II OSK 2671/22

II OSK 2671/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1231/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-01
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 51 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1231/21 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr 448/2021 w przedmiocie orzeczenia o odstąpieniu od wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 stycznia 2022 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1231/21, oddalił skargę Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 kwietnia 2021 r., nr 448/2021, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 17 lipca 2020 r., nr IOT/164/2020, w przedmiocie odstąpienia od wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że organy nadzoru budowlanego ustaliły, że przy ul. [...] w W. zlokalizowany jest wielorodzinny budynek mieszkalny, w którego ścianie zewnętrznej od strony zachodniej i w ścianie zewnętrznej południowej znajdują się otwory okienne, mimo usytuowania tych ścian w granicy z działkami nr [...], nr [...] i nr [...], stanowiącymi własność skarżącej Spółdzielni. W wyniku kontroli przeprowadzonych w dniach 16, 17 i 23 lipca 2019 r. ustalono, że ww. otwory okienne o różnych wymiarach, doświetlające różnego rodzaju pomieszczenia znajdują się w lokalach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], a także na [...] oraz w [...] spornego budynku w elewacji południowej, a podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 4 września 2019 r. stwierdzono istnienie otworu okiennego o wymiarach 60 cm x 100 cm w lokalu nr [...] w ścianie zachodniej ww. budynku. Na podstawie licznych dokumentów uzyskanych od właścicieli ww. lokali (m.in. akta pozyskane z Archiwum Państwowego w Warszawie oraz Wydziału Archiwum Urzędu m.st. Warszawy oraz dokumentacji zdjęciowej) ustalono, że niektóre sporne otwory okienne istniały już w latach 60-tych. W ocenie organów, powyższe znajduje potwierdzenie także w dokumentacji archiwalnej przesłanej przez Urząd m.st. Warszawy Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Śródmieście, tj. w projekcie Miejskiego Biura Projektów z 8 października 1963 r. dotyczącym przebudowy instalacji wodno-kanalizacyjnej i projekcie instalacji gazowej z 2 października 1963 r., na których widoczne są niektóre otwory okienne w rzucie kondygnacji. W toku czynności kontrolnych udostępniono ponadto dokumentację z Archiwum Państwowego, która wskazuje, że część otworów okiennych w elewacji południowej była wykuta już w 1926 r. Do akt dołączono także pozwolenie na wykonanie robót budowlanych z 1954 r. wydane przez Prezydium Rady Narodowej Wydziału Inspekcji Budowlanej w Warszawie, którym zezwolono na wybicie otworów okiennych na parterze ww. budynku. W aktach sprawy znajduje się dodatkowo stanowisko organu architektoniczno-budowlanego (kopia pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Śródmieście z 30 sierpnia 2019 r. oraz z 28 lutego 2020 r.) wskazujące na brak innej dokumentacji budowlanej niż już znajdująca się w aktach sprawy.
W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy decyzją z 17 lipca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, orzekł o odstąpieniu od nakładania na właściciela Wspólnoty Mieszkaniowej [...] obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z wykonaniem otworów okiennych w ścianie zewnętrznej od strony zachodniej i w ścianie zewnętrznej południowej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W., usytuowanego w granicy z działkami nr [...], nr [...]i nr [...] z obrębu [...], do stanu zgodnego z prawem.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego otwory okienne w ścianach szczytowych od strony zachodniej i południowej budynku zostały wykute przed 1960 r., dlatego w sprawie zastosowanie znajduje art. 277 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. R.P. Nr 23, poz. 202 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z 1928 r. W ocenie organu, znajdująca się w aktach sprawy kopia pisma kierownika Planu Miasta z 15 października 1953 r., w którym informuje on, że teren posesji nr [...] przy ul. [...], według opracowanego projektu planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczony jest pod zieleń użyteczności publicznej - Centralny Park Kultury i został przekazany do realizacji Zarządowi Inwestycji Parków Kultury oraz decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji z 2 marca 1967 r., nr 126/67, ustalająca lokalizację szczegółową dla dalszej kontynuacji osiedla mieszkaniowego "[...]" w skorygowanych granicach na terenie dzielnicy [...] przy ul. [...], [...], [...], potwierdza, że sporne okna zostały zrealizowane zgodnie z prawem, w ramach odstępstwa przewidzianego w art. 277 ust. 2 rozporządzenia z 1928 r.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 28 października 2020 r., nr 1241/2020, uchylił w całości ww. decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 15 stycznia 2021 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2164/20, uchylił ww. decyzję organu odwoławczego stwierdzając, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej.
