnięciach powyższych nieścisłości, nie wskazały także z jakiego powodu uznały za prawidłowe ustalenia dokonane w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 22 czerwca 2023 r., a z jakich powodów zupełnie pominęły ustalenia dokonane na skutek kontroli przeprowadzonej w dniu 17 stycznia 2023 r. Końcowo Sąd podniósł, że organy winny dokonać ponadto niebudzących wątpliwości ustaleń w zakresie zgodności składowania przez inwestora materiałów łatwopalnych z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów.
Skargę kasacyjną wniósł M.K. zaskarżając powyższy wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151, art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.: a) poprzez uchylenie postanowienia [...]WINB z dnia 22.01.2024 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie PINB z dnia 06.12.2023 r. nr [...] w sytuacji, gdy orzeczenia te nie naruszają prawa, bowiem organy dokonały prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, zebrany materiał dowodowy był kompletny i organy zastosowały w sposób prawidłowy przepisy prawa materialnego; b) poprzez wydanie zaskarżonego wyroku w sytuacji, gdy organy wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i w sposób prawidłowy ustaliły, iż przedmiotowy obiekt budowlany wzniesiony został bez ważnego i wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia, stanowi samowolę budowlaną i koniecznym jest wstrzymanie budowy, przeprowadzenie procedury legalizacyjnej; w sytuacji gdy organy prawidłowo przesądziły o kwalifikacji ocenianego obiektu; c) poprzez błędne przyjęcie, że orzeczenia organów zostały wydane bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w oparciu o nieprawidłową ocenę dowodów, w sytuacji gdy ustalenia faktyczne organów znajdują potwierdzenie w kompletnym materiale dowodowym, który został w pełni rozpatrzony; sformułowane wnioski organów - stanowiące podstawę do wydanych rozstrzygnięć - wynikały z prawidłowej oceny zabieranego materiału dowodowego; ustalenia i wnioski organów dokonane zostały w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący; organy podjęły wszelkie niezbędne działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; d) poprzez wydanie zaskarżonego wyroku w sytuacji, w której organy - wbrew ustaleniom Sądu poczynionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - dokonały prawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy stanowiącej samowolę budowlaną, oraz prawidłowo ustaliły tryb usunięcia jej skutków, na podstawie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i w oparciu o prawidłową ocenę dowodów; e) pominięcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonych rozstrzygnięć organów koresponduje z materiałem zgromadzonym w sprawie, który -jak prawidłowo ustaliły organy - jest wystarczający do zakończenia sprawy, kompletny i niesprzeczny; f) wydanie zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, w której organy - wbrew ustaleniom Sądu - zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu tegoż materiały dowodowego dokonały prawidłowej oceny, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów; g) wydanie zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, w której organy -wbrew ustaleniom Sądu - dokonały analizy i odpowiednich ustaleń w zakresie parametrów wiaty, z których bezsprzecznie wynika, iż jej powierzchnia przekracza 50 m i obliczenia te nie były objęte błędem, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co nie powinno tym samym skutkować uchyleniem decyzji; h) wydanie zaskarżonego orzeczenia na podstawie błędnego przyjęcia, iż "Stanowisko M.K., że pod wiatą parkują samochody, nie jest w toku postępowania jednoznaczne" i wyprowadzenie tego błędnego wniosku na podstawie stwierdzenia, iż "W trakcie przeprowadzonej w dniu 22.06.2023 r. kontroli oświadczył bowiem, że od czasu wydania decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 11.04.2023 r. (czyli przez 2 miesiące) inwestor zaniechał parkowania samochodów pod wiatą, jednak już w piśmie z dnia 27.11.2023 r. ponownie wskazuje na całonocne parkowanie samochodu pod zadaszeniem", w sytuacji gdy M.K. od początku postępowania konsekwentnie wskazywał, iż pod wiatą parkują samochody, składał dokumentację fotograficzną to potwierdzającą. Jak wskazał M.K. w swojej uwadze do protokołu z dnia 22.06.2023 r. "od kiedy wydano decyzję uchylającą ([...]WINB nr [...] z 11.04.2023 r.) pojazdy, nie są parkowane pod wiatą, do czasu wydania decyzji auta były parkowane. Zdaniem Pana M.K. wiata ta pełni funkcję postojową dla aut". Następnie w piśmie z dnia 27.11.2023 r. M.K. ponownie poinformował organ o fakcie parkowania aut pod wiatą, stanowisko to poprał również w odpowiedzi na skargę do WSA, załączając obszerną dokumentację