II OSK 268/21

II OSK 268/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 320/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2020-08-25
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i ust. 3, art. 15 ust. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2067
art. 7 pkt 4
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.), Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 320/20 w sprawie ze skargi J. K. i M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia 28 października 2019 r. nr 105/XVII/2019 w przedmiocie uchwalenia zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w mieście M. pod nazwą " M." oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 320/20 oddalił skargę J. K. i M. K. na uchwałę Nr 105/XVII/2019 Rady Miejskiej w M. z dnia 28 października 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w mieście M. pod nazwą "M.".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. K. i M. K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a." naruszenie:
I. Przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
1. art. 1 ust. 2 pkt 1, 4, 7, 9 i ust. 3 oraz art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmieniające przeznaczenie działki skarżących o numerze [...] zostały sporządzone z zachowaniem zasady proporcjonalności, nie naruszają istoty prawa własności do nieruchomości przysługującego skarżącym oraz że organ nie przekroczył granic władztwa planistycznego przyznając prymat interesowi publicznemu nad interesem prywatnym skarżących, podczas gdy zmiana przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki skarżących nr [...] na teren zieleni urządzonej i ogólnodostępny park miejski pozbawia ich faktycznego prawa do decydowania o przeznaczeniu ich nieruchomości i korzystania z tej nieruchomości co
nie ma uzasadnienia w interesie publicznym, a zmiana ta została dokonana z przekroczeniem władztwa planistycznego oraz z przekroczeniem przez organ uprawnień w kształtowaniu polityki przestrzennej poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności faktyczne pozbawienie prawa własności nieruchomości skarżących
w imię interesu publicznego, który nie ma prymatu na interesem prywatnym;
2. naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i dokonaniu nieuzasadnionej i nieadekwatnej, a przez to bezprawnej ingerencji w prawo własności przysługujące skarżącym pozbawiając ich prawa do zabudowy własnej nieruchomości w sposób tożsamy z sąsiednią zabudową i zgodny z ładem przestrzennym, a tym samym naruszenie zasady równego traktowania skarżących przez władze publiczne;
II. Przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli legalności zaskarżonej uchwały i poprzez wadliwie uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżących w skardze i na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2020 r. zarzutów, a przede wszystkim zarzutu nieuzasadnionego i faktycznego pozbawienia skarżących prawa do korzystania w jakikolwiek sposób z nieruchomości na skutek zmiany przeznaczenia działki [...] i zaniechania dokonania należytego porównania interesu publicznego uzasadniającego zmianę planu z interesem prywatnym skarżących, co miało istotny wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie i oddalenie skargi, ponieważ Sąd I instancji nie dokonał całościowej oceny prawnej interesu prawnego skarżących i nie rozpoznał istotnych zarzutów świadczących o naruszeniu przez organ zasady proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności kosztem interesu publicznego, jak również zarzutów świadczących o nadużyciu (przekroczeniu) przez organ władztwa planistycznego, poprzestając wyłącznie na ustaleniu interesu publicznego i uznaniu, że ma prymat nad interesem prywatnym skarżących;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na kwestionowanych przez skarżących opiniach sugerujących, że ruiny wodociągu powinny być wpisane do rejestru zabytków i pominięcie faktu, że do dnia wyrokowania obiekt ten ostatecznie nie został wpisany do rejestru zabytków, co skutkowało bezzasadnym przyjęciem przez Sąd, że obiekt ten posiada jakiekolwiek walory historyczne, artystyczne oraz naukowe, które uzasadniają jego ochronę kosztem prawa własności przysługującego skarżącym, a zatem miało to istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie i oddalenie skargi.
Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy gmina dokonując zmiany przeznaczenia działki skarżących nr [...] z symbolu 1.ZR.1 (teren zieleni naturalnej z podstawowym przeznaczeniem pod odbudowę biologiczną potoku S. i rzeki R. oraz zieleń naturalną w sąsiedztwie terenów leśnych) oraz 1.MN.46 (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) na teren oznaczony symbolem 1.ZP.7 (teren zieleni urządzonej z podstawowym przeznaczeniem pod ogólnodostępną miejską zieleń parkową - § 3 pkt 12 lit. a zaskarżonej uchwały) przekroczyła granice władztwa planistycznego i naruszyła zasadę proporcjonalności.