Ponownie rozpoznając sprawę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 15 kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz podjął właściwe rozstrzygnięcie. Według organu odwoławczego, w tej sprawie nie sposób wykazać samowolnej realizacji otworów okiennych w ścianie szczytowej przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a co za tym idzie brak jest podstaw do wydania nakazu ich zamurowania.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę Spółdzielni stwierdził, że stan faktyczny sprawy został bardzo wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych (w tym w zebranym w sposób wyczerpujący materiale dowodowym) i nie budzą wątpliwości. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, organy prawidłowo uznały, że sporne otwory okienne w przedmiotowym budynku powstały najpóźniej w latach 60-tych XX wieku. Z uwagi natomiast na znaczny upływ czasu, a co się z tym wiąże brak dokumentacji w postaci wydanych decyzji bądź sporządzonych projektów, nie ma możliwości potwierdzenia, że otwory okienne stanowiły samowolę budowlaną. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, choć pozwolenia na budowę przedmiotowych okien nie odnaleziono, nie oznacza to, że takich pozwoleń nie wydano. Co więcej, żaden z dowodów przeprowadzonych w sprawie na taką okoliczność nie wskazuje. Wręcz przeciwnie, w aktach sprawy znajduje się pozwolenie na wykonanie robót budowlanych z 1954 r. wydane przez Prezydium Rady Narodowej Wydziału Inspekcji Budowlanej w Warszawie, którym zezwolono na wybicie otworów okiennych na parterze ww. budynku. W konsekwencji, organy nadzoru budowlanego prawidłowo zinterpretowały wątpliwości w zakresie legalności ww. okien na korzyść właścicieli lokali, w których okna te się znajdują.
Odnosząc się z kolei do zarzutu błędnego określenia przez organy adresata decyzji, którym, w ocenie skarżącej, nie powinna być Wspólnota, ale właściciele poszczególnych lokali, w których znajdują się samowolnie wybite okna, Sąd pierwszej instancji wskazał, że fragmenty elewacji budynku, w których wykonano sporne otwory okienne (ściana zewnętrzna od strony zachodniej i ściana zewnętrzna południowa budynku) stanowią część nieruchomości wspólnej, a nie lokali mieszkalnych, których doświetlenie zapewniają. To oznacza, że czynność polegająca na wykonaniu otworów okiennych stanowi bezpośrednią ingerencję w nieruchomość wspólną z naruszeniem prawa własności właścicieli lokali tworzących wspólnotę. W konsekwencji prawidłowo jako adresata decyzji wskazano Wspólnotę i prowadzono postępowanie administracyjne w odniesieniu do całości budynku, nie zaś kilkanaście postępowań dotyczących każdego z lokali mieszkalnych odrębnie. Sąd Wojewódzki uznał za omyłkę pozostającą bez wpływu na wynik sprawy sformułowanie rozstrzygnięcia, w którym odstąpiono od nakładania na "właściciela Wspólnoty Mieszkaniowej" obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, podczas gdy oczywistym adresatem tego obowiązku jest w sprawie Wspólnota Mieszkaniowa.
