II OSK 2676/21

II OSK 2676/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 905/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-07-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1065
§ 12, § 13, § 57, § 60 ust. 1, § 271
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 8 § 1, art. 11 art. 77 § 1, art. 127 § 1, art. 134, art. 138 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 153, art. 170, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 18 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Michałowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 905/21 w sprawie ze skargi Gminy Michałowice na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 lutego 2021 r. nr 84/OPON/2021 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 905/21 oddalił skargę Gminy Michałowice (dalej jako "skarżąca" lub "Gmina") na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 lutego 2021 r. nr 84/OPON/2021 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z 31 stycznia 2020 r. nr 177/2020 Starosta Pruszkowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. Sp. z o. o. Sp. k. w J. pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego z parkingiem naziemnym, dwoma pylonami reklamowymi wraz z instalacjami wewnętrznymi (elektryczną, teletechniczną, wodno-kanalizacyjną, ogrzewania, wentylacji i chłodzenia) oraz instalacjami uzbrojenia terenu (elektryczną, wodociągową, hydrantową, ogrzewania geotermalnego, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjno-pożarowym) na działkach nr ew. [...], [...], [...] obręb [...], gmina M.).
Decyzją kasatoryjną z 29 czerwca 2020 r. Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołań Gminy Michałowice, Stowarzyszenia "[...]" i Towarzystwa [...] uchylił decyzję Starosty Pruszkowskiego z 31 stycznia 2020 r.
W wyniku rozpoznania sprzeciwu inwestora L. Sp.z o.o. Sp. K. w J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1380/20 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego. Sąd uznał, że Wojewoda naruszył istotnie przepisy postępowania bowiem nie przedstawił konkretnych powodów dlaczego uznał, że Gmina Michałowice oraz wnoszące odwołania Stowarzyszenia mają interes prawny w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu żaden z wymienionych podmiotów ani nie był stroną postępowania przed organem I instancji, ani nie wykazał szczególnej legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia i udziału w postępowaniu odwoławczym. W obszernym uzasadnieniu Sąd przedstawił argumentację na poparcie powyższego stanowiska.
W konkluzji Sąd wskazał, że Wojewoda będąc związany oceną prawną dokonaną w uzasadnieniu wyroku oraz treścią art. 127 § 1 w zw. z art. 134 K.p.a. weźmie pod uwagę przesłanki podmiotowe dopuszczalności wniesienia odwołań przez Gminę Michałowice oraz Stowarzyszenia i zakończy postępowanie w sposób przesądzający kwestię dopuszczalności tych odwołań.
Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda Mazowiecki zaskarżonym postanowieniem z 24 lutego 2021 r. nr 84/OPON/2021 na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania Gminy Michałowice od decyzji Starosty Pruszkowskiego z 31 stycznia 2020 r. nr 177/2020. Rozstrzygnięcie to było wynikiem zastosowania się do dyspozycji zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 10 listopada 2020 r. sygn. akt VII Sa/Wa 1383/20 oraz dokonania ponownej analizy materiału dowodowego, które doprowadziły do uznania, że z akt sprawy nie wynika, aby Gmina Michałowice była stroną postepowania zakończonego decyzją budowlaną Starosty.
Zasadniczo Wojewoda przedstawił analizę akt sprawy i na jej podstawie dokonał oceny, że Gmina Michałowice nie wykazała interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Podzielił zatem stanowisko WSA w Warszawie wskazane w zapadłym w sprawie wyroku uchylającym jego wcześniejsze rozstrzygnięcie.
Mając na uwadze złożone przez Gminę 28 maja 2020 r. na wezwanie Wojewody z 19 maja 2020 r. wyjaśnienia odnośnie do sprecyzowania swojego interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę Wojewoda stwierdził, że dochodzenie przez Gminę uprawnień dotyczących prawa pierwokupu oraz okoliczność stwierdzenia nieważności umowy sprzedaży nieruchomości nie przesądzają o interesie prawnym Gminy w przedmiotowym postępowaniu. Organ dokonał analizy dokumentacji projektowej inwestycji, w tym projektu zagospodarowania terenu i uznał, że nieruchomości należące do Gminy nie znajdują się w obszarze odziaływania inwestycji wyznaczonym na podstawie § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7-17), § 13 (przesłanianie) oraz § 271 i następne (warunki ochrony przeciwpożarowej) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.).
Organ odwoławczy uznał za nieprawidłową argumentację Gminy odnoszącą się do posiadania interesu prawnego na podstawie § 11 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2296/10, zgodnie z którym § 11 ust. 1 rozporządzenia statuuje ogólny nakaz wznoszenia budynków mieszkalnych przeznaczonych na pobyt ludzi poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości wynikających z przepisów odrębnych. Przepis ten jest normą ogólną i ma zastosowanie w przypadku istnienia przepisów szczególnych, określających - w uproszczeniu - normy dla danych uciążliwości. Przepisy § 11 ust. 1 jak i § 11 ust. 2 nie stanowią samodzielnej podstawy prawnej, z której można wywieść indywidualny interes prawny, konieczny dla uznania danej osoby za stronę. Niezbędne jest zatem wskazanie przepisu szczególnego. Odnosząc się do przywołanych przez Gminę przepisów § 323 i § 325 ww. rozporządzenia Wojewoda wskazał, że projektowany obiekt z wyposażeniem, w przewidzianym sposobie użytkowania nie emituje ponadnormatywnych hałasów i wibracji (zgodnie z informacją zawartą na str. 11 projektu budowlanego) oraz projektowana inwestycja nie ma negatywnego wpływu na środowisko przyrodnicze. Zastosowane w opracowaniu rozwiązania projektowe spełniają warunki wynikające z przepisów dotyczących ochrony środowiska naturalnego (zgodnie z informacją zawartą na str. 10 projektu budowlanego). Dostawa towarów samochodami dostawczymi odbywać się będzie z rampy rozładunkowej zlokalizowanej od strony wschodniej budynku. Podnoszona przez Gminę okoliczność zagrożenia przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu emitowanego do środowiska nie może być brana pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym - nie może uzasadniać przyznania statusu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3753/18).
Zdaniem organu, fakt immisji pośrednich z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 12/08). Ewentualne przekroczenie dopuszczalnego poziomu tych immisji rodzi określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 20 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b.
