II OSK 2685/12

II OSK 2685/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-10-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki
Robert Sawuła /przewodniczący/
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 228/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2012-05-31
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 28, art. 61 a par. 1 w zw. z art. 157 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej K. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 228/12 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej K. w S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 228/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej K. w Swarzędzu na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Starosta Poznański decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Swarzędz pozwolenia na budowę komunalnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego III kondygnacyjnego na działce nr ew. 1, przy ul. S. w Swarzędzu.
Wspólnota Mieszkaniowa budynku położonego przy ul. G. w Swarzędzu oraz Wspólnota Mieszkaniowa budynku położonego przy ul. K. w Swarzędzu pismem z dnia 18 lipca 2011 r. wniosły o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji. Wspólnoty stwierdziły, że inwestycja projektowana na działce nr ew. 1 ogranicza możliwość zagospodarowania należących do nich działek nr ew. 2 i 3 oraz narusza istotne wymagania w odniesieniu do ochrony interesu osób trzecich. Podniosły, że decyzja z dnia [...] października 2010 r. zezwala na budowę budynku, który zaciemnia działki nr 2 i 3 co najmniej na obszarze kilku metrów. Wywiodły ponadto, że realizacja inwestycji uniemożliwi wykorzystanie działek nr 2 i 3 w pasie około 10 m od projektowanego budynku. Wspólnoty podniosły również, że projektowany budynek będzie najprawdopodobniej po stronie działek nr 2 i 3 generował spływ deszczówki i roztopów z powierzchni 300 m2 nachylonego w tę stronę dachu.
Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. znak: [...], na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej również K.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] października 2010 r., stwierdzając, że Wspólnoty mieszkaniowe żądające stwierdzenia nieważności decyzji nie posiadały statutu stron postępowania w postępowaniu zwykłym i nie posiadają go w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji kończącej postępowanie.
Wspólnoty mieszkaniowe G. i K. w Swarzędzu wniosły zażalenie na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2011 r.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ stwierdził, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub urzędu. Z kolei przepis art. 61a § 1 K.p.a. stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ drugiej instancji podał, że stosownie do art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem art. 28 K.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł dalej, że przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym, wprowadzającym je przepisem prawa dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do argumentacji przedstawianej przez żalące się Wspólnoty mieszkaniowe, organ odwoławczy stwierdził, że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi na działkach nr ew. 4, 2, 5 i 3. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wskazał, że ze znajdującej się w aktach sprawy analizy zacienienia i przesłaniania sporządzonej przez uprawionych architektów wynika, że działki nr ew. 4, 2, 5 i 3, należące do skarżących Wspólnot, nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji.
Jednocześnie organ drugiej instancji wyjaśnił, że powoływany przez Wspólnoty § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie może przesądzać o ich interesie prawnym z tego powodu, że projektowany budynek będzie zacieniał działki Wspólnot. Organ wskazał, że powyższy przepis dotyczy wyłącznie przesłaniania obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Nie określa natomiast zacieniania działek. Ponadto, zacienienie nieruchomości nie powoduje samo w sobie jakichkolwiek ograniczeń w jej zagospodarowaniu. To zaś jest niezbędne, aby uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.
W konkluzji organ stwierdził, że wnioskodawcy nie wykazali żadnego przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę ich żądania oraz nie wyjaśnili, w jaki sposób przedmiotowa inwestycja narusza ich indywidualny, konkretny interes prawny. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialnoprawną do udziału w postępowaniu jako strona.
Na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody Wielkopolskiego oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 13 ust. 1 lit. a i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że istotne zacienienie działki skarżącej Wspólnoty przez projektowany obiekt nie powoduje "ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu" w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane;
2. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 19 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez przyjęcie, że sytuowanie budynku powodujące uniemożliwienie przeznaczenia części terenu działki skarżącej na miejsca parkingowe nie jest "ograniczeniem w zagospodarowaniu terenu" w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane;
3. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z § 11 ust. 2 pkt 5 powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez przyjęcie, że sytuowanie budynku powodujące zagrożenie zalewaniem działki skarżącej wodami opadowymi w sposób uniemożliwiający jej normalne zagospodarowanie nie jest "ograniczeniem w zagospodarowaniu terenu" w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 228/12 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej K. w Swarzędzu na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...].