Wskazać należy, że stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten stanowi podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Jak stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p., to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Podkreślenia wymaga, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Ingerencja gminy w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym wymaga każdorazowo od organów gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego, a następnie uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Każde wprowadzenie w planie miejscowym ograniczeń wykonywania prawa własności musi być zatem szczegółowo i rzetelnie uzasadnione.
W niniejszej sprawie nie można uznać, by gmina przeznaczając działkę skarżących nr [...] pod teren zieleni urządzonej z podstawowym przeznaczeniem pod ogólnodostępną miejską zieleń parkową (1.ZP.7) przekroczyła granice władztwa planistycznego, naruszyła zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, czy też zaniechała wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego skarżących.
Przede wszystkim należy zauważyć, że już poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - uchwała nr 208/XXVI/2012 Rady Miejskiej w M. z dnia 24 października 2012 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w mieście M. pod nazwą "M.", dalej: "uchwała z 2012 r.", "plan z 2012 r." - przeznaczał znaczną część działki nr [...] na teren zieleni naturalnej z podstawowym przeznaczeniem pod odbudowę biologiczną potoku S. i rzeki R. oraz zieleń naturalną w sąsiedztwie terenów leśnych - 1.ZR.1 (§ 30 ust. 1 uchwały z 2012 r.). Pozostała część działki była przeznaczona pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - 1.MN.46 (§ 5 ust. 1 uchwały z 2012 r.), jednak – jak wynika z rysunku planu z 2012 r. – był to wąski pas terenu o niewielkiej powierzchni i jego zabudowa zgodnie z przepisami Prawa budowlanego byłaby mocno ograniczona. Stąd też zarzuty skarżących co do pozbawienia ich prawa własności należy rozpatrywać z uwzględnieniem powyższych okoliczności.
Prawidłowo Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia obowiązku wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym skarżących. Organ zebrał w sposób wyczerpujący obszerną dokumentację planistyczną, w tym dwie opinie wskazujące na wartość historyczną, artystyczną i naukową budynku dawnego wodociągu miejskiego "[...]" (opinia z dnia 21 marca 2019 r. sporządzona przez Narodowy Instytut Dziedzictwa, opinia konserwatorska z dnia 11 października 2019 r.). Zwrócono również uwagę, że powyżej ww. obiektu usytuowana jest kapliczka pw. [...], wpisana do rejestru zabytków. Na podstawie tej dokumentacji organ uznał, że ochronie podlega również widok na budynek dawnego wodociągu i kapliczkę, od strony działki [...] oraz drogi - ul. [...], natomiast zabudowanie tej działki spowodowałoby zasłonięcie chronionych obiektów oraz marginalizację ich znaczenia i wartości w krajobrazie. Przystępując do opracowywania projektu planu organ miał na uwadze toczące się postępowanie w sprawie wpisu obiektu dawnego wodociągu wraz z otoczeniem do rejestru zabytków, działając tym samym w interesie publicznym. Okoliczność, że postępowanie administracyjne dotyczące wpisania do rejestru zabytków obiektu wodociągu wraz z otoczeniem nie zostało zakończone przed dniem podjęcia zaskarżonej uchwały, nie przekreślało możliwości objęcia go ochroną poprzez uwzględnienie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.), jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ta forma ochrony została w powyższym przepisie wymieniona odrębnie od formy ochrony zabytków jaką jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 ww. ustawy). Ponadto, kompetencja rady gminy do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad ochrony zabytków wynika z treści art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej. Należy także wskazać na regulację art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., która obliguje do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.
Stwierdzić zatem należy, że zmiana przeznaczenia działki skarżących dokonana w zaskarżonej uchwale, mająca na celu ochronę obiektu dawnego wodociągu miejskiego została należycie uzasadniona oraz nastąpiła z uwzględnieniem wymogu wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym, o czym świadczy zgromadzona w sprawie dokumentacja planistyczna.
Wobec powyższego za niezasadne należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy, że przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, że sąd musi się odnieść do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, podniesiony zarzut należało zatem uznać za niezasadny.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).