Przeprowadzona z uwzględnieniem indywidualnych, konkretnych parametrów projektowanej inwestycji (układ planowanej zabudowy, zaprojektowany gabaryt i wielkość działek inwestycyjnych) analiza wielu przepisów prawa materialnego o których mowa w art. 3 pkt 20 P.b. wykazała, że nie wprowadzają one jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości należących do Gminy Michałowice.
W ocenie Wojewody, podnoszona kwestia przebudowy ronda i ulicy [...], objęta odrębnym opracowaniem i odrębną procedurą administracyjną, również nie ma wpływu na legitymację procesową Gminy do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym decyzji Starosty Pruszkowskiego z 31 stycznia 2020 r.
Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia. Skarżąca postawiła szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, uznając, że w zasadniczej części jest chybiona.
Sąd na wstępie odniósł się do instytucji sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej (art. 64e P.p.s.a.), gdzie Sąd ocenił istnienie jedynie przesłanek do wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd co do zasady nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji.
Sąd zauważył, że istotne wątpliwości w tego rodzaju sprawach budzi zagadnienie "głębokości i zakresu" związania organu, sądów i stron prawomocnym wyrokiem wydanym w procedurze wywołanej sprzeciwem. Pomimo bowiem zasadniczego przemodelowania procedury sądowoadministracyjnej w odniesieniu do kontroli decyzji kasacyjnych, żadnej zmianie nie uległ zarówno art. 153 P.p.s.a. (Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie) jak i art. 170 P.p.s.a. (Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby).
Zdaniem Sądu jest to pewne niedopatrzenie ustawodawcze (niedoregulowanie), jakie należy jednak usuwać z systemu prawa, przy użyciu narzędzi prawnych, którymi posługuje się sąd w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości (odpowiednia subsumcja stanu faktycznego do ustalonej normy prawnej z zagwarantowaniem prawa do sądu).
Sąd podzielił zasadniczo dominujące w orzecznictwie stanowisko, że z uwagi na skutki prawne jakie pociąga ze sobą sens i znaczenie art. 153 i art. 170 P.p.s.a., które to przepisy mają również zastosowanie w odniesieniu do orzeczeń wydanych na skutek rozpoznania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, należy art. 64e i art. 151a § 1 P.p.s.a. wykładać w taki sposób, aby w ramach zakreślonych ich postanowieniami granic rozpoznania sprawy wywołanej sprzeciwem nie doprowadzić do oceny przesądzającej o prawach innych podmiotów niż wnoszący sprzeciw, które ze względu na art. 64b § 3 P.p.s.a. nie biorą udziału w postępowaniu przed sądem.
Jest więc oczywiste, że rozpoznając sprzeciw nie powinno się dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane i nieocenione.
Powyższe uwagi stanowią jednak wytyczne w postępowaniu wywołanym sprzeciwem.
Przechodząc do oceny statusu strony Gminy Michałowice Sąd uznał, że nie miała ona i nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. uzasadniającego jej udział w postępowaniu budowlanym z wniosku inwestora i to niezależnie od tego czy została jak twierdzi dopuszczona do udziału przed organem I instancji czy też nie, jak wyraźnie i jednoznacznie wskazuje tutejszy Sąd w wyroku z 10 listopada 2020 r.
Sąd zwracając uwagę na niekonsekwencję Gminy w formułowaniu zarzutów względem poprzednio wydanego wyroku WSA z 10 listopada 2020 r. stwierdził, że strona nie może raz twierdzić, że Sąd wykroczył poza swoje uprawnienia i ocenił zamiast przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. meritum sprawy, zaś innym razem zwracać uwagę, że owego wykroczenia nie było a stanowisko Sądu to nic innego jak zwrócenie uwagi na wadliwość procedowania przez organy.
Sąd uznał, że nie jest uprawniony do orzekania w niniejszej sprawie o prawidłowości wcześniejszego stanowiska Sądu wyrażonego w wyroku z 10 listopada 2020 r., bowiem kompetencji takiej wprost nie przewiduje po jego stronie żaden przepis prawa. Nie można również przyjąć apriorycznego w swej istocie założenia proponowanego przez skarżącą, że ani organ ani Sąd nie są w ogóle związane wcześniejszym orzeczeniem wydanym w procedurze kontroli decyzji kasacyjnej, z uwagi na brak udziału skarżącej w tym postępowaniu i wykroczenie poza ramy wyznaczone art. 64e P.p.s.a. Przeczy temu wspomniany wyżej brak wyłączenia przez ustawodawcę art. 153 i art. 170 P.p.s.a. względem wyroków wydanych w wyniku kontroli sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. O ile więc organ do którego skierowany był wyrok rozpatrujący sprzeciw jest nim związany, jak również związany jest nim ponownie orzekający Sąd, to jednak nie oznacza to, że oceniając sprawę ponownie już na skutek skargi a nie sprzeciwu Sąd nie uwzględnia całokształtu okoliczności sprawy, w tym nie może ocenić sposobu rozstrzygnięcia kwestii jakie pośrednio legły u podstaw wcześniejszego orzeczenia kasacyjnego, przy uwzględnieniu wynikającej z Konstytucji RP i przepisów procesowych zasady prawa do sądu. W tych właśnie ramach, przy już merytorycznym orzekaniu w sprawie, a ściślej przy orzekaniu z udziałem wszystkich zainteresowanych podmiotów, Sąd ma możliwość zagwarantowania stronie, która nie brała udziału w sprawie sądowej wywołanej sprzeciwem innego podmiotu, prawa do wypowiedzi także w kwestiach merytorycznych, które musiały z uwagi na różnorodność stanów faktycznych i spraw zostać wzięte przez wcześniej orzekający Sąd pod uwagę.
Sąd zauważył, że w wyroku z 10 listopada 2020 r. przyjęto niewątpliwą tezę, że Gmina Michałowice nie została nigdy formalnie dopuszczona do postępowania. Sąd nie zakwestionował tego stanowiska ale zwrócił uwagę na to czy nastąpiło to poprzez brak rozstrzygnięcia wniosku, czy też wydanie spornego w sprawie postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału.