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd zauważył, że powyższy przepis stanowi podstawę prawną kwestionowanego postanowienia. Dalej wywiódł, że przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe wówczas, gdy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Merytoryczne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności musi być poprzedzone analizą organu, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. W sytuacji zaś, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpi osoba nie będąca stroną w sprawie, wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych.
Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z powyższego wynika, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanego orzeczenia, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności tego orzeczenia.
Sąd wywiódł dalej, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a. może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 K.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.
Sąd stwierdził, że na gruncie przedmiotowej sprawy należy wskazać, iż przepisy prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po ich nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) ograniczyły krąg podmiotów będących stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uznaje się jedynie inwestorów oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. Stosownie natomiast do treści art. 3 pkt 20 tej ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Obszar ten określany jest dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Do organów administracji architektoniczno-budowlanej należy zakreślenie tego obszaru i wskazanie stron postępowania. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w danej sprawie ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie określonego obiektu budowlanego.
Sąd przypomniał, że w przedmiotowej sprawie skarżąca Wspólnota wywodzi swój interes prawny z prawa współwłasności działek nr ew. 2 i 3 położonych w Swarzędzu. Wskazał, że nieruchomość skarżącej nie graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną, i że skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając natomiast na uwadze usytuowanie projektowanych obiektów, Sąd stwierdził, że nieruchomość Wspólnoty nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zagospodarowania działek o numerach ew. 2 i 3.
Sąd zaznaczył, że projektowana inwestycja w szczególności nie powoduje na działkach sąsiednich ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów, o których mowa w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z analizy zaciemniania wynika bowiem, że projektowany budynek nie zaciemnia budynku sąsiedniego, ponieważ wysokość przesłaniania 8, 18 m jest mniejsza od odległości miedzy budynkami 9, 70 m. Sąd stwierdził, że nieruchomość ta nie znajduje się również w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 12, dotyczący odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną.
Sąd wywiódł następnie, że planowana inwestycja nie wpływa również na możliwość zlokalizowania nowych miejsc postojowych na terenie działek nr 2 i 3. Zauważył, ze ewentualna realizacja miejsc postojowych w miejscu wskazanym przez skarżącą Wspólnotę nie będzie mogła być zrealizowana ze względu na brak możliwości spełnienia warunków zachowania odległości, o których mowa w przepisie § 19 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury.
Odnosząc się do kwestii zrzucania wód opadowych na własny, wąski pas nieutwardzony, znajdujący się w odległości kilku metrów od budynków mieszkalnych Wspólnot, Sąd podzielił stanowisko organów orzekających w przedmiotowej sprawie i wskazał, że inwestor ze względu na brak możliwości odprowadzenia wód opadowych z dachu do kanalizacji deszczowej, może je odprowadzić w teren z zachowaniem warunków.
Sąd skonkludował, że obszar oddziaływania omawianej inwestycji zamyka się w granicy działki inwestora. Nieruchomość skarżącej Wspólnoty nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zagospodarowania działek o numerach ew. 2 i 3. Organy administracji prawidłowo odmówiły więc skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wspólnota Mieszkaniowa K. w Swarzędzu wywiodła skargę kasacyjną od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2012 r., zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości i zarzucając naruszenie:
1. art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w oparciu o ten przepis można poza postępowaniem administracyjnym prowadzić ustalenia co do istnienia interesu prawnego wnioskodawcy w sytuacji, gdy z wnioskiem (o stwierdzenie nieważności decyzji) wystąpił podmiot powołujący się na własny interes prawny, a stwierdzenie (nieistnienia) tego interesu wymagało złożonego procesu wykładni i stosowania przepisów techniczno-budowlanych;
2. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodniesienie się ani słowem do zasadniczej kwestii, jaką jest dopuszczalność załatwienia wniosku właściciela nieruchomości sąsiedniej – powołującego się w nim na swój własny interes prawny – poprzez odmowę wszczęcia postępowania dokonaną postanowieniem z art. 61a K.p.a.;
3. naruszenie art. 157 § 2 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji określa się jedynie w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a nie w oparciu o art. 28 K.p.a.