zdjęciową. Sąd wyprowadził zatem nielogiczny wniosek, iż fakt, że (na potrzeby prowadzonego postępowania) inwestor przez 2 miesiące nie parkował aut, po czym kontynuuje parkowanie, pozbawia wiaty tejże funkcji/przeznaczenia. Nie sposób zarzucić M.K. niejednoznaczności. Jego stanowisko o tym, iż pod wiatą parkują samochody jest jednoznaczne i konsekwentne, o czym świadczy analiza składanych przez niego pism wraz z obszerną dokumentacją fotograficzną; i) poprzez wydanie zaskarżonego wyroku na podstawie błędnego przyjęcia przez Sąd, że w sprawie nie została wyjaśniona i przesądzona funkcja, jaką pełni sporny obiekt, w sytuacji gdy organy dokonały kwalifikacji obiektu, ustaliły jego przeznaczenie i funkcje, co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym w postaci m.in. oględzin z dnia 22.06.2024, czy dokumentacji fotograficznej i oświadczeń stron; j) poprzez wydanie zaskarżonego wyroku na podstawie błędnej oceny materiału dowodowego dokonanej przez Sąd, prowadzącej do błędnego przyjęcia przez Sąd, iż "materiał dowodowy w zakresie wymiarów wiaty jest sprzeczny" w sytuacji gdy wniosek taki Sąd wyprowadził z porównania dokumentów: protokołu kontroli z dnia 17.01.2023 r. oraz z dnia 22.06.2023 r. Sąd w sposób nieuprawniony dokonał oceny materiału dowodowego- protokołu kontroli z dnia 17.01.2023 r., zgromadzonego w pierwotnym postępowaniu. Sąd pominął, iż to postępowanie administracyjne na mocy decyzji [...]WINB w [...] nr [...] z dnia 11.04.2023 r. zostało uchylone i sprawa została skierowana do ponownego rozpatrzenia, w ramach którego przeprowadzono w dniu 22.06.2023 r. ponowne oględziny i wykonano dokładne pomiary wiaty, na podstawie których organy stwierdziły, że powierzchnia zabudowy przedmiotowej wiaty przekracza 50 m2. Sąd pominął, iż przedmiotem jego oceny mogło być ponownie przeprowadzone postępowanie, a nie pierwotne; k) poprzez wydanie zaskarżonego wyroku na podstawie błędnej oceny materiału dowodowego dokonanej przez Sąd, prowadzącej do błędnego przyjęcia przez Sąd, iż "niejasne i nieprecyzyjne są ustalenia organów co do parametrów ocenianego obiektu", w sytuacji gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w ponownym postępowaniu (tj. po wydaniu decyzji przez [...]WINB nr [...] przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia) dokonane zostały w dniu 22.06.2023 r. oględziny i sporządzony został protokół z oględzin, wskazane zostały dokładne wymiary wiaty. Oględziny z dnia 22.06.2023 r. zostały dokonane z udziałem dwóch pracowników organu, inwestora, wnoszącego skargę kasacyjną i profesjonalnego pełnomocnika. Protokół z oględzin z dnia 22.06.2023 r. zawiera szczegółową część opisową z podanymi parametrami, dwa szkice z naniesionymi wymiarami (powierzchni wiaty mierzonej po słupach konstrukcyjnych oraz wymiarami wiaty mierzonej po obrysie dachu wiaty- dach jest bowiem powierzchniowo większy) oraz dokumentację fotograficzną. Organy ustaliły, iż powierzchnia wiaty (już licząc po słupach konstrukcyjnych) przekracza 50 m2. Mając na względzie, iż obrys dachu wiaty jest powierzchniowo większy od obrysu słupów konstrukcyjnych, już sam fakt przekroczenia tejże powierzchni przesądza o tym, iż jest to samowola budowalna, wzniesiona bez ważnego, wymaganego prawem zgłoszenia; l) poprzez wydanie zaskarżonego wyroku na podstawie błędnej oceny materiału dowodowego dokonanej przez Sąd, prowadzącej do błędnego przyjęcia przez Sąd, że "Nie wiadomo jednak w jaki sposób organy doszły do wniosku, że wiata przekracza 50 m2, skoro w ostatnim zdaniu sporządzonego protokołu zawarto stwierdzenie "pole tego równoległoboku jest mniejsze niż 50 m2" w sytuacji, gdy zacytowane przez Sąd stwierdzenie "pole tego równoległoboku jest mniejsze niż 50 m2" jest fragmentem uwagi do protokołu wniesionej przez inwestora K.P. Zacytowany przez Sąd fragment protokołu nie stanowi stwierdzenia organów, tylko zapis uwagi inwestora wniesionej do protokołu, co wynika z treści protokołu z oględzin z dnia 22.06.2023 r.; m) poprzez wydanie zaskarżonego wyroku w sytuacji, w której wbrew twierdzeniom Sądu, w protokole z 22.06.2023 r. brak jest nieścisłości, organy konsekwentnie na podstawie dokonanych dokładnych pomiarów wskazały, iż powierzchnia wiaty przekracza 50 m2; n) poprzez wydanie zaskarżonego wyroku w oparciu o rzekomy "pomiar wiaty dokonany przez geodetę J.S., z którego miałoby wynikać, że sporna wiata ma powierzchnię wynoszącą 46,37 m2", w sytuacji, w której w aktach przedmiotowej sprawy brak jest takiego dokumentu, tym samym Sąd orzekł na podstawie nieistniejącego dowodu;
2) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez: a) wydanie zaskarżonego wyroku i zawarcie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania dotyczącego błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy nie przesądziły o kwalifikacji ocenianego obiektu w sytuacji, gdy z treści uzasadnienia orzeczeń organów wynika, iż organy przesądziły o kwalifikacji spornej wiaty, wyjaśniły i przesądziły funkcje jakie ona pełni; b) wydanie zaskarżonego wyroku i zawarcie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania dotyczącego błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy nie dokonały ustaleń w zakresie parametrów ocenianego obiektu w sytuacji, gdy z treści uzasadnienia orzeczeń organów wynika, iż organy dokonały dokładnych, niebudzących wątpliwości ustaleń i wyliczeń na podstawie których dokonały prawidłowego ustalenia, że wiata przekracza 50 m2; c) wydanie zaskarżonego wyroku i zawarcie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania dotyczącego dokonania ustaleń w zakresie zgodności składowania przez inwestora materiałów łatwopalnych z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 07.06.2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, w sytuacji gdy z treści uzasadnienia orzeczeń organów wynika, iż organy dokonały jasnych i precyzyjnych ustaleń, że worki z pelletem składowane są w odległości ok. 5 m od granicy z sąsiednią działką i stwierdziły, że drewno kominkowe znajduje się bezpośrednio przy ogrodzeniu w gracy z działką nr ewid. [...], co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy w postaci choćby protokołu z oględzin z 22.06.2023 r. czy dokumentacji zdjęciowej;
3) art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem dokumentacji zdjęciowej, nieuwzględnienie całego materiału zebranego w sprawie, dokonanie nieprawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w postaci protokołu z oględzin z 22.06.2023 r. polegającej na błędnym przyjęciu, iż protokół ten jest wewnętrznie sprzeczny, w sytuacji gdy Sąd wniosku takiego nie sposób wysnuć przy zapoznaniu się z treścią całego dokumentu, który jest spójny, jasny i kompletny;
4) art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd nieprawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w postaci protokołu z oględzin z 17.01.2023 r. i protokołu oględzin z 22.06.2023 r. i wyprowadzenie nielogicznych wniosków, iż istniejąca sprzeczność pomiędzy tymi dowodami (z których pierwszy był przeprowadzony w ramach pierwotnego postępowania, a drugi w ponownym rozpatrzeniu sprawy - po uchyleniu przez [...]WINB sprawy i przekazania do ponownego rozpatrzenia) powoduje konieczność uchylenia rozstrzygnięć organów w zaskarżonym wyroku; Sąd nie powinien bowiem oceniać materiału dowodowego (tj. protokołu z oględzin z dnia 17.01.2023 r. oraz wydanego na jego podstawie pisma organu z 30.01.2023 kierowanego do M.K.) zgromadzonego w ramach pierwotnego postępowania, z materiałem dowodowym (tj. protokołem z oględzin z 22.06.2023 r.) zgromadzonym w ramach ponownego rozpatrywania sprawy, bowiem [...]WINB w [...] ostateczną decyzją z dnia 11.04.2023 r. nr [...] przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. [...]WINB wskazał zalecenia co do ponownego postępowania prowadzonego przez organy i organy w ponownym postępowaniu zalecenia te zrealizowały;
5) art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem znajdujących się w aktach sprawy dokumentów stanowiących dowód na okoliczność, iż wiata przekracza 50 m , została wzniesiona bez ważnego wymaganego prawem zgłoszenia lub pozwolenia i stanowi samowolę budowlaną; Sąd zamykając rozprawę miał zatem podstawy do uznania, że sprawa została wyjaśniona w sposób dostateczny i wyczerpujący;
6) art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., art. 48 ust 1-4 w zw. z art. 83 ust. 1 p.b. i art. 123 k.p.a. oraz w zw. z art. 3 pkt 1, 2, 3, art. 52 ust. 1 p.b. poprzez ich wadliwe niezastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie obiekt budowlany podlegał reglamentacji Prawa budowlanego, został wzniesiony bez wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia, stanowił tzw. samowolę budowlaną i koniecznym było wykonanie przez organ obowiązku w postaci wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, celem dążenia do doprowadzenia samowoli budowlanej do zgodności z prawem;
7) art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., art. 29 ust. 2 pkt 2 w zw. z art; 30 ust. 1b-2a pkt 1-7, ust. 4d pkt 1-2, ust. 5, ust. 5aa, ust. 6 pkt 1-4, art. 32 ust 1 pkt 1-4 p.b. poprzez błędne niezastosowanie w sytuacji, gdy do wzniesienia przedmiotowej wiaty konieczne było uzyskanie wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia, wzniesiony obiekt budowlany stanowi samowolę budowlaną - wzniesioną bez ważnego i wymaganego prawem zezwolenia, co w konsekwencji rodzi konieczność wstrzymania budowy, przeprowadzenia procedury legalizacyjnej;