Sąd nie miał wątpliwości odnośnie do tego, że projekt budowlany przedłożony do zatwierdzenia w żadnym momencie nie wskazywał, aby uczestnikiem postępowania, a więc i podmiotem, którego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, była Gmina Michałowice. Skutkowało to tym, że Gmina nie mogła zostać automatycznie uznana za stronę postępowania już na skutek złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i skierowania do niej zawiadomienia o wszczęciu postępowania (na marginesie Sąd wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na skutek złożenia przez Inwestora takiego żądania a nie jak twierdzi skarżąca dopiero na skutek wydania zawiadomienia, które ma w tym przypadku skutek wyłącznie informacyjny). Wymagane więc było formalne orzeczenie organu o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia do udziału a wcześniej albo własna inicjatywa organu albo też wniosek zainteresowanego. Sąd wskazał, że w rzeczywistości wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu został przez Gminę złożony (co najmniej dwukrotnie) i jego zdaniem nie został w należyty sposób rozpatrzony, co jednak nie miało wpływu na wynik postępowania w sprawie, nawet gdyby przyjąć, że doszło do milczącego dopuszczenia strony do udziału w postępowaniu. Sąd wskazał, że postanowienie Starosty Pruszkowskiego z 9 października 2019 r. nr 1950/2019 nr kancelaryjny 34676/06/2019 (Załącznik nr 16 - "cienkie" akta administracyjne Starosty) odnosi się do Stowarzyszenia "[...]" i zostało wysłane do wiadomości Gminy. Podobnie jak postanowienie Starosty Pruszkowskiego z 9 października 2019 nr 1949/2019 nr kancelaryjny 34676/06/2019 (Załącznik nr 17 - "cienkie" akta administracyjne Starosty), odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia [...], które również przesłano do wiadomości Gminy.
Sąd stwierdził, że w takich okolicznościach po otrzymaniu odwołania Gminy od rozstrzygnięcia organ odwoławczy może rozpoznać odwołanie, jeżeli jak trafnie podkreślono w wyroku tutejszego Sądu z 10 listopada 2020 r., pochodzi ono od strony postępowania (patrz art. 127 § 1 K.p.a.). Ustalenie czy autorem odwołania jest strona jest podstawowym obowiązkiem organu. Rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej odwołaniem podmiotu, który nie jest stroną może prowadzić do nieważności tak wydanego orzeczenia administracyjnego.
Po drugie, jeżeli odwołanie złożył podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a uważa że ma przymiot strony, wówczas organ odwoławczy, stosownie do art. 134 K.p.a., uznając że nie ma on interesu prawnego, stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania z przyczyny podmiotowej. Zdaniem Sądu, taka właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej, bowiem Wojewoda uznał, że będąc związany wyrokiem tutejszego Sądu z 10 listopada 2020 r., winien sprawę zakończyć w ten właśnie sposób, na co również wskazywano w powołanym wyroku.
Po trzecie, jeżeli odwołanie złożył podmiot niebędący adresatem decyzji I instancji, który brał jednak udział w postępowaniu przed organem I instancji, wówczas organ odwoławczy, uznając że podmiot ten nie ma interesu prawnego, a przez to przymiotu strony, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Sąd zaznaczył, że odwołanie wniesione przez podmiot, który twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, powinno zostać co do zasady rozpoznane przez organ odwoławczy, a w przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności odwołania, że podmiot je wnoszący nie ma jednak interesu prawnego w sprawie, organ odwoławczy na powołanej wyżej podstawie prawnej umarza w drodze decyzji postępowanie odwoławcze.
Według Sądu oczywiste jest, że skutek prawny rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 134 K.p.a. jak i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., pomimo odrębności samego sposobu jak i etapu rozstrzygnięcia, jest taki sam tj. dochodzi do uznania, że z przyczyny podmiotowej postępowanie odwoławcze nie może zostać albo wszczęte albo że nie może się toczyć. W efekcie tak jednego jak i drugiego rozstrzygnięcia dochodzi do ostateczności decyzji organu I instancji.
Z tych też względów Sąd stwierdził, że jako swoiście drugoplanowe należy traktować to, czy organ a wcześniej Sąd, słusznie bądź niesłusznie uznały, że nie dopuszczono skarżącej do udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (nie rozpoznano jej wniosku bądź rozpatrzono go negatywnie). Kluczowe znaczenie w sprawie, tak przy rozstrzyganiu o niedopuszczalności odwołania jak i ewentualnym umorzeniu postępowania odwoławczego, miałoby bowiem to, czy danemu podmiotowi, który wnosi odwołanie, rzeczywiście status strony przysługuje, tj. czy ma on interes prawny uzasadniający jego udział w sprawie.
W związku z powyższym Sąd przedstawił jak należy rozumieć interes prawny wskazany w art. 28 K.p.a., określającym stronę postępowania administracyjnego a następnie wskazał, że w postępowaniu budowlanym, dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę, tak określony interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 P.b., a więc w nieco węższym podmiotowo zakresie, bowiem odwołującym się do wymienionych w tym przepisie osób tj. inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest przy tym definiowany w art. 3 pkt 20 P.b. i rozumie się go jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. Sąd uznał, że w tej sprawie, działając na korzyść strony, należy stosować wskazane przepisy w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. Aktualna zmiana art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 P.b. prowadzi bowiem do jeszcze większego ograniczenia kręgu podmiotowego stron procesu budowlanego (liczą się obecnie jedynie oddziaływania obiektu powodujące ograniczenia w zabudowie innego terenu, a nie tak jak wcześniej ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy).
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że Gmina w żadnym momencie postępowania, trwającego już od ponad 2 lat nie wykazała, aby po jej stronie występował interes prawny, uzasadniający przyznanie jej przymiotu strony. Wszystkie uwagi jakie na tym tle formułuje skarżąca dotyczą co najwyżej jej interesu prawnego (powinno być faktycznego), wynikającego przy tym z nieakceptowania tak przez władze Gminy jak i lokalną społeczność (patrz pisma przeciwko realizacji inwestycji) rodzaju przedsięwzięcia planowanego na działkach nr ew. [...], [...] i[...] obr. [...].
Sąd wskazał, że skarżąca swój interes prawny wywodzi z 3 głównych okoliczności.
Po pierwsze, z faktu pozostawania w sporze w sprawie o wykonanie prawa pierwokupu.
Po drugie, z prawa własności oraz użytkowania nieruchomości przylegających do inwestycji jak i pozostających od niej w pewnym oddaleniu, jednakże znajdujących się w obszarze oddziaływania. W tym względzie strona wskazuje również na immisje hałasowe, które mają naruszać prawo.
Po trzecie, z zagadnienia ochrony zabytków, bowiem nieruchomość skarżącej, wraz z dwoma nieruchomościami inwestycyjnymi wpisana została do rejestru zabytków nieruchomych, a przez to skarżąca uważa, że ma prawo domagać się aby nie naruszać substancji zabytku.
Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że pierwsza z podniesionych kwestii nie daje żadnych podstaw prawnych do twierdzenia, że skarżącej Gminie przysługuje interes prawny, tym bardziej że z akt sprawy wynika, że nawet orzeczone wstępnie w postępowaniu cywilnym dotyczącym unieważnienia umowy sprzedaży zabezpieczenie zostało na dalszym etapie sprawy zmienione (k. 55 "grubych" akt administracyjnych Starosty - postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt V ACz 910/19 zmieniające postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie o zabezpieczeniu z 30 maja 2019 r. sygn. akt IV Co 99/19). To więc, że skarżąca uważa - w pewnym uogólnieniu - że jest właścicielką nieruchomości co do której toczy się spór sądowy bowiem nie wykonano jej zdaniem prawa pierwokupu, nie oznacza, że takie prawo jej w rzeczywistości przysługuje, ergo że ma tytuł prawny do nieruchomości, nadający jej prawo podmiotowe i będące źródłem interesu prawnego. Samo wszczęcie postępowania sądowego nie świadczy o przysługiwaniu interesu prawnego.
Również żadna z nieruchomości skarżącej jakie zostały w toku postępowania wymienione jako znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji, w takim obszarze się nie znajduje i bez względu na realizację inwestycji bez przeszkód mogą zostać zagospodarowane i użytkowane zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem.
W ocenie Sądu, porównanie miejsca realizacji inwestycji, jej gabarytów i funkcji nie wskazuje, aby jakakolwiek z nieruchomości wskazywanych jako przesądzające o posiadaniu przez Gminę interesu prawnego pozostawała w obszarze oddziaływania. Potwierdzenie tego wynika z akt sprawy, projektu budowlanego oraz z geoportalu (https://mapy.geoportal.gov.pl). można wywnioskować, że interes prawny Gminy motywowany jest prawem do władania nieruchomościami z obrębu [...]osiedle o nr ew. [...] (położona po drugiej stronie Al. [...], naprzeciwko wjazdu na działkę [...]), [...] (położona przy skrzyżowaniu ul. [...] i Al. [...]), [...] (położona pomiędzy ul. [...] a Al. [...], budynek przesłonięty działką na działce [...] i posadowionym na nim budynkiem), [...] (położonej pomiędzy ul. [...], ul. [....] i Al. [...]), [...], [...] (stanowiące drogę publiczną Al. [...] i Al. [...]), [...] i [...] (w bezpośrednim sąsiedztwie ronda u zbiegu ul. [...], Al. [...] i Al. [...]). Są to nieruchomości podawane w toku postępowania jako mające przesądzać o interesie prawnym skarżącej.
Sąd uznał, że żadna z nich nie zostanie w jakikolwiek sposób ograniczona w dotychczasowym sposobie użytkowania na skutek zrealizowania inwestycji.
Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że projektowana inwestycja polega na budowie jednokondygnacyjnego budynku usługowo-handlowego o wysokości 9,98 m w szczytowym punkcie kalenicy z parkingiem naziemnym, dwoma pylonami reklamowymi wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz instalacjami uzbrojenia terenu na działkach nr ew. [...], [...], [...] obr. K.. Całość oddziaływań mieści się na obszarze zainwestowanym, przez co żaden podmiot i jego własność nie znajduje się w obszarze oddziaływania. Inwestycja (typowy sklep sieci L.) z trzech stron przylega do pasa drogowego ul. [...], Al. [...] i projektowanej drogi dojazdowej stanowiącej przedłużenie Al. [...] (odrębnie projektowanej). Od wschodu nieruchomość inwestycyjna graniczy z zabudowaną działką nr ew. [...].
Z zagospodarowania terenu (rys. nr Z-01-PZT) wynika, że nieruchomości wskazywane w toku postępowania zlokalizowane są w znacznej odległości od inwestycji i stanowią drogi publiczne lub są oddzielone pasem drogi publicznej - Al. [...]. Z projektu wynika, że przy granicy z pasem drogowym Al. [...] zaprojektowany został szeroki pas zieleni. Równolegle do pasa zieleni zaprojektowano miejsca postojowe o szerokości 5 m, wewnętrzną drogę manewrową o szerokości 7 m oraz kolejny pas miejsc postojowych o szerokości 5 m przechodzący w kierunku północnym w chodnik. Budynek usługowo-handlowy usytuowano w środkowej części działki inwestycyjnej, w odległości ok. 35 m od linii rozgraniczających Al. [...].
Tym samym żadna z nieruchomości gminnych nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Sąd tak jak Wojewoda uznał, że nie ma jakiegokolwiek naruszenia § 12, § 13, § 57, § 60 ust. 1 oraz § 271 i nast. rozporządzenia ws. warunków technicznych, przez co Gmina nie ma interesu prawnego.
Sąd zauważył, że okoliczność, iż w związku z realizowaną inwestycją w przyszłości będzie być może prowadzona jeszcze inna inwestycja związana z przebudową ronda i drogi publicznej, daje skarżącej co najwyżej uprawnienie do brania udziału w tym nowym postępowaniu. Nie wpływa natomiast na możliwość brania przez nią udziału w niniejszym postępowaniu budowlanym. Przebudowa ronda i ulicy [...], objęta odrębnym opracowaniem i odrębną procedurą administracyjną, nie ma wpływu na interes prawny Gminy.
Za całkowicie nieuzasadnione i niepoparte jakimikolwiek dowodami Sąd uznał twierdzenia skarżącej, że inwestycja będzie powodowała ponadnormatywne oddziaływania dźwiękowe (hałas) czy też naruszać będzie normy ochrony środowiska. Zgodnie z niepodważoną przez skarżącą informacją, planowany obiekt nie emituje ponadnormatywnych hałasów i wibracji oraz nie ma negatywnego wpływu na środowisko przyrodnicze. Ponieważ jest to sklep należało również rozważyć, czy będzie on swoim funkcjonowaniem oddziaływał bezprawnie na sąsiednie tereny. Zgodnie z projektem dostawa towarów samochodami dostawczymi odbywać się będzie z rampy rozładunkowej zlokalizowanej od strony wschodniej budynku. Podnoszona przez Gminę okoliczność zagrożenia przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu emitowanego do środowiska nie została niczym poparta i w związku z tym nie uzasadnia przyznania Gminie statusu strony postępowania.