Podnosząc powyższe zarzuty, wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wspólnota Mieszkaniowa K. stwierdziła, że charakterystyka techniczna i parametry obiektu budowlanego, którego projekt został zatwierdzony decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], uzasadnia jej uprawnienie do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tego pozwolenia w oparciu o art. 157 § 2 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 (wnosząca skargę kasacyjną omyłkowo wskazała art. 28 § 2 zamiast art. 28 ust. 2 – przyp. Sądu) w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz art. 28 K.p.a., który należy brać pod uwagę, ponieważ wniosek dotyczył postępowania nadzorczego, a nie tylko pozwolenia na budowę. Nieruchomość na działce sąsiedniej, jak wskazała wnosząca skargę kasacyjną, została bowiem zaprojektowana w sposób zacieniający część działki (a więc wykluczający w części zabudowę działki Wspólnoty), ograniczający możliwość realizacji miejsc parkingowych po stronie południowej nieruchomości Wspólnoty oraz w sposób tworzący poważne zagrożenia zalaniem wodami opadowymi.
W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną jej prawo do rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. Zarówno bowiem Wojewoda Wielkopolski, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego zakwestionowali interes prawny Wspólnoty, powołując się na szereg przepisów technicznych, w tym władczo i odmiennie od skarżącej interpretując rozmaite odległości i parametry techniczne projektowanej zabudowy. Również Sąd, oddalając skargę, odwołał się do określonych odległości projektowanego budynku i jego szczegółowych parametrów, aby wykazać, że nie oddziałuje on na działki sąsiednie. Organy, jak i Sąd korzystały przy tym z dokumentacji projektowej, do której Wspólnota nie miała dostępu w trakcie postępowania administracyjnego.
Wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że oba organy, jak i Sąd, prowadząc zaawansowane (i kontrowersyjne) ustalenia faktyczne dotyczące parametrów i charakterystyki techniczno-budowlanej projektowanego budynku, zdały się zupełnie zapomnieć, że postępowanie administracyjne w ogóle nie zostało wszczęte, a stronie nie dano możliwości wykazania swoich racji w tym postępowaniu. Co więcej, strona nie miała nawet dostępu do akt sprawy zakończonej pozwoleniem na budowę z dnia [...] października 2010 r.
Wspólnota stanęła na stanowisku, że w przypadku, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni, czy stosowania prawa, nie można prowadzić tych procesów poza postępowaniem administracyjnym i kończyć je orzeczeniem o charakterze przedjurysdykcyjnym. Oznacza to, że zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy podmiot wnoszący podanie o wszczęcie postępowania nie wywodzi własnego interesu prawnego.
W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej Wspólnota przytoczyła fragmenty orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego mające potwierdzać zasadność zarzutu naruszenia art. 61a § 1 K.p.a.; wykluczających możliwość stosowania tego przepisu w sprawach budowlanych w stosunku do wniosku właściciela nieruchomości powołującego się na naruszenie własnego interesu w postępowaniu. Wnosząca skargę kasacyjną zastrzegła, że choć powołane przez nią wyroki dotyczą nieobowiązującego już art. 157 § 3 K.p.a., to nie powinno budzić wątpliwości, że jest to ta sama instytucja prawna (odmowa wszczęcia postępowania), tyle, że przeniesiona obecnie do art. 61a § 1 K.p.a.
Mając na uwadze przywołane orzeczenia, Wspólnota za ugruntowany uznała pogląd, że w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. nie można prowadzić "postępowania" przedjurysdykcyjnego w celu ustalenia interesu prawnego. W sytuacji, gdy strona powołuje się na własny interes prawny w postępowaniu nadzorczym, postępowanie to należy wszcząć, umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego i dopiero stosownie do tego załatwić sprawę. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, w niniejszej natomiast sprawie, organy odpierały argumentację, posługując się projektem budowlanym, do którego Wspólnota nie miała nawet – jako strona – dostępu.
