II OSK 2673/24

II OSK 2673/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Bd 376/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2024-06-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 53 ust. 4 pkt 11
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 28, art. 106 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 376/24 w sprawie ze skargi Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Bydgoszczy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 4 marca 2024 r. nr SKO-4212/302/2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Bydgoszczy o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 376/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w sprawie ze skargi Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Bydgoszczy, dalej: "skarżący", na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy, dalej: "SKO", z dnia 4 marca 2024 r. nr SKO-4213/302/2023, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od SKO w Bydgoszczy na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Burmistrz Łabiszyna decyzją z dnia 20 listopada 2023 r. znak: IGM.6730.1.193.2023 ustalił warunki zabudowy na rzecz P. sp. z o.o. w W. dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 12MW na terenie części działek nr [...].
Odwołanie od tej decyzji wniósł Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Bydgoszczy, zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji z uchybieniem procedury określonej w art. 53 ust. 4 pkt 11 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że Skarżący uczestniczył w postępowaniu administracyjnym, poprzedzającym wydanie wspomnianej decyzji o warunkach zabudowy, wyłącznie na prawach strony. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11, w związku z art. 64 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, to jest w odniesieniu do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią.
Skarżący skonstatował, że wydana decyzja dopuszcza lokalizację inwestycji na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, nie zawierając jednocześnie jakichkolwiek ustaleń tego dotyczących. Podnosząc, że stało się tak, bowiem nie dopełniono wspomnianego wcześniej obowiązku uzgodnienia jej projektu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej.
Postanowieniem z dnia 4 marca 2024 r. nr SKO-4212/302/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy na podstawie art. 134 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.,) stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Bydgoszczy od decyzji Burmistrza Łabiszyna z dnia 20 listopada 2023 r., znak: IGM.6730.1.193.2023.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy, wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to jest w odniesieniu do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Z art. 166 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne wynika przy tym, że projekty decyzji o warunkach zabudowy wymagają uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.
W ocenie Kolegium, w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z brakiem legitymacji do wniesienia odwołania przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Bydgoszczy. W treści odwołania wskazał on, że wbrew procedurze wydawania decyzji w niniejszej sprawie nie dokonano z nim uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Z uzasadnienia odwołania wynika zatem, że gdyby projekt decyzji był poddany wskazanej procedurze, to wówczas Skarżący, na podstawie posiadanych kompetencji, wymógłby zawarcie odpowiednich ustaleń.
SKO odwołało się do wyroku NSA w sprawie II OSK 1201/16, z którego wynika, że zarówno w orzecznictwie jak i w nauce prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że organ współdziałający w wydaniu aktu administracyjnego nie może być jednocześnie stroną postępowania administracyjnego.
Według Kolegium, Skarżący występuje właśnie jako uczestnik procesu decyzyjnego, jako organ od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 K.p.a.). Skoro bowiem w przywołanej w odwołaniu argumentacji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Bydgoszczy zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem procedury uzgodnieniowej określonej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - w tym przypadku z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Bydgoszczy, to wykonuje funkcję organu administracji publicznej i nie jest w tym zakresie uprawniony do reprezentowania jego interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej.
Kolegium wskazało również, że w okolicznościach sprawy Dyrektor Zarządu Zlewni w Inowrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dokonywał uzgodnienia projektu decyzji w zakresie melioracji wodnych, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Skarżący posiadał pozycję organu uzgadniającego w okolicznościach sprawy, o czym świadczy podniesiona w odwołaniu argumentacja oraz przywołane regulacje prawne dotyczące uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Wobec tego, zachodziła niedopuszczalność podmiotowa odwołania uzasadniająca wydanie niniejszego postanowienia.