Sąd podkreślił, że wszystko na co powołuje się Strona mieści się w pojęciu immisji. Jeżeli Skarżąca uznaje więc, że inwestycja spowoduje niedozwolone oddziaływanie na jej nieruchomości, stanowiące głównie drogi publiczne, to stosownej rekompensaty bądź ograniczeń w korzystaniu może dochodzić przed sądami powszechnymi.
Gmina nie może jednak, nie mając jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości inwestycyjnych oraz nie dysponując nieruchomościami, które znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, decydować co na danej nieruchomości zostanie wybudowane. O tym decyduje bowiem wyłącznie właściciel, przy poszanowaniu przepisów obowiązującego prawa.
Sąd zauważył, że skarżąca Gmina powołuje się także na rzekomo utarte orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na to, że jeżeli dana inwestycja będzie potencjalnie oddziaływać na stan zachowania zabytku lub jego ekspozycję, to stroną postępowania są właściciele wszystkich nieruchomości, które zostały wpisane do rejestru zabytków. Jak dalej podkreśla, sądy wskazują, że w takiej sytuacji obszar oddziaływania obiektu może sięgać wyjątkowo daleko, jako że ochronie podlega nie tylko sam zabytek, ale także i jego otoczenie (Gmina powołuje tu wyrok Sąd Najwyższego z 8 października 2002 r. sygn. akt III RN 175/01, OSNAPiUS 2003 nr 19 poz. 452).
Sąd w pełni podzielił ogólne stwierdzenie, że o tym, czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania innej inwestycji nie przesądza to czy graniczy ona z nieruchomością inwestycyjną, może być bowiem tak, że inwestycja powoduje oddziaływanie nie nieruchomość nie granicząca bezpośrednio z nieruchomością inwestycyjną, jak również może się zdarzyć i tak, że nieruchomości graniczące i planowane na nich inwestycje nie oddziałują na siebie w jakikolwiek sposób. Taka sytuacja nie zachodziła jednak w niniejszej sprawie.
W kwestii "niemalże automatycznego" uprawnienia skarżącej do bycia stroną postepowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, w sprawie w której właściciel innej nieruchomości wchodzącej w skład zabytku domaga się jej zabudowy, Sąd wskazał, że nie podziela owej "utartej" linii orzeczniczej na którą powołuje się skarżąca.
Sąd wyjaśnił, że MWKZ wpisał do rejestru zabytków nieruchomych zespół pałacowo-parkowy w [...] oraz Aleję [...] wraz z jej przedłużeniem w pierwotnym śladzie do bramy ww. zespołu. To więc, że skarżąca domaga się ochrony tego zabytku będąc właścicielką m.in. działek wchodzących w innym zupełnie miejscu w skład Al. [...], nie oznacza, że może mieć jakikolwiek wpływ na inne nieruchomości wchodzące (zaledwie częściowo) w skład owego zabytku, do których nie ma jakiegokolwiek tytułu prawnego. Kwestia ta wyglądałaby inaczej w sytuacji gdyby rzecz dotyczyła zabytku (budynku) położonego na kilku działkach mających różnych właścicieli. W tego rodzaju sytuacji rzeczywiście można byłoby rozważać, czy innym właścicielom nieruchomości, będących jednocześnie właścicielami zabytku, nie powinno się przyznać przymiotu strony. W tej jednak sprawie skarżąca powołując się na ochronę zabytków próbuje wykazać swój indywidualny interes prawny, który w ocenie Sądu jednak nie istnieje. W pierwszej kolejności ochrona zabytków to domena publiczna (zadanie z zakresu administracji państwa). Gmina nie może w sposób uzasadniony twierdzić, że nie mając tytułu prawnego do danej nieruchomości może wpływać na nią z powołaniem się na potrzebę ochrony walorów zabytkowych, gdyż włada inną działką, wchodzącą w skład zabytku o charakterze przestrzennym. Od tego właśnie są organy ochrony konserwatorskiej, zaś możliwość ingerencji innego właściciela nieruchomości wchodzącej w skład zabytku opartego na relacji przestrzennej (obszarowej) należy traktować zupełnie wyjątkowo. W innym przypadku każdy z właścicieli nieruchomości wchodzących w skład będącego zabytkiem nieruchomym założenia urbanistycznego (patrz np. pomnik historii "Warszawa - historyczny zespół miasta z traktem królewskim i Wilanowem) automatycznie musiałby być uznawany z stronę każdego postępowanie budowlanego, nawet względem działki znacznie od niego oddalonej, bowiem znajduje się na obszarze zabytku wpisanego do rejestru. Sąd takiego stanowiska nie podzielił.
Odnosząc się zaś do powołanego orzeczenia Sądu Najwyższego Sąd wskazał, że wskazano w nim, że obowiązek uprzedniego uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy nie tylko sytuacji, gdy przedmiotem tej decyzji jest dobro kultury wpisane do rejestru zabytków (art. 4 pkt 1 ustawy o ochronie dóbr kultury), lecz także i tych sytuacji, w których decyzja taka dotyczy terenu stanowiącego otoczenie sąsiadujące z zabytkiem nieruchomym (art. 27 ust. 3 ustawy o ochronie dóbr kultury). Przedmiot postępowania jest zatem znacząco odmienny od przedmiotu postępowania występującego w sprawie niniejszej.
Zdaniem Sądu, nie doszło w sprawie do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. Wojewoda Mazowiecki przyjął, że jest związany wyrokiem WSA w Warszawie z 10 listopada 2020 r. wskazującym mu określony sposób formalnego zakończenia postępowania. To jednak, że organ zastosował się do takiego wskazania nie oznacza, że wydane orzeczenie jest nieprawidłowe. Nawet bowiem przyjęcie odmiennego założenia, tj. takiego, które wskazywałoby że strona została np. milcząco dopuszczona do udziału w postępowaniu budowlanym przed Starostą, w niczym nie zmienia charakteru finalnego rozstrzygnięcia. Jak wskazano, nawet gdyby przyjąć takie założenie, jedyną różnicą byłoby to, że Wojewoda musiałby umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. zatem skutek rozstrzygnięcia byłby taki sam. Istotne w sprawie jest posiadanie przymiotu strony, którego Gmina nie ma.
Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 7, art. 77 K.p.a. Wojewoda w znacznej części uwzględnił uwagi Sądu wyrażone w wyroku z 10 listopada 2020 r. przyjmując je jako własne. Nie oznacza to jednak, że nie poczynił żadnych własnych ustaleń i ocen, ograniczając się do "skopiowania" wyroku. Wskazać bowiem należy na szeroko opisane przez organ powody nie uznania skarżącej za stronę postępowania. Sąd w pełni tę argumentację podzielił uznając, że Gmina Michałowice nie posiada indywidualnego interesu prawnego w kwestionowaniu pozwolenia na budowę, bowiem żadna z jej nieruchomości nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.
