II OSK 2679/24

II OSK 2679/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Zdzisław Kostka
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Kr 167/24 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-04-03
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, 11, 141 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 50, 58, 145
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 167/24 w sprawie ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2023 r., nr 1028/2023 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydanym na posiedzeniu niejawnym wyrokiem z 3 kwietnia 2024 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 167/24 oddalił skargę [...] sp. z o.o. siedzibą w M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 5 grudnia 2023 r., nr 1028/2023, znak WOB.7722.79.2023.NOGI, w przedmiocie odmowy przywrócenia M. P. terminu do wniesienia zażalenia.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Postanowieniem z 20 stycznia 2023 r., nr 80/2023, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie, na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1, a także art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351), zwanej dalej Prawem budowlanym, oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), zwanej dalej k.p.a., wstrzymał inwestorowi [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym zlokalizowanym na działkach nr [...] i [...] w miejscowości M., gmina L., oznaczonym na załączniku graficznym nr 15 - z powodu realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
W dniu 23 lutego 2023 r. M. P. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że ww. postanowienie, doręczone mu w dniu 25 stycznia 2023 r., zostało wydane w bardzo skomplikowanej sprawie, podzielonej na 15 postępowań i z uwagi na względy organizacyjne przedsiębiorstwa, nieznajomość akt sprawy, jak również procedur związanych z postępowaniem administracyjnym, a w konsekwencji konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, nie wniósł zażalenia w terminie ustawowo przewidzianym. Dopiero w dniu 20 lutego 2023 r., tj. po wykonaniu wglądu w akta sprawy przez pełnomocnika, powziął informację o konieczności złożenia zażalenia na ww. postanowienie.
Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 58 § 1, art. 59 § 2, art. 123 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie odmówił M. P. przywrócenia uchybionego terminu wskazując, że strona nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu, który upłynął w dniu 1 lutego 2023 r.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M., zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 58 § 1 i 2 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a.
Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia organu odwoławczego odmawiającego M. P. przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie dotyczy interesu prawnego skarżącej ([...] sp. z o.o.) lecz M. P., albowiem to temu ostatniemu, a nie inwestorowi, odmówiono przywrócenia terminu do złożenia zażalenia.
W skardze kasacyjnej, [...] sp. z o.o. z siedzibą w M., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenia art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że skarżąca kasacyjnie nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi, podczas gdy jest ona inwestorem w rozumieniu właściwych przepisów w związku z wstrzymaniem robót budowlanych oraz możliwym wszczęciem procedury legalizacyjnej skarżąca będzie zobowiązana do doprowadzenia budowli do stanu zgodnego z prawem, co wiąże się w sposób bezpośredni z koniecznością poniesienia przez nią wydatków finansowych, przez co posiada ona interes prawny w dążeniu do uchylenia "decyzji" wydanych przez organy w ramach niniejszej sprawy.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie "decyzji", pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącej kasacyjnie terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącą w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej "decyzji";
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej "decyzji" słusznego interesu skarżącej, przejawiające się w zignorowaniu wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a oraz 6 p.p.s.a. poprzez brak odrzucenia skargi w sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie posiada przymiotu strony, skarga powinna zostać odrzucona w drodze postanowienia, a wniesiony wpis powinien zostać zwrócony skarżącej.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie reformatoryjne na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej "decyzji" organów pierwszej oraz drugiej instancji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do kwestii interesu prawnego [...] sp. z o.o. do wniesienia skargi na postanowienie organu nadzoru budowlanego o odmowie przywrócenia M. P. terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych.
Należy wskazać, że stosownie do treści art. 50 p.p.s.a., objętego zarzutem materialnoprawnym, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2).
Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a., ani żaden inny przepis p.p.s.a. nie precyzuje, czym jest wspomniany "interes prawny". Uwzględniając dorobek orzecznictwa i doktryny można przyjąć, że interes ten jest pochodną pewnej zobiektywizowanej, istniejącej potrzeby ochrony prawnej, ale zrelatywizowanej do sfery prawnej określonych podmiotów. Pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ma więc charakter obiektywny, a jego źródła należy upatrywać zasadniczo w przepisach prawa materialnego, niekiedy również procesowego, czy też nawet ustrojowego. Oznacza to, że posiadanie interesu prawnego uzasadnia istnienie przepisu prawa i rekonstruowanej z niego normy prawnej stanowiącej podstawę do zmiany sfery prawnej (praw lub obowiązków) określonego podmiotu. Jeżeli w postępowaniu sądowoadministrayjnym jest kontrolowana taka norma prawna lub może zostać sformułowana norma indywidualno-konkretna wkraczająca w sferę prawną określonego podmiotu, aktualizuje się potrzeba ochrony jego interesu prawnego.
Uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał na brak interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu postanowienia organu odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia przez M. P. zażalenia, złożonego z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a. Okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej, w tym przede wszystkim kwestia braku winy rozpatrywane są wobec każdej osoby (strony postępowania) indywidualnie w związku z jej sytuacją prawną. Wobec powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca ma interes prawny w przedstawionym wyżej znaczeniu w zaskarżeniu postanowienia odnoszącego się wyłącznie do sytuacji prawnej innego podmiotu. O ile można przyjąć, że skarżąca – jako inwestor – ma interes prawny w oddzielnym zaskarżeniu postanowienia o wstrzymaniu jej prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wskazanym w tym postanowieniu, to nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia organu odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na to postanowienie współwłaścicielowi nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt – M. P. Odmowa przywrócenia terminu współwłaścicielowi na podstawie przepisów postępowania nie wpływa w żaden sposób na sferę prawną skarżącej, w szczególności nie ma znaczenia dla jej uprawnień procesowych. Bez względu bowiem na kierunek przesądzenia tej kwestii inwestor może samodzielnie i autonomicznie wnosić środki zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Nieuprawniony jest zatem postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 50 § 1 p.p.s.a. Nie można przy tym podzielić argumentu strony skarżącej, że Sąd winien zastosować art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. i odrzucić skargę. Ten ostatni przepis ma zastosowanie jedynie w przypadku skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., a nie postanowień wymienionych w pkt 2 tego przepisu. Nie jest to także przypadek niedopuszczalności skargi, o którym mowa w pkt 6 art. 58 § 1 p.p.s.a.
Niezasadne są także wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, odniesione do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przywołanymi w skardze kasacyjnej przepisami procedury administracyjnej, a których istota sprowadzała się do wadliwego - zdaniem skarżącej - przyjęcia, że nie istniały podstawy do przywrócenia skarżącej terminu do dokonania czynności procesowej. Sformułowane zarzuty obejmują bowiem zagadnienie, stanowiące przedmiot rozpoznania w oddzielnym postępowaniu, w przedmiocie przywrócenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. terminu do wniesienia zażalenia. Tym samym nie mogą odnieść zamierzonego skutku zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że rozpoznaniu sprawy na drodze administracyjnej nie towarzyszyło należyte jej wyjaśnienie, nie rozważono w toku postępowania w sposób wszechstronny zebranego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i 4, art. 80 k.p.a.), przede wszystkim zaś, że nie wzięto pod uwagę, iż zachodziły podstawy do przywrócenia uchybionego terminu (art. 58 § 1 i 2 k.p.a.).
Bezzasadnie zarzuca pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną, że organ administracji uchybił kodeksowym zasadom: prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.) oraz przekonywania (art. 11 k.p.a.), w tym zakresie ograniczył się tylko do ich zgłoszenia bez przedstawienia rzeczowej argumentacji. Wskazać przyjdzie, że o ile organy administracyjne winny uwzględniać słuszny interes strony w prowadzonym postępowaniu, o tyle nie może on oznaczać wydawania rozstrzygnięcia niezgodnego z przepisami prawa. W konsekwencji chybiony jest zarzut, że zachodziły podstawy do podjęcia przez organ odwoławczy reformatoryjnego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.