Skargę na ww. postanowienie złożył Skarżący, zarzucając naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. skutkujące naruszeniem art. 28 tej ustawy. Mając na uwadze powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia
W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że będące przedmiotem postępowania działki nr [...], graniczą z działką nr ewid. [...] która jest własnością Skarbu Państwa i obejmuje grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi. Na mocy art. 212 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm.), od dnia wejścia tej ustawy w życie, prawa właścicielskie w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, znajdujących się w obrębie działki ewidencyjnej, która obejmuje także śródlądowe wody płynące będące własnością Skarbu Państwa, wykonują Wody Polskie.
Zgodnie z art. 240 ust. 3 pkt 9 ustawy Prawo wodne, prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do śródlądowych wód płynących oraz gruntów pokrytych tymi wodami w imieniu Wód Polskich wykonują regionalne zarządy gospodarki wodnej. Wszystkie wymienione działki znajdują się w regionie wodnym N.. Na podstawie § 17 pkt 2 Statutu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie nadania statutu Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2506), region ten stanowi obszar działania Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Bydgoszczy. Na mocy pełnomocnictwa udzielonego przez Prezesa Wód Polskich tę jednostkę organizacyjną PGW WP reprezentuje jej Dyrektor.
Z podanych powyżej względów Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Bydgoszczy został od początku włączony przez Burmistrza Łabiszyna w prowadzone przez ten organ postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Uczestniczył w nim wyłącznie na prawach strony, reprezentując Skarb Państwa.
W przedmiotowej sprawie, na żadnym etapie postępowania, Skarżący nie występował jako organ uzgadniający. Przyznano mu natomiast status strony postępowania, o której mowa w art. 28 K.p.a., a faktycznie - reprezentanta jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład podmiotu ustawowo uprawnionego do wykonywania praw właścicielskich w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, który tutaj ten status faktycznie posiada.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny za kwestię kluczową uznał jest ustalenie, czy Skarżący posiadał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Łabiszyna z dnia 20.11.2023 r. Posiadanie interesu prawnego pozwoliłby Skarżącemu na złożenie odwołania od ww. decyzji. Według SKO, brak interesu prawnego Skarżącego uzasadniał zastosowanie wobec złożonego przez niego odwołania przepisu art. 134 K.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (...). Brak przymiotu strony jest podstawą do wydania opartego na tym przepisie postanowienia. Oznacza, że tylko podmiot, którego sfery prawnej dotyczy decyzja administracyjna, ma prawo do złożenia odwołania od tej decyzji. O takim kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia odwołania świadczy treść art. 127 K.p.a. - od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Podsumowując, tylko strona postępowania, czyli zasadniczo adresat decyzji administracyjnej, ma prawo złożyć od niej odwołanie. W przypadku gdy żądanie to nie pochodzi od strony, obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a.
Definicję strony postępowania administracyjnego wyraża art. 28 K.p.a., którego konstrukcja wykorzystuje wyrażenie interesu prawnego. Stroną jest ten, kto taki interes wykazuje. O posiadaniu przymiotu strony rozstrzyga organ, badając, czy istnieje obiektywna potrzeba ochrony prawnej jednostki żądającej takiej ochrony.