W końcowej części uzasadniania skargi kasacyjnej Wspólnota stwierdziła, że z ostrożności procesowej należy zwrócić uwagę, iż zarówno organy, jak i Sąd oceniały interes prawny wnoszącej skargę kasacyjną jedynie w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast uprawnionym do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest także strona w rozumieniu art. 28 K.p.a., a więc osoba, której interesu prawnego dotyczy projektowany obiekt.
W piśmie z dnia 2 kwietnia 2014 r. Gmina Swarzędz wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, stwierdzając, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest słuszny i w pełni uzasadniony.
Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2014 r. radca prawny reprezentujący Gminę Swarzędz podtrzymał stanowisko wyrażone w rzeczonym piśmie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 ppsa przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do pierwszego z zarzutów postawionych przez Wspólnotę Mieszkaniową K. w Poznaniu, to jest zarzutu naruszenia art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071; ost. zm.: Dz. U. z 2011 r. Nr 106, poz. 622 - dalej powoływanej jako K.p.a.), w pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do treści art. 174 pkt 2 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania może więc skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej tylko wtedy, gdy mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne powołanie się na zarzut w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ppsa wymaga zatem – jako warunek sine qua non konstrukcji zarzutu - wskazania, dlaczego powoływane konkretne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 544/08. Niepublikowany. Dostępny: LEX nr 540008). Oznacza to po stronie wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt II FSK 330/10. Niepublikowany. Dostępny: LEX nr 992297).
Odnosząc powyższe do realiów przedmiotowej sprawy, należy przypomnieć, że autor skargi kasacyjnej wywodzi, iż Sąd wadliwie uznał za dopuszczalne prowadzenie w oparciu o art. 61a § 1 w zw. z at. 157 § 2 K.p.a. ustaleń co do istnienia interesu prawnego podmiotu, który wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji, kiedy podmiot ten powołuje się na własny interes prawny, a weryfikacja owego interesu wymaga złożonego procesu wykładni i stosowania prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo podziela pogląd wnoszącego skargę kasacyjną. Stoi bowiem na stanowisku, że art. 61a § 1 K.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy okoliczności wskazywane przez podmiot występujący z żądaniem przeprowadzenia postępowania administracyjnego - określające jego legitymację do złożenia wniosku - w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu po jego stronie interesu prawnego (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 1966/11. Niepublikowany. Dostępny: LEX nr 1358330). Zastosowanie tego przepisu będzie dopuszczalne na przykład, gdy osoba występująca z wnioskiem do organu administracji nie będzie nawet powoływać się na własny interes prawny, tylko twierdzić – nie dysponując przy tym stosownym pełnomocnictwem – że działa w imieniu bliżej nieokreślonej społeczności lokalnej.
W przypadku natomiast, jeżeli obowiązkiem organu administracji będzie wyjaśnienie kwestii podmiotowej, to jest weryfikacja legitymacji materialnoprawnej osoby żądającej przeprowadzenia postepowania, która powołuje się na własny interes prawny, to żądanie takiej osoby będzie wszczynać postępowanie. Tylko wszakże w toku postepowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie norm prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie, a w konsekwencji ustalić, czy podmiot ten ma interes prawny w sprawie. Załatwienie takiego żądania powinno nastąpić w drodze wydania decyzji. Jeżeli przeprowadzone postępowanie doprowadzi do ustalenia, że wnoszący podanie nie legitymuje się interesem prawnym, będzie to decyzja umarzająca postępowanie (podobnie A. Plucińska-Filipowicz [w:] A. Plucińska-Filipowicz. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. LEX/el., 2011. Komentarz do art. 61a).
