II OSK 2685/16

II OSK 2685/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-11-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Tomasz Świstak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1712/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-08-31
II OZ 573/16 - Postanowienie NSA z 2016-06-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 141 §4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 267
art. 6, art. 8, art. 12, art. 15, art. 107 §3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 290
art. 5 ust. 1 pkt 6 i 9, art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K., I. K. i T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1712/15 w sprawie ze skargi J. K., I. K. i T. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2016 r. oddalił skargę J. K., I. K., T. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2015 r. Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania J. K. oraz T. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...] listopada 2014 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. S.A. L. pozwolenia na budowę napowietrznej linii 110 kV na działce nr ew. [...] w miejscowości M., powiat z., w ramach inwestycji przebudowa napowietrznej linii 110 kV Z. – M. na terenie gm. M.
Decyzję tę zaskarżyli J. K., I. K. i T. K., zarzucając jej przekroczenie podstawowych zasad uwzględniania interesu obu stron uczestniczących w postępowaniu administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu podał, że Sąd obligowany był ocenić, czy stan prawny i faktyczny sprawy ustalony przez organ I instancji uprawniał Wojewodę Mazowieckiego do wydania decyzji utrzymującej w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Powołując się na orzecznictwo Sąd wskazał, że wobec zasady wolności budowlanej ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której osoby trzecie, a nie inwestor, decydować będą o dopuszczalności wybudowania czy miejscu posadowienia inwestycji. W przypadku, gdy projektowana inwestycja mieści się w zakresie wyznaczonym przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi, nie można, zdaniem Sądu, nawet z faktu dążenia do maksymalnego odpowiadającego inwestorowi wykorzystania powierzchni działki wyprowadzać wniosków zmierzających do ograniczenia prawa do swobodnego dysponowania nieruchomością, w tym jej zabudowy zgodnie z wolą inwestora. W ocenie Sądu, w ramach swoich obowiązków, określonych w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej "p.b."), Wojewoda prawidłowo ustalił, że przedłożony projekt budowlany jest kompletny, a zamierzenie inwestycyjne nie narusza szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przedłożona do zatwierdzenia dokumentacja projektowa zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Mszczonowa, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Mszczonowie z dnia 28 maja 2004 r. (Dz.Urz.Woj.Mazow. Nr 204, poz. 5457). Inwestor złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikające z decyzji Starosty Z. z dnia [...] sierpnia 2014 r. W ocenie Sądu, wszystkie strony postępowania miały zapewniony czynny udział na wszystkich jego etapach, a samo postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym art. 10, 40 i 61 k.p.a. Sąd zauważył, że planowana inwestycja może spowodować szereg utrudnień dla otoczenia, w tym dla skarżących, jednak gdy w sprawie uzyskano wszelkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie, to nie można stawiać skutecznego zarzutu, iż wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia budowlanego jest niezgodna z prawem.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli J. K., I. K. i T. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:
- prawa materialnego, tj.:
1) art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., przez nieuwzględnienie przez organ wydający decyzję interesów osób trzecich;
2) art. 35 ust. 1 p.b., przez wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji kiedy organ wydał decyzję o pozwoleniu na budowę bez dokonania wcześniejszej analizy uciążliwości inwestycji dla nieruchomości, a także przez faktyczne dokonanie legalizacji postawionej linii energetycznej, gdyż wcześniej stały tam urządzenia przesyłowe posadowione niezgodnie z prawem;
3) art. 5 ust. 1 pkt 6 p.b., przez jego zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten stanowi o ochronie uzasadnionych interesów praw osób trzecich, podczas kiedy faktycznie stanowi on o wymogach obrony cywilnej, co nie ma zastosowania w niniejszej sprawie;
- przepisów postępowania, tj.:
1. art. 6 k.p.a., przez nie zastosowanie się do przepisów prawa budowlanego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., co powoduje, iż organ działa niezgodnie z prawem;
2. art. 12 k.p.a., przez niedokonanie wnikliwego i szybkiego postępowania, a jedynie wydłużanie go i niewzięcie pod uwagi interesu obywatela;
3. art. 107 § 3 k.p.a., przez brak w uzasadnieniu faktycznym wszystkich faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z których inny dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
4. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.), przez niezawarcie w zaskarżonym wyroku wszystkich elementów uzasadnienia, które wynikają z art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. brak dokładnego stanowiska stron, a także sprecyzowanych zarzutów podniesionych w skardze;
5. art. 8 k.p.a., poprzez wskazanie przez organ we wcześniejszych ustaleniach, iż istniejąca napowietrzna linia elektroenergetyczna będzie wyprowadzona poza osiedlem znajdującym się przy ul. A., w konsekwencji Rada Miasta M. zmieniła w 2014 r. plan zagospodarowania, pozostawiając linię elektroenergetyczną, tym samym naruszając zasady pogłębionego zaufania do władzy publicznej;
6. art. 15 k.p.a., poprzez niewzięcie pod uwagi, iż celem postępowania dwuinstancyjnego jest zbadanie przez organ prawidłowości wydanej decyzji pod kątem zgodności z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z 17 maja 2011 r., I OSK 113/11; z 20 stycznia 2006 r., I OSK 344/05 i I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., II GSK 221/10).