W niniejszej sprawie odwołanie dotyczyło decyzji Burmistrza Łabiszyna o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna zostać wydana po uzgodnieniu m.in. z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, istota sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia jednej tylko kwestii, a mianowicie czy Skarżący winien być uznany za stronę postępowania. Wprawdzie organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na wyroki, w których przyjęto, że jeżeli organ jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, od którego stanowiska zależy treść decyzji (art. 106 K.p.a.), to nie przysługuje mu w tej sprawie uprawnienie strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. oraz, że organy współpracujące przy wydawaniu decyzji administracyjnej nie są legitymizowane do wniesienia odwołania od takiej decyzji, ale odniósł treść tez, zawartych w powoływanych wyrokach do stanu rozpoznawanej sprawy bez uwzględnienia jej specyfiki. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie Skarżący występował w podwójnej roli. Z jednej strony był bowiem organem współdziałającym, natomiast z drugiej powoływał się na swój własny interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., a to mianowicie jako podmiot wykonujący uprawnienia wynikające z własności nieruchomości sąsiadującej z obszarem, na którym ma być realizowana inwestycja.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie można zgodzić się z poglądem, według którego, okoliczność, że organ występuje w takiej podwójnej roli, pozbawia go możliwości udziału w postępowaniu jako strony broniącej swojego indywidualnego interesu prawnego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że jako organ uzgadniający Skarżący może zająć stanowisko w bardzo wąskim zakresie dotyczącym planowanej inwestycji, tj. jedynie w odniesieniu do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, i poza tym nie ma możliwości zaprezentowania swego stanowiska z punktu widzenia właściciela nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji orzekł jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy. Wyrok zaskarżyło w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi WSA w Bydgoszczy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1.1. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 106 § 1 K.p.a., w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 11, w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 60 ust, 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów polegającą na uznaniu, że Skarżący - Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Bydgoszczy - posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. i jest stroną postępowania administracyjnego w zakresie wykraczającym poza zakres przedmiotowy objęty procedurą uzgodnienia, na podstawie ww. przepisów, jako podmiot wykonujący uprawnienia wynikające z własności nieruchomości sąsiadującej z obszarem, na którym ma być realizowana inwestycja, podczas gdy Skarżący występuje w niniejszej sprawie jako podmiot uzgadniający w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a., na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 11, w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
1.2. błędną, nie opartą o treść przepisów wykładnię art. 28 k.p.a. w zw. z art. 106 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Bydgoszczy, będący organem uzgadniającym, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 11, w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, posiada jednocześnie uprawnienia strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 K.p.a., w zakresie wykraczającym poza zakres przedmiotowy objęty procedurą uzgodnienia, na podstawie ww. przepisów, jako podmiot wykonujący uprawnienia wynikające z własności nieruchomości sąsiadującej z obszarem, na którym ma być realizowana inwestycja, gdy tymczasem Skarżący w odwołaniu od decyzji Burmistrza Łabiszyna powołał się wyłącznie na okoliczności mieszczące się w zakresie przedmiotowym uzgodnienia, a ponadto w sytuacji, gdy niedopuszczalna jest zmiana roli procesowej Skarżącego z organu uzgadniającego na stronę postępowania, nawet wówczas, gdy na skutek uchybienia Burmistrza Łabiszyna nie wystąpiono do Skarżącego jako do organu uzgadniającego o wydanie postanowienia w trybie art. 106 § 1 K.p.a.;
2. Na podstawie art. 174 pkt 2 i art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi WSA w Bydgoszczy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 K.p.a., w zw. z art. 28 K.p.a., w zw. z art. 106 § 1 K.p.a., w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 11, w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia 4 marca 2024 r. nr SKO-4212/302/2023, pomimo braku naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy art. 134 w zw. z art. 28 K.p.a., w następstwie dokonania przez Sąd błędnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w konsekwencji bezzasadnego uznania, że Kolegium niesłusznie nie uwzględniło interesu prawnego Skarżącego, jako podmiotu wykonującego uprawnienia wynikające z własności nieruchomości sąsiadującej z obszarem, na którym ma być realizowana inwestycja, gdy tymczasem Skarżący w odwołaniu powołał się wyłącznie na okoliczności mieszczące się w zakresie przedmiotowym uzgodnienia oraz w sytuacji, gdy niedopuszczalna jest zmiana roli procesowej Skarżącego z organu uzgadniającego na stronę postępowania, nawet wówczas, gdy na skutek uchybienia Burmistrza Łabiszyna nie wystąpiono do Skarżącego jako do organu uzgadniającego o wydanie postanowienia w trybie art. 106 § 1 K.p.a.;
W związku z zaistniałymi naruszeniami prawa wniosło o:
1. uchylenie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i art. 188 P.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi,
2. ewentualnie w razie uznania, że nie zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku z pkt. 1, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i art. 185 § 1 P.p.s.a. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy,
3. zasądzenie na podstawie art. 203 P.p.s.a. od Skarżącego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,
4. nadto, zrzekło się rozprawy na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Bydgoszczy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Zarówno w orzecznictwie jak i w nauce prawa administracyjnego prezentowane jest stanowisko, według którego, organ współdziałający w wydaniu aktu administracyjnego nie może być jednocześnie stroną postępowania administracyjnego. Wielokrotnie w orzecznictwie powoływany jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 1971/93 (Wokanda 1994 nr 6 str. 34), w uzasadnieniu którego stwierdzono, że jeżeli organ jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 K.p.a.), to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, co do zasady podziela ugruntowany w judykaturze i doktrynie pogląd, iż rola organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być on - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas będzie bronił swojego interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy K.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. W zakresie, w jakim dany organ wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jego interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. (patrz: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17; uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, OSP 2004/4/48; wyrok NSA z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1356/05; wyrok NSA z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1211/06; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 617/11; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 820/13).