Nie został także naruszony art. 134 K.p.a. skarżąca nie dostrzega, że nawet gdyby organ błędnie zastosował ten przepis, to efekt rozstrzygnięcia byłby taki sam, bowiem wobec braku interesu prawnego jej odwołanie nie mogłoby zostać rozpatrzone merytorycznie a więc wszczęte nim postępowanie odwoławcze musiałoby zostać umorzone.
Gmina Michałowice wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy wskazując na naruszenie:
▪ art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77 § K.p.a., poprzez oddalenie skargi z uwagi na niewłaściwe uznanie, że Gmina Michałowice nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Starosty Pruszkowskiego nr 177/2020 z dnia 31 stycznia 2020 r., znak: WA.6740.1.583.2019.BK.AB, a tym samym oddalenie skargi i utrzymanie postanowienia, które zostało wydane w wyniku nienależycie przeprowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego postępowania w zakresie ustaleń co do kwestii posiadania przez Gminę Michałowice przymiotu strony i nierozważenia w sposób wszechstronny argumentacji strony odnośnie posiadania tego przymiotu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy prawidłowo dokonane ustalenia doprowadziłyby do wniosku, że Gmina Michałowie była stroną tego postępowania, a tym samym posiadała legitymację skargową do wniesienia odwołania od powyższej decyzji Starosty Pruszkowskiego;
▪ art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organ, który wydał zaskarżone postanowienie, nienależycie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, w szczególności w zakresie interesu prawnego Gminy Michałowice do bycia stroną postępowania, oraz oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2020 r., bez dokonania przez organ własnych ustaleń i ocen, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z uwagi na wady formalne przeprowadzonego przez organ postępowania winien uchylić zaskarżone postanowienie, gdyż organ winien samodzielnie rozstrzygnąć, czy Gmina Michałowice posiada przymiot strony w postępowaniu czy też nie, a nie poprzestawać na ustaleniach sądu;
▪ art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 134 K.p.a., poprzez oddalenie skargi i stwierdzenie, że Wojewoda Mazowiecki w sposób prawidłowy wydał postanowienie o niedopuszczalności odwołania Gminy Michałowice od decyzji Starosty Pruszkowskiego nr 177/2020 z dnia 31 stycznia 2020 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy nie było podstaw do uznania, że to odwołanie jest niedopuszczalne, gdyż zostało wniesione przez podmiot posiadający legitymację skargową.
Dodatkowo Gmina zwróciła się o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. uzupełniających dowodów z dokumentów tj. zawiadomienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 6 września 2021 r. o wpisie do rejestru zabytków oraz wniosku Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o ujawnienie w księdze wieczystej zabytkowego charakteru nieruchomości z dnia 20 września 2020 r. w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości w zakresie interesu prawnego Gminy Michałowice w kontekście wpisu nieruchomości, na której znajduje się planowana inwestycja, do rejestru zabytków, a tym samym przysługiwania Gminie Michałowice prawa pierwokupu nieruchomości na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Gminę Michałowice nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
W ocenie NSA, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji słusznie uznał, że Wojewoda Mazowiecki nie naruszył przepisów postępowania dokonując na podstawie akt sprawy ustaleń, że Gmina Michałowice nie wykazała interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Starosty Pruszkowskiego z 31 stycznia 2020 r. nr 177/2020 o pozwoleniu na budowę.
W ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo odniósł się do kwestii zakresu związania Wojewody wyrokiem Sądu z 10 listopada 2020 r. rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej Wojewody z 29 czerwca 2020 r., wydanego na podstawie art. 64e P.p.s.a. i art. 151a § 2 P.p.s.a. O ile faktycznie ustawodawca nie powiązał jednoznacznie związania wyrokiem Sądu, o jakim mowa w art. 153 P.p.s.a. i art. 170 P.p.s.a. z instytucją rozpoznania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, to nie można uznać, że taki wyrok rozstrzygający o wadach postępowania organu i zawierający wskazania odnośnie do konieczności przeprowadzenia postępowania w określonym istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie nie będzie wiązał organów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy albowiem w postępowaniu sądowym ze sprzeciwu wykluczona była Gmina, gdyż nie była ani organem ani wnoszącym sprzeciw inwestorem.
W istocie należało przyjąć za prawidłowy pogląd jaki wyraził Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Brak dokonania powiązania art. 153 P.p.s.a. i art. 170 P.p.s.a. z przepisami dotyczącymi wydawania wyroku w sprawie zainicjowanej sprzeciwem jest niedopatrzeniem ustawodawczym (niedouregulowaniem), które wymaga reakcji Sądu w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości. Sens i znaczenie art. 153 i art. 170 P.p.s.a. dla skuteczności wydawanych wyroków w ramach sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli legalności działalności organów administracji państwowej są niepodważalne bowiem nie sposób wyobrazić sobie aby Sąd wyrokiem korygował wady postępowania organu i zalecał organowi prowadzenie postępowania w określonym celu a organ prowadząc ponownie postępowanie nie był oceną prawną i wskazaniami wyroku Sądu związany. Nie do zaakceptowania w praworządnym państwie byłaby sytuacja gdy wyrok sądowy wydany na skutek rozpatrzenia sprzeciwu nie byłby w jakikolwiek sposób wiążący dla stron postępowania, które ocenione zostało jako wadliwe i nakazano jego ponowne przeprowadzenie. Wobec tego Sąd I instancji właściwie przyjął, że art. 153 i art. 170 P.p.s.a. mają również zastosowanie do orzeczeń wydanych na skutek rozpatrzenia sprzeciwu.