Podzielając zatem argumentację wnoszącego skargę kasacyjną odnośnie do niedopuszczalności zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. w sytuacji, gdy wnoszący podanie wywodzi swój interes prawny, a okoliczności podnoszone przezeń na dowód istnienia owego interesu wymagają wyjaśnienia poprzez odniesienie do właściwych norm prawa materialnego, należy jednakże zauważyć, że materialnoprawne konsekwencje ustalenia przez organ administracji, iż wnoszący podanie nie legitymuje się interesem prawnym będą takie same, zarówno w przypadku odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., jak i w przypadku umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W obu bowiem tych przypadkach nie dojdzie do władczego i jednostronnego ukształtowania stosunku materialnoprawnego wobec podmiotu występującego z żądaniem.
Z powyższego wynika, że chociaż Sąd pierwszej instancji błędnie zaakceptował zastosowanie przez organy administracji w przedmiotowej sprawie art. 61a § 1 K.p.a., to naruszenie to nie skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej, ponieważ nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji byłby bowiem zobowiązany do uwzględniania skargi Wspólnoty Mieszkaniowej K. tylko wtedy, gdyby naruszenie przez organy administracji wskazanego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Tymczasem, ustalenie przez organ, że Wspólnota nie ma interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] października 2010 r. – czy to na etapie wszczęcia postępowania, czy w toku postepowania – niesie za sobą ten sam skutek materialnoprawny w postaci braku możliwości władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia w trybie art. 156 K.p.a.
Odnosząc się natomiast do wywodzonej przez Wspólnotę okoliczności, że w rezultacie zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. została ona pozbawiona dostępu do projektu budowalnego zatwierdzonego pozwoleniem z dnia [...] października 2010 r., a w konsekwencji zmuszona była wykazywać swój interes prawny, korzystając z przypadkowo pozyskanych kopii dokumentów projektowych, należy podkreślić, że legitymacja materialnoprawna podmiotu występującego z żądaniem wszczęcia postępowania podlega badaniu przez organ administracji niezależnie od okoliczności powoływanych w tym zakresie przez wnoszącego podanie. Organ administracji nie jest więc związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego.
W przedmiotowej sprawie twierdzenie wnoszącej skargę kasacyjną o istnieniu po jej stronie interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] października 2010 r. zostało negatywnie zweryfikowane zarówno przez organ pierwszej instancji (Wojewodę Wielkopolskiego), jak i przez organ drugiej instancji (Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego), a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który orzekał na podstawie akt sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa). Strona nie zarzuciła w skardze kasacyjnej naruszenia art. 28 K.p.a., ani naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623; ost. zm.: Dz. U. z 2011 r. Nr 142, poz. 829), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ocenić, czy ustalenie przez organy administracji, a następnie przez Sąd pierwszej instancji, że nie miała ona w sprawie interesu prawnego, nastąpiło z poszanowaniem wskazanych norm prawa materialnego.
Tym niemniej należy zauważyć, że już we wniosku o stwierdzenie nieważności, pełnomocnik działający m.in. w imieniu wnoszącej skargę kasacyjną stwierdziła, że reprezentowane przez nią podmioty weszły w posiadanie danych dotyczących podstawowych parametrów projektowanego obiektu, które to dane pozwalają stwierdzić, że ich działki znajdują się w obszarze jego oddziaływania. Owe okoliczności, dotyczące zacienienia, lokalizacji miejsc postojowych oraz zrzucania wód opadowych, były podnoszone przez wnoszącą skargę kasacyjną zarówno przed organem pierwszej instancji, jak i przed organem odwoławczym, a następnie w postępowaniu przed Sądem administracyjnym w pierwszej instancji. Jak natomiast wynika z uzasadnień obu wydanych w sprawie postanowień, jak również z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zarówno organy administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozważały interes prawny Wspólnoty Mieszkaniowej K. - także w odniesieniu do wskazanych okoliczności.
Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż skutek niewłaściwego zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. w postaci pozbawienia wnoszącej skargę kasacyjną dostępu do projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem z dnia [...] października 2010 r., mógł mieć wpływ na wynik postępowania administracyjnego, a w konsekwencji, że mógł on doprowadzić do wydania przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia o odmiennej treści, niż zaskarżone.