8) § 12 ust. 1-11, § 18 ust. 1-2, § 19 ust. 1-7, § 20, § 21 ust. 1-4 r.w.t. oraz § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, co doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku w miejsce oddalenia skargi w całości.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o zwrot na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, zrzekając się jednocześnie rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przy czym przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżąca powinna nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jako nieuzasadnione ocenić należy zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 48 ust. 1-4, art. 83 ust. 1 p.b. i art. 123 k.p.a. oraz art. 3 pkt 1, 2, 3 i art. 52 p.b. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., art. 29 ust. 2 pkt 2 w zw. z art; 30 ust. 1b-2a pkt 1-7, ust. 4d pkt 1-2, ust. 5, ust. 5aa, ust. 6 pkt 1-4, art. 32 ust 1 pkt 1-4 p.b. poprzez ich niezastosowanie
W odniesieniu do powyższych zarzutów należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA: z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12; z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Biorąc nawet pod uwagę pogląd, że w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, to strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać przepis, który uznaje za właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, LEX 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145). Tymczasem uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera żadnego uzasadnienia tych zarzutów.
Niezrozumiały jest także zarzut kasacyjny naruszenia § 12 ust. 1-11, § 18 ust. 1-2, § 19 ust. 1-7, § 20, § 21 ust. 1-4 r.w.t. oraz § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, który z kolei w ogóle nie wskazuje w jaki sposób Sąd I instancji miałby naruszyć wymienione w nim przepisy. Należy zauważyć, że nie jest rolą sądu kasacyjnego domyślanie się intencji skarżącego kasacyjnie, czy też doprecyzowywanie treści wadliwie skonstruowanych zarzutów kasacyjnych.
Natomiast jeżeli chodzi o zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. należy wskazać, że prawidłowa była ocena Sądu I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał jednoznacznej podstawy do stwierdzenia jaki charakter ma sporny obiekt budowlany w postaci wiaty. Słusznie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że poza sporem pozostaje kwestia, że wiata została wybudowana w warunkach samowoli budowlanej tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Natomiast sporny pozostaje sposób jej użytkowania, który z kolei determinuje kwalifikację obiektu budowlanego jako wiaty, czy zadaszonego miejsca parkingowego, co do których odmienne pozostają wymagania w zakresie warunków technicznych. Zasadnie przy tym zwrócono uwagę na możliwości dowodowe organu w tym zakresie (przesłuchanie świadków oraz stron, czynności kontrolne). Podzielić należy także stanowisko Sądu I instancji, co do wątpliwości w zakresie powierzchni zabudowy wiaty. Nie może być bowiem tak, że przy każdej kontroli obiekt posiada inne wymiary. Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt, że pierwszego pomiaru dokonano w toku postępowania przed uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzja organu odwoławczego nie powoduje unieważnienia dotychczasowych czynności organu pierwszej instancji i nie świadczy, że nie stanowią one dowodów w sprawie. Odmienna ocena zebranych w sprawie dowodów przez skarżącego kasacyjnie, nie dowodzi jeszcze, że doszło do naruszenia wskazanych w zarzucie przepisów postępowania. Dopiero prawidłowo ustalone w sprawie okoliczności stanu faktycznego nie budzące żadnych wątpliwości mogą stanowić podstawę wydanych w sprawie przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięć. Dlatego też uznać należało, że rację ma Sąd pierwszej instancji, iż nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności stanu faktycznego, a wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego są przedwczesne.
Niezasadne są zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy. Także w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można też kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie okoliczności nie zostały jednak wskazane w skardze kasacyjnej. Z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, a ponadto podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wskazał powody uznania zaskarżonego w sprawie postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji za nieprawidłowe, przemawiające za koniecznością ich uchylenia, co czyni go w pełni poddającym się kontroli instancyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej, których prawidłowość nie może być skutecznie kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.