Kolejną kwestią jest to czy wyrok, który zapadł w wyniku rozpozania sprzeciwu może kształtować prawa innych podmiotów niż wnoszący sprzeciw. W tym zakresie również podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyrok ze sprzeciwu powinien odnosić się do praw i obowiązków organu i wnoszącego sprzeciw natomiast nie powinien przesądzać o prawach i obowiązkach pozostałych podmiotów, które sprzeciwu nie wnosiły. Zatem wyrok Sądu z 10 listopada 2020 r. określał wyłącznie prawa i obowiązki organu i inwestora a nie mógł przesądzić o sytuacji prawnej Gminy. Powyższe jednak nie wyklucza aby organ w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym dokonał ustaleń i ocen materiału dowodowego, które pozwolą mu wydać rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie np. jak w niniejszej sprawie na podstawie art. 134 K.p.a. o niedopuszczalności wniesienia odwołania przez Gminę z uwagi na wynikający z akt sprawy wniosek, że wnosząc odwołanie nie wykazała się ona interesem prawnym określonym w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
W sprawach ze sprzeciwu nie powinno dokonywać się wykładni przepisów prawa materialnego albowiem nie wiadomo jeszcze jaki jest prawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie. Stan faktyczny zostanie ustalony dopiero w wyniku ponownego postępowania wyjaśniającego organu, które zostanie właściwie przeprowadzone na podstawie wskazań Sądu z wyroku rozpoznającego sprzeciw. Jednak zdarza się, że zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, które będą podstawą do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego i wówczas te materialnoprawne kwestie nie mogą być przez sąd zignorowane czy nieocenione. Gdyby tak było to przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego byłoby niemożliwe bowiem jak dokonać ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii materialnoprawnych nie odnosząc się do tychże kwestii. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ musiał na podstawie ponownej analizy akt sprawy za wskazaniami wyroku z 10 listopada 2020 r. ocenić czy Gmina wykazała się w postępowaniu przed organem I jak i II instancji interesem prawnym w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
W ocenie NSA, zaakceptowanie przez Sąd I instancji ustaleń Wojewody Mazowieckiego odnośnie nieposiadania przez Gminę Michałowice interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie nosiło cech naruszenia przepisów postępowania odnośnie zasad prowadzenia postępowania dowodowego. Oczywiście organ uwzględnił stanowisko Sądu z wyroku z 10 listopada 2020 r. ale nie było to uznanie dowolne, pozbawione podstaw i bezkrytyczne bowiem organ przedstawił w uzasadnieniu decyzji motywy swojego stanowiska. Stanowisko to pokrywa się ze wskazaniami Sądu ale Sąd nie wymagał rozstrzygnięcia sprawy w określony sposób jedynie wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie prowadzi do innych wniosków niż pierwotnie wywiedzionych przez organ. Organ mógł inaczej ocenić zgromadzony materiał dowodowy ale po jego ponownej analizie przyjął zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oraz stosując przepisy K.p.a., że odmienna ocena byłaby nieprawidłową.
Organ biorąc pod uwagę okoliczności sprawy nie znalazł podstaw ku temu aby wywieść inny niż Sąd wniosek o braku wykazania przez Gminę interesu prawnego w sprawie. Skoro z dokumentacji sprawy wynikało, że Gmina w żaden formalny sposób przed wniesieniem odwołania nie została dopuszczona do udziału w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę pomimo jej wniosków, nie było także podstaw do przyjęcia, że powinna być stroną tego postępowania automatycznie, to organ dysponując taką dokumentacją nie mógł przyjąć stanowiska odmiennego, o czym świadczy przedstawiona w uzasadnieniu postanowienia argumentacja.
Przeprowadzona przez organ analiza okoliczności podnoszonych przez Gminę na potrzeby wykazania posiadania przez nią interesu prawnego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę zgodnie z wymogami art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie potwierdza, że przedmiotowa inwestycja nie prowadzi do tego, że działki należące do Gminy znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Organ ocenił lokalizację działek Gminy względem terenu zagospodarowania inwestycji i słusznie uznał, że planowana zabudowa nie doprowadzi do jakiegokolwiek oddziaływania na te działki.
Do odmiennych wniosków nie sposób dojść skoro ustalono w sprawie, że projektowana inwestycja oddziaływać będzie jednak tylko na terenie przez nią zajmowanym. Wobec tego żaden podmiot i jego własność nie znajduje się w obszarze oddziaływania. Inwestycja to (typowy sklep sieci L.) z trzech stron przylega do pasa drogowego ul. [...], Al. [...] i projektowanej drogi dojazdowej stanowiącej przedłużenie Al. [...] (odrębnie projektowanej). Od wschodu nieruchomość inwestycyjna graniczy z zabudowaną działką nr ew. [...].
Organ słusznie wywiódł, że z zagospodarowania terenu (rys. nr Z-01-PZT) wynika, że nieruchomości wskazywane w toku postępowania przez Gminę zlokalizowane są w znacznej odległości od inwestycji i stanowią drogi publiczne lub są oddzielone pasem drogi publicznej - Al. [...]. Z projektu wynika, że przy granicy z pasem drogowym Al. [...] zaprojektowany został szeroki pas zieleni. Równolegle do pasa zieleni zaprojektowano miejsca postojowe o szerokości 5 m, wewnętrzną drogę manewrową o szerokości 7 m oraz kolejny pas miejsc postojowych o szerokości 5 m przechodzący w kierunku północnym w chodnik. Budynek usługowo-handlowy usytuowano w środkowej części działki inwestycyjnej, w odległości ok. 35 m od linii rozgraniczających Al. [...].
Ustalenia te determinowały ocenę organu, że żadne z nieruchomości gminnych nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Konsekwencją tego było stanowisko Sądu I instancji, że słusznie Wojewoda uznał, że nie mogło dojść do jakiegokolwiek naruszenia § 12, § 13, § 57, § 60 ust. 1 oraz § 271 i nast. rozporządzenia ws. warunków technicznych, zatem Gmina nie posiadała interesu prawnego z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Także prowadzenie w przyszłości innej inwestycji połączonej z budową sklepu L. dotyczącej przebudowy ronda i drogi publicznej, upoważnia Gminę co najwyżej do brania udziału w tym nowym postępowaniu jeśli inwestycja ta będzie oddziaływać na jej działki. Jednak planowana przebudowa ronda i drogi publicznej nie wpływa na możliwość brania przez Gminę udziału w niniejszym postępowaniu budowlanym. Nie powoduje wykazania interesu prawnego Gminy.
W ocenie NSA, twierdzenia Gminy o ponadnormatywnym oddziaływaniu inwestycji na okoliczne nieruchomości czy o naruszeniu norm środowiska Sąd I instancji zasadnie uznał za całkowicie nieuzasadnione i niepoparte jakimikolwiek dowodami. W projekcie budowlanym znajduje się informacja projektanta, niepodważona przez Gminę, że planowany obiekt nie emituje ponadnormatywnych hałasów i wibracji oraz nie ma negatywnego wpływu na środowisko przyrodnicze. Nie potwierdziło się też zakładane bezprawne oddziaływanie sklepu na sąsiednie tereny bowiem według projektu budowlanego dostawa towarów samochodami dostawczymi odbywać się będzie z rampy rozładunkowej zlokalizowanej od strony wschodniej budynku. Wobec powyższego zarówno organ jak i Sąd słusznie uznali, że Gmina nie miała statusu strony postępowania.