Zarzut naruszenia art. 157 § 2 K.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego przez wnoszącą skargę kasacyjną rezultatu już tylko z tej przyczyny, że nie określa on, kto jest stroną postępowania uprawnioną do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a wyłącznie wskazuje, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można zatem "zwalczać" prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie obejmującym odmowę potwierdzenia statusu Wspólnoty Mieszkaniowej K. jako strony postępowania.
Tym niemniej jako niezasadne należy ocenić stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną, zaprezentowane w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 157 § 2 K.p.a., jakoby art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane miał zastosowanie wyłącznie do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, natomiast uprawnionym do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji była także strona w rozumieniu art. 28 K.p.a.
Otóż, zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie natomiast do treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powołany przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. Regulacja ogólna zawarta w K.p.a. doznaje zatem ograniczenia w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. Powyższe nie oznacza jednak, że przepis art. 28 K.p.a. nie ma zastosowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Relacja pomiędzy tymi przepisami jest bowiem taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a. zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06. ONSAiWSA z 2008 r. Nr 1, poz. 12). Można zatem powiedzieć, że mocą art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego lub obowiązku: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W związku z tym, tylko wymienione podmioty są stronami tego postępowania.
Przyjęcie, że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym skutkuje nadaniem mu wykładni ścisłej. Nie oznacza to jednak wyłączenia jego zastosowania w postępowaniu w spawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Sprawa w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę jest wprawdzie prowadzona w ramach nadzwyczajnego trybu administracyjnego, jednakże nie zmienia to jej charakteru w aspekcie materialnoprawnym (udzielenia pozwolenia na budowę lub braku udzielania pozwolenia na budowę), a ten właśnie aspekt jest decydujący dla określenia kręgu podmiotów uprawnionych do żądania od organu administracji, aby ten ukształtował z ich udziałem materialnoprawny stosunek prawa administracyjnego. Zarówno zatem w postępowaniu w sprawie o udzielanie pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalany na podstawie at. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wobec materialnoprawnej tożsamości spraw prowadzonych w trybie zwykłym i trybie nadzwyczajnym brak jest racjonalnych podstaw do rozszerzenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 20 października 2010 sygn. akt II OSK 1774/09. Niepublikowany. Dostępny: LEX nr 746786; z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1540/08. Niepublikowany. Dostępny: LEX nr 530045; z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06. Niepublikowany. Dostępny: LEX nr 339465).
W świetle powyższego, dokonaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, która znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, należy ocenić jako prawidłową, a stanowisko przestawione przez autora skargi kasacyjnej – jako pozbawione podstaw.
Za niezasadny należało uznać wreszcie zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa poprzez nieodniesienie się do kwestii dopuszczalności załatwienia wniosku właściciela nieruchomości sąsiedniej – powołującego się na własny interes prawny – poprzez odmowę wszczęcia postępowania dokonaną postanowieniem wydanym w trybie art. 61a K.p.a.
Otóż, wbrew twierdzeniu wnoszącej skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji na stronach 7 i 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyjaśnił, w jakich sytuacjach znajduje zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. Wskazał, że wydanie postanowienia na podstawie tego przepisu następuje w szczególności, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Stwierdził, że przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest możliwe wówczas, gdy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Wyjaśnił, że merytoryczne rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności musi być poprzedzone analizą organu, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. W sytuacji zaś, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpi osoba niebędąca stroną w sprawie, wszczęcie postepowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych.
Wbrew zatem zarzutowi wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kwestii dopuszczalności załatwienia jej wniosku w trybie art. 61a § 1 K.p.a. Prawidłowość tego stanowiska nie może być natomiast podważana poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Przypomnieć jednakże w tym miejscu należy, że do prawidłowości wykładni art. 61a § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się, oceniając skuteczność zarzutu naruszenia art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia tego przepisu, jednakże wyjaśnił zarazem, iż wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponowne przytaczanie tej argumentacji jest niecelowe.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.