Pogląd ten akceptowany jest także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (patrz: wyrok TK z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08, OTK ZU 2009/9/139), oraz aprobowany przez doktrynę (vide: M. Szewczyk, "Podmiotowość prawna gminy", RPEiS 1993/3 s. 35; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku SN z dnia 7 czerwca 2001r. sygn. akt III RN 104/00, OSP 2002/10 s. 516; G. Kubalski, Wójt jako organ orzekający w postępowaniu dotykającym interesu prawnego gminy, ST 2008/1-2 s. 72 i nast.). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2498/20, wyrażono stanowisko, które podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zgodnie z którym "w razie występowania w okolicznościach określonej sprawy kumulacji ról procesowych jednostki samorządu terytorialnego wynikających ze sfery dominium i organu tejże jednostki wykonującego władztwo w sferze imperium, w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowano regułę kolizyjną, która nie pozwala owych ról procesowych łączyć. Przyznaje ona pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę, co oznacza, że przysługiwanie organowi jednostki samorządu takiej roli w sprawie na podstawie przepisów prawa, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyklucza udział owej jednostki samorządowej w tym postępowaniu w charakterze strony. Jednostka samorządu terytorialnego nie ma bowiem legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Nie jest ona również podmiotem uprawnionym do inicjowania w tej sprawie postępowań w trybach nadzwyczajnych, do zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego władztwa ze sfery dominium (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03; postanowienie NSA z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt I OSK 1406/09; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 801/14, uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15; wyrok NSA z dnia 11 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 1492/23).
Warto jednak skonstatować, że w znacznym stopniu przytaczane poglądy odnoszą się do pozycji ustrojowej i procesowej organów jednostek samorządu terytorialnego, w szczególności gmin. Niezależnie zaś od tego, jaki organ gminy jest kompetentny do wydania aktu administracyjnego, z pozycji ustrojowej gminy wynika, że to jej ustawodawca przekazał kompetencje do realizowania zadań administracji publicznej.
W tej mierze charakterystyczna jest wypowiedź zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 521/05, zgodnie z którą, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Konieczne jest jednak także odnotowanie argumentacji przedstawionej w omawianym wyroku, według której, nałożonych na organ samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego.
W wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 1971/93 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że organ samorządu terytorialnego współdziałający przy wydawaniu decyzji administracyjnej (art. 106 K.p.a.) nie jest stroną.
Ustrojowej pozycji jednostek samorządu terytorialnego oraz ich organów, uwzględniając także unormowanie art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a., nie można stosować w odniesieniu do organów administracji publicznej, bez zbadania stosownych norm prawa materialnego, ewentualnych szczególnych norm procesowego oraz przepisów ustrojowych.
Jest niewątpliwe, że działka ewidencyjna nr [...], granicząca z działkami planowanej inwestycji, jest własnością Skarbu Państwa i obejmuje grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi, które stanowi Kanał [...]. Na mocy art. 212 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm.), prawa właścicielskie w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, znajdujących się w obrębie działki ewidencyjnej, która obejmuje także śródlądowe wody płynące będące własnością Skarbu Państwa, wykonują Wody Polskie. W myśl art. 258 Prawa wodnego, Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do wód, o których mowa w art. 212 ust. 1 pkt 1, oraz do gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi.