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku częściowo było błędne.
W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego.
Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., to interesy mające umocowanie w przepisach prawa, nie zaś interesy faktyczne. Wyznacznikiem zakresu, w jakim wydający decyzję organ ma obowiązek chronić uprawnienia osób trzecich, są przepisy prawa materialnego. Naruszenie interesu prawnego rozumiane jest jako naruszenie konkretnych norm prawa materialnego, obowiązujących w procesie inwestycyjnym (por. np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2017 r., II OSK 2184/15, LEX nr 2315648; wyrok WSA w Rzeszowie z 6 marca 2018 r., II SA/Rz 1307/17, LEX nr 2473514; wyrok WSA w Warszawie z 8 grudnia 2017 r., VII SA/Wa 471/17, LEX nr 2416501; wyrok WSA w Poznaniu z 15 listopada 2017 r., IV SA/Po 774/17, LEX nr 2400592). W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie wskazali, jakie konkretne normy prawa materialnego zostały naruszone, a podawane przez nich okoliczności, takie jak osiadanie na słupie ptactwa roznoszącego na ich nieruchomości jedzenie oraz zanieczyszczającego ich nieruchomość, świadczą o naruszeniu jedynie ich interesu faktycznego, a nie prawnego. Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. nie jest w tej sytuacji zasadny.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 p.b. zaznaczyć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. NSA nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Stąd też, skarga kasacyjna musi spełniać ustawowe wymogi określone w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., II GSK 3071/15 - LEX nr 2325013). W chwili podejmowania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu [...] czerwca 2015 r., art. 35 ust. 1 p.b. miał cztery punkty, jednak w skardze kasacyjnej nie wskazano, które z nich – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – miały zostać naruszone. Zarzut ten nie ma w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw.
Zasadny jest jedynie zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 6 p.b., bowiem – jak słusznie zauważono w skardze kasacyjnej – przepis ten stanowi o wymogach obrony cywilnej, co nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Niemniej jednak, uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, a z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w której rozważano po przywołaniu tego unormowania kwestię zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, wynika, że w istocie chodziło Sądowi I instancji o art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. i podanie punktu szóstego zamiast dziewiątego stanowiło oczywistą omyłkę pisarską. Niezależnie od tego, czy rzeczywiście była to jedynie omyłka pisarska, jak już wyżej zaznaczono, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tej części było błędne.
Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej podkreślić należy, że sądy administracyjne nie stosują przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz działają na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji nie mógł więc naruszyć przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazywanych w skardze kasacyjnej, a co najwyżej mógł nieprawidłowo ocenić ich zastosowanie przez organy administracyjne.
Oceniając zatem zasadność tych zarzutów pod kątem dokonanej przez Sąd I instancji kontroli kwestionowanych przez skarżących decyzji administracyjnej stwierdzić trzeba, że skoro nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., to – w konsekwencji powyższego – nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. – przez organy, a nie przez Sąd, który przepisu tego nie stosował, a jedynie kontrolował jego zastosowanie przez organy administracyjne.
W skardze kasacyjnej nie wykazano też, jaki – zdaniem skarżących kasacyjnie – wpływ na wynik sprawy miało mieć zarzucane przez nich naruszenie art. 12 i art. 107 § 3 k.p.a. W tej sytuacji brak jest podstaw do uwzględnienia tych zarzutów.
Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Stwierdzić też należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1511/08). Obowiązkiem Sądu nie jest też dokładne przytaczanie stanowiska stron, gdyż stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. przedstawienie stanu sprawy (w tym stanowisk stron) ma być zwięzłe.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., "poprzez wskazanie przez Organ we wcześniejszych ustaleniach, iż istniejąca napowietrzna linia elektroenergetyczna będzie wyprowadzona poza osiedlem znajdującym się przy ulicy A., w konsekwencji Rada Miasta M. zmieniła w 2014 roku plan zagospodarowania miasta pozostawiając linię elektroenergetyczną, tym samym naruszając zasady pogłębionego zaufania do władzy publicznej". Przedmiotem niniejszej sprawy jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przez organy architektoniczno-budowlane, tj. przez Starostę Z. i Wojewodę Mazowieckiego, a nie ocena prawidłowości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miasta M. Nie można stawiać zarzutu organom architektoniczno-budowlanym, że wydały decyzje zgodne z miejscowym planem, jeżeli plan ten obowiązuje na terenie, na którym ma powstać projektowana inwestycja. Nie zgadzając się z treścią planu skarżący kasacyjnie winni byli skierować swoje zarzuty w odpowiednim trybie do Rady Miasta M. Słusznie zatem Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia tego przepisu przez organy administracyjne.
Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. "poprzez niewzięcie pod uwagi, iż celem postępowania dwuinstancyjnego jest zbadanie przez organ prawidłowości wydanej decyzji pod kątem zgodności z prawem". Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ odwoławczy rozpoznał przedmiotową sprawę w jej całokształcie, a zatem nie naruszył art. 15 k.p.a. Przeprowadzając więc kontrolę zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z prawem Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że przepis ten nie został przez organ odwoławczy naruszony i to w stopniu wymagającym wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że zaskarżony kasacyjnie wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a zatem skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona.
W tym stanie rzeczy na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.