II OSK 268/23

II OSK 268/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1292/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-11
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.S., w którego miejsce wstąpili jego następcy prawni A.S., K.S. i M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1292/22 w sprawie ze skargi H.S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2022 r. nr 413/2022 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1292/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.S. (dalej: "skarżący") na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 kwietnia 2022 r., nr 413/2022 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego wielorodzinnego – części mieszkalnej, zlokalizowanego w P. przy ulicy [...] na działce o nr ew. [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351), dalej: "p.b." poprzez oddalenie skargi na decyzję pomimo, że przywrócenie do poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku jest sprzeczne z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, które przemawiają za kontynuowaniem aktualnego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, a charakter zaskarżonej decyzji umożliwiał uwzględnienie tych okoliczności przez organy orzekające w sprawie;
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. oraz art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej: "k.p.a." poprzez oddalenie skargi pomimo, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu jest zgodna z postanowieniami uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...] (dalej: "MPZP"), co wynika zarówno z interpretacji MPZP jaki i uzyskanego w toku sprawy zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] z 6 grudnia 2021 r. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
3. § 6 ust. 7 MPZP poprzez nieprawidłową wykładnię i nieuwzględnienie, że MPZP dopuszcza przebudowę i remont istniejącej zabudowy, niespełniającej ustaleń planu, a prawidłowa interpretacja tego zapisu powinna prowadzić do wniosku, że również zmiana sposobu użytkowania budynku nie musi być zgodna z MPZP, który wszedł w życie w toku postępowania administracyjnego toczącego się w przedmiotowej sprawie, a zmiana sposobu użytkowania budynku nastąpiła przed wejściem w życie MPZP;
4. § 13 ust. 2 pkt 1 i 2 lit. r w zw. z § 13 ust. 2 pkt 4 MPZP poprzez nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że zmiana sposobu użytkowania obiektu nie spełnia warunków wynikających z MPZP, podczas gdy limit miejsc postojowych dla przedszkola określony w postanowieniach MPZP należy uznać za spełniony wobec proporcjonalnego wyliczenia ilości miejsc postojowych w stosunku do ilości sal znajdujących się w przedszkolu;
5. § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) oraz § 13 ust. 2 pkt 1 MPZP poprzez nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku nie spełnia warunków wynikających z MPZP, podczas gdy położenie części miejsc parkingowych poza działką [...] spełnia wymóg zapewnienia właściwej ich ilości;
6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję i nieuwzględnienie okoliczności, że organy administracji przeprowadziły nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, tj.:
(i) przeprowadziły błędną ocenę zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] z 6 grudnia 2021 r. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie błędnego wnioskowania, że w dokumencie tym Prezydent Miasta [...] nie rozważył kwestii zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszącymi się do kwestii miejsc parkingowych;
(ii) zaniechaniu podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy pomimo istnienia wątpliwości po stronie organu, co do zapewnienia wystarczającej ilości właściwie ulokowanych miejsc parkingowych w szczególności w zakresie zaniechania wystosowania wezwania do przedłożenia przez skarżącego nowego zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania z MPZP dla obiektu obejmującego działkę [...], na której zlokalizowany jest budynek oraz działkę [...], na której zlokalizowane są miejsca parkingowe w odpowiedniej ilości;
7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien stwierdzić naruszenia wskazanych przepisów prawa, a dalej winien był uchylić zaskarżone decyzje administracyjne, czego nie zrobił błędnie uznając, że są one prawidłowe.
Skarżący zarzucił, że nakaz zmiany sposobu zagospodarowania budynku jest sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Interes ten winien być wzięty pod uwagę bez względu na związany charakter decyzji wydanej na podstawie art. 71 a p.b. Wyjaśniono, że w budynku prowadzone jest przedszkole terapeutyczne, a realizacja orzeczonego nakazu znacznie utrudni jeśli nie uniemożliwi dalszą pomoc dzieciom. Dalej wskazano, że od początku funkcjonowania przedszkola nie występowały żadne problemy z ilością istniejących miejsc parkingowych, a obecna obsługa komunikacyjna na terenie nieruchomości jest wystarczająca. Ponadto skarżący nie zgodził się z dokonaną przez organy i zaaprobowaną przez Sąd I instancji oceną zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] z 6 grudnia 2021 r. Skarżący wskazał, że ww. zaświadczenie potwierdza zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a brak przeprowadzenia dowodu przeciw treści zaświadczenia nie pozwala na przyjęcie twierdzeń sprzecznych z jego treścią.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono wystąpienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w § 2 tego artykułu, co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do rozpatrzenia sprawy wyłącznie w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.
Niezasadnym jest zarzut naruszenia art. 71a ust. 4 p.b. W ocenie skarżącego nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku jest sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli ze względu na funkcjonowanie w budynku przedszkola terapeutycznego dla dzieci niepełnosprawnych. W odniesieniu do powyższego wskazać należy, że przepisy prawa budowlanego nie przewidują możliwości odstąpienia od nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania z uwagi na interes społeczny jeżeli nie spełniono warunków legalizacji. Sąd I instancji słusznie wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 71a ust. 4 p.b. ma charakter związany (obligatoryjny). W przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej i braku spełnienia warunków legalizacji, przepisy nie dają organowi administracji swobody w ocenie celowości nakazu. Brak luzu decyzyjnego organu oznacza, że jest on zobligowany do wydania nakazu jeśli spełnione są ustawowe przesłanki. Inaczej mówiąc, interes społeczny może być brany pod uwagę na etapie stanowienia prawa ale nie na etapie jego stosowania, gdy norma prawna jest kategoryczna.
Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 76 § 1 k.p.a. poprzez odmowę przyznania mocy dowodowej zaświadczeniu Prezydenta Miasta [...] z 6 grudnia 2021 r., które jako dokument urzędowy świadczy o zgodności zmiany sposobu użytkowania z MPZP. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że powyższe zaświadczenie choć jest dokumentem urzędowym, to podlega ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ ten jest zaś uprawniony do dokonania własnej wykładni postanowień MPZP w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Wskazując na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z 26 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 900/17, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zaświadczenie o zgodności z planem stanowi jedynie materiał dowodowy, a nie wiążącą organ administracji architektoniczno–budowlanej interpretację planu. Ponadto rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny, że treść zaświadczenia odnosiła się tylko i wyłącznie do budynku, nie zaś do miejsc parkingowych. Organ był zatem uprawniony do oceny ww. dokumentu zwłaszcza, gdy kluczowym problemem był brak miejsc postojowych, a zaświadczenie nie odnosiło się do tej kwestii w sposób wyczerpujący i zgodny z planem.
Błędne jest również stanowisko skarżącego odnośnie naruszenia § 6 ust. 7 MPZP. Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej ww. przepis nie może być interpretowany systemowo i celowościowo, tak aby obejmował również zmianę sposobu użytkowania. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że aktualnie obowiązujący plan miejscowy (uchwała z [...] kwietnia 2019 r.) był aktem obowiązującym w dacie wydania kontrolowanych decyzji. Okoliczność, że budynek został wybudowany, czy też że zmieniono sposób jego użytkowania przed wejściem w życie planu nie zwalania inwestora z obowiązku dostosowania się do jego ustaleń, zwłaszcza w procedurze legalizacyjnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Ponadto wykładnia rozszerzająca pojęcie "przebudowy i remontu" również na "zmianę sposobu użytkowania", szczególnie w kontekście tak istotnych parametrów jak miejsca postojowe, byłaby sprzeczna z duchem regulacji planistycznych. Natomiast dopuszczalność odstępstw od MPZP musi wprost wynikać z jego postanowień.
Nie ma również racji skarżący wskazując na naruszenie § 13 ust. 2 pkt 1 i 2 lit. r w zw. z § 13 ust. 2 pkt 4 MPZP i zasadność proporcjonalnego wyliczenia miejsc postojowych. Słusznie podkreślił bowiem Sąd I instancji, że MPZP kategorycznie nakazuje zapewnienie miejsc do parkowania w granicach działki lub działek budowlanych, na których zlokalizowana jest inwestycja oraz określa minimalne ilości miejsc. W związku z powyższym niedopuszczalna jest dokonana przez skarżącego, korzystna dla niego interpretacja sposobu wyliczania miejsc postojowych. Gdyby możliwe było proporcjonalne przeliczanie, to wynikałoby to jasno z treści MPZP. Wobec treści planu, który dla przedszkoli wskazuje 15 miejsc na 10 sal pobytu bez określenia "nie mniej niż", jak w innych przypadkach, argumentacja o proporcjonalnym wyliczeniu jest niezasadna. Zapis § 13 ust. 2 pkt 2 lit. i) i n) w braku innych wskazówek sugeruje normatywne określenie zapotrzebowania, nie zaś elastyczne wyliczanie.
Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i § 13 ust. 2 pkt 1 MPZP. Nie ma racji skarżący wskazując, że położenie części miejsc parkingowych poza działką [...], tj. na należącej do P. działce nr [...] – na mocy umowy użyczenia – powinno być uznane za spełniające wymóg zapewnienia właściwej ilości miejsc.
W odniesieniu do powyższego wskazać należy, że w powołanym w skardze kasacyjnej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwość zapewnienia miejsc postojowych poza terenem inwestycji traktuje się jako sytuacje wyjątkowe, wskazując jednocześnie na konieczność zapewnienia tych miejsc w sposób trwały. Załączona w toku postępowania odwoławczego umowa użyczenia zawarta z P. w P. nie pozwala na stwierdzenie, że miejsca te zostały urządzone (zabezpieczone) w taki właśnie sposób. Umowa ta dotyczy bezpłatnego używania terenu stanowiącego własność P., z przeznaczeniem na 14 miejsc postojowych. Podkreślenia jednakże wymaga, że umowa użyczenia z natury rzeczy jest odwołalna i czasowa (jak wynika z § 5 może być rozwiązana w każdym czasie). Wobec powyższego taki sposób organizacji miejsc postojowych stwarza niepewność co do faktycznego i trwałego ich zapewnienia na przyszłość. Natomiast organy administracji budowlanej kontrolując zgodność inwestycji z MPZP muszą mieć pewność, że infrastruktura techniczna, w tym miejsca postojowe, jest zapewniona w sposób stabilny i odpowiadający celowi użytkowania obiektu. Wobec powyższego, w niniejszej sprawie miejsca parkingowe na sąsiedniej działce nie spełniają ww. wymogu.
Również zarzuty skargi kasacyjnej koncentrujące się na naruszeniu przez organy administracji przepisów procedury administracyjnej art. 7, 77 § 1 k.p.a. w sposób w niej opisany nie zasługiwały na uwzględnienie, skoro nie ujawniono w tym zakresie naruszeń prawa przywołanych w tym środku odwoławczym. W ocenie NSA, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji słusznie wskazał, że wbrew zarzutom skargi, organy nadzoru budowlanego sprostały postawionym przed nimi wymaganiom określonym w przepisach k.p.a. Pogląd ten jest w całości aprobowany przez Sąd odwoławczy. Podniesione zarzuty w tym zakresie ponownie przed NSA nie mogły spowodować weryfikacji powyższego trafnego poglądu o prawidłowo przeprowadzonym zgodnie z regułami procedury administracyjnej postępowaniu w tej sprawie.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw dla zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.