Podzielić należało także stanowisko Sądu odnośnie do immisji na jakie powołuje się Gmina w związku z funkcjonowaniem inwestycji. W takim przypadku nie jest to podstawa do nadania Gminie statusu strony postępowania o pozwolenie na budowę bowiem oddziaływanie inwestycji powinno ograniczyć się do terenu przez nią zajmowanego. A gdyby inwestycja spowodowała w przyszłości niedozwolone oddziaływanie na jej nieruchomości, stanowiące głównie drogi publiczne, to stosownej rekompensaty bądź ograniczeń w korzystaniu Gmina może dochodzić przed sądami powszechnymi.
W związku z powyższym Gmina nie wykazała, że posiada tytuł prawny do nieruchomości przewidzianych pod inwestycję ani nie wykazała, że inwestycja oddziałuje na posiadane przez nią nieruchomości, a tym samym nie posiada interesu prawnego aby decydować co na danej nieruchomości zostanie wybudowane. Nie miała zatem legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Pruszkowskiego z 31 stycznia 2020 r.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny za pozbawione podstaw uznał zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77 § K.p.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a.
Słusznie Sąd I instancji zauważył, że podstawą do przyznania Gminie statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę w myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie mogła być okoliczność, że nieruchomość Gminy, wraz z dwoma nieruchomościami inwestycyjnymi wpisana została do rejestru zabytków nieruchomych. Skarżąca uważa, że ma prawo domagać się aby nie naruszać substancji zabytku.
Posiadanie nieruchomości podlegającej ochronie konserwatorskiej, zwłaszcza gdy jest to ochrona obszarowa nie może uzasadniać nadania statusu strony postępowania podmiotowi zobowiązanemu do ochrony na podstawie prawa publicznego a nadto gdy działka podlegająca ochronie należąca do Gminy nie sąsiaduje z inwestycją i podlega ochronie obszarowej a nie dotyczy zabytku nieruchomego, na który mógłby poprzez bliskie sąsiedztwo z inwestycją być w zasięgu jej oddziaływania.
Słusznie Sąd I instancji zauważył, że Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków nieruchomych zespół pałacowo-parkowy w [...] oraz Aleję [...] wraz z jej przedłużeniem w pierwotnym śladzie do bramy ww. zespołu. Okoliczność, że skarżąca domaga się ochrony tego zabytku będąc właścicielką m.in. działek wchodzących w innym zupełnie miejscu w skład Al. [...], nie oznacza, że może mieć jakikolwiek wpływ na inne nieruchomości wchodzące (zaledwie częściowo) w skład owego zabytku, do których nie ma jakiegokolwiek tytułu prawnego.
W skardze kasacyjnej Gmina złożyła wniosek o dopuszczenie dowodu z zawiadomienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 6 września 2021 r. o wpisie do rejestru zabytków nieruchomości, na których ma powstać inwestycja oraz wniosku Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o ujawnienie w księdze wieczystej zabytkowego charakteru nieruchomości z dnia 20 września 2020 r. w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości w zakresie interesu prawnego Gminy Michałowice w kontekście wpisu nieruchomości, na której znajduje się planowana inwestycja, do rejestru zabytków, a tym samym przysługiwania Gminie Michałowice prawa pierwokupu nieruchomości na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W ocenie NSA, powyższy wniosek złożony w skardze kasacyjnej należało rozpoznać odmownie bowiem objęcie ochroną konserwatorską działki inwestycyjnej nastąpiło 6 września 2021 r. a zatem ponad półtora roku od wydania decyzji z 31 stycznia 2020 r. o pozwoleniu na budowę i niemal tyle samo od wniesienia odwołania (12 lutego 20220 r.) i prawie 8 miesięcy od wydania ostatecznego postanowienia Wojewody Mazowieckiego o niedopuszczalności odwołania będącego przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu sądowym. Zatem okoliczność ta nie mogła stanowić podstawy do uznania interesu prawnego skarżącej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia. Organ badał interes prawny Gminy według stanu na dzień orzekania czyli na 24 lutego 2021 r. a wówczas działka inwestycyjna nie podlegała ochronie konserwatorskiej. Także podjęcie przez MWKZ 20 września 2020 r. działań o ujawnienie wpisu do rejestru nieruchomości inwestycyjnej przez złożenie wniosku o taki wpis nie stanowi o powstaniu tytułu prawnego Gminy do nieruchomości inwestycyjnej. Dopiero realizacja prawa pierwokupu Gminy na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami doprowadzi do tego, że Gmina uzyska tytuł prawny do nieruchomości inwestycyjnej a tego Gmina nie wykazała do czasu wydania zaskarżonego postanowienia. Potwierdzenia nabycia działki inwestycyjnej przez Gminę w ramach skorzystania z prawa pierwokupu nie przedstawiono organowi, ani na etapie postępowania sądowego.
W ocenie NSA, Sąd I instancji nie naruszył art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 134 K.p.a., poprzez oddalenie skargi i stwierdzenie, że Wojewoda Mazowiecki w sposób prawidłowy wydał postanowienie o niedopuszczalności odwołania Gminy Michałowice od decyzji Starosty Pruszkowskiego nr 177/2020 z dnia 31 stycznia 2020 r. Prawidłowość ustalenia Wojewody, że Gmina nie wykazała interesu prawnego o jakim mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane została potwierdzona powyższą oceną prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy przez organ. Wobec tego zastosowanie miał art. 134 K.p.a. i należało wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Nawet jednak gdyby przyjąć odmiennie, że Gmina została np. milcząco dopuszczona do udziału w postępowaniu budowlanym przed Starostą, to w niczym okoliczność ta nie zmienia charakteru finalnego rozstrzygnięcia. Wówczas jedyną różnicą byłoby to, że Wojewoda musiałby umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. zatem skutek rozstrzygnięcia byłby taki sam. Przesądzające dla rozstrzygnięcia organu było to, że rzeczywiście Gmina w chwili wydania postanowienia nie posiadała przymiotu strony bowiem nie wykazała istnienia interesu prawnego z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.