Natomiast zgodnie z art. 240 ust. 3 pkt 9 Prawa wodnego, Regionalne zarządy gospodarki wodnej wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do śródlądowych wód płynących oraz gruntów pokrytych tymi wodami oraz zawierają porozumienia, o których mowa w art. 213 ust. 1 i 3.
Zgodnie z art. 166 ust. 2 pkt 7 Prawa wodnego, projekty decyzji o warunkach zabudowy wymagają uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.
Natomiast według art. 53 ust. 4 pkt 11 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Przepis art. 53 ust. 4 pkt 11 u.p.z.p. wskazuje zatem wprost dyrektora regionalnego zarządu jako organ powołany do współdziałania, tj. uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Konieczne jest odnotowanie, że w art. 240 ust. 3 Prawa wodnego ustawodawca przewidział dla regionalnych zarządów gospodarki wodnej nie tylko wykonywanie uprawnień właścicielskich (art. 240 ust. 3 pkt 9). Ponadto, w myśl art. 240 ust. 3 pkt 1, wskazano, że Regionalne zarządy gospodarki wodnej wykonują następujące zadania Wód Polskich:
1) z uwzględnieniem przepisów art. 397 ust. 3 prowadzą sprawy dotyczące:
a) decyzji, o których mowa w art. 76 ust. 2, art. 77 ust. 3, 8, 11 i 14, art. 166 ust. 5, art. 175 ust. 1, art. 175a ust. 3, art. 176 ust. 4 i 9, art. 182 ust. 1, art. 199 ust. 4, art. 201 ust. 1, art. 202 ust. 1, art. 206 oraz w art. 343 ust. 2, 3 i 6;
b) zgód wodnoprawnych, o których mowa w art. 388 ust. 1 pkt 1, 3 i 4.
W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest zaś unormowanie art. 240 ust. 3 pkt 7, zgodnie z którym, Regionalne zarządy gospodarki wodnej uzgadniają projekty dokumentów oraz projekty decyzji, o których mowa w art. 166 ust. 2.
Uprawnione jest zatem przyjęcie, że przypisanie dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej kompetencji organu współdziałającego nie stoi na przeszkodzie pełnieniu przez regionalny zarząd gospodarki wodnej uprawnień właścicielskich w odniesieniu do gruntów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego.
Stanowisko to jest zgodne także z wykładnią celowościową i systemową prezentowaną w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie możliwości uczestniczenia regionalnego zarządu gospodarki wodnej reprezentowanej przez dyrektora jako strony postępowania administracyjnego, w którym dyrektor został powołany do uzgodnienia decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1439/22; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 968/15; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3210/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2841/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2389/15).
Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy, wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to jest w odniesieniu do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Z art. 166 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne wynika przy tym, że projekty decyzji o warunkach zabudowy wymagają uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.
Podkreślić należy, że jakkolwiek odwołanie zostało złożone przez Dyrektora Zarządu Regionalnego Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Bydgoszczy, to stroną postępowania był Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie reprezentowany przez Zarząd Regionalny Gospodarki Wodnej w Bydgoszczy, reprezentowany przez Dyrektora. W skardze do WSA w Bydgoszczy posłużono się właściwym sformułowaniem. Uchylenie decyzji umożliwia sanowanie tego uchybienia w dalszym postępowaniu.
W konsekwencji podstawy kasacji okazały się nieusprawiedliwione.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a., w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Warunkiem zasądzenia zwrotu jest wykazanie poniesienia tych kosztów. Tymczasem z odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wynika aby koszty takie, np. koszty zastępstwa procesowego, zostały przez Dyrektora Zarządu Regionalnego Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Bydgoszczy, poniesione. Należało zatem wniosek Dyrektora o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oddalić.