W skardze kasacyjnej Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...] w W., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej p.u.s.a. poprzez oparcie się na częściowo błędnie ustalonym i co najmniej niedostatecznie wyjaśnionym w toku postępowania administracyjnego stanie faktycznym polegającym na dowolnie przyjętych okresach wykonywania poszczególnych prac budowlanych w postaci wybicia, niezależnie od siebie, przez różne osoby, na przestrzeni od lat 20-tych XX wieku, trzydziestu okien na dwóch ścianach kamienicy w kilkunastu lokalach, opisanych dokładnie we wniosku inicjującym postępowanie, dokonywanie ustaleń faktycznych wobec daty wykonania niektórych okien i rozciąganie wyników tych ustaleń na pozostałe okna, a w konsekwencji pozbawione logicznego uzasadnienia przyjęcie, że skoro niektóre okna były wybite najpóźniej w latach 60-tych XX wieku to wszystkie okna były wybite najpóźniej w latach 60 XX wieku, opieranie się na nieprecyzyjnych wyjaśnieniach mieszkańców danych lokali w toku oględzin dokonywanych przez nadzór budowlany bez udziału i bez zawiadomienia o nich skarżącej, która następnie zakwestionowała częściowo te wyjaśnienia, poznając je z akt spraw – w ocenie skarżącej ma to takie znaczenie, że nie wiadomo które, zmieniające się na przestrzeni stu lat przepisy prawa budowlanego określające legalność prac budowlanych, obowiązywały w dacie wybijania poszczególnych okien, co z kolei uniemożliwia weryfikację, czy wykonanie tych okien było zgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami, a co w braku legitymowania się decyzjami budowlanymi przez dawnych inwestorów jest jedyną możliwością sprawdzenia, czy wskazane okna mogły być wykonane legalnie, a więc na podstawie zagubionych dziś decyzji budowlanych, czy też nie było takiej prawnej możliwości i wybicie okien musiało być nielegalną samowolą. Ponadto, jeżeli nie wiadomo kiedy okna zostały w rzeczywistości wybite, nie wiadomo również czy w dacie wybijania okien istniał obowiązek przechowywania dowodów pozwolenia na prace budowlane (taki jak wynikający obecnie z art. 63 Prawa budowlanego), co ma oczywiste skutki dla oceny legalności prac i zasadności wniosku skarżącej;
- art. 151 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i pominięcie w swych rozważaniach ważnych okoliczności podnoszonych przez skarżącą, w szczególności w zakresie wykazywanej sprzeczności inwestycji z obowiązującym do lat 60-tych XX wieku Prawem budowlanym, co uniemożliwiłoby uzyskanie wymaganej decyzji pozwalającej na realizację prac i co jest rzeczywistą przyczyną braku możliwości okazania stosownego pozwolenia budowlanego w toku postępowania, podczas gdy nakazanie organom nadzoru budowlanego zbadanie przepisów obowiązujących w domniemanych datach wykonania poszczególnych okien (wskazywanych przez skarżącą w toku postępowania i w skardze przepisów dotyczących odległości ścian z otworami okiennymi od granicy działki, przepisów przeciwpożarowych) pozwoliłoby na ustalenie, czy prace inwestorów mogły czy nie mogły być wówczas legalne i w tym kontekście dokonanie oceny braku jakichkolwiek decyzji budowlanych dotyczących wybijanych okien.
Z ostrożności procesowej - w razie uznania przez Sąd, że stan faktyczny sprawy (w szczególności data wykonania prac budowlanych w postaci wybicia okien) został prawidłowo uznany przez Sąd pierwszej instancji za ustalony należycie – na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w przyjętej przez Sąd dacie wykonywania prac budowlanych (wybijania okien), czyli w latach 50-tych i 60-tych XX wieku, to jest takich jak: art. 277, art. 196 i art. 343a rozporządzenia z 1928 r. wobec okien wykonanych do 12 lutego 1961 r., art. 4 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46), zwanej dalej Prawem budowlanym z 1961 r. wobec okien wykonanych w dacie obowiązywania tej ustawy (od 13 lutego 1961 r.), oraz obowiązujących w domniemanej dacie wykonania okien przepisów technicznych, a w konsekwencji niezastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ewentualnie - w zależności od prawidłowych ustaleń faktycznych - innych przepisów "legalizacyjnych" zawartych w tej ustawie w brzmieniu z daty wszczęcia postępowania (w wersji sprzed późniejszej nowelizacji ustawy zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471 ze zm.).
Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., ewentualnie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 62 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi z powodu nieuwzględnienia zarzutów polegających na:
- wydaniu decyzji w stosunku do niewłaściwego podmiotu poprzez orzeczenie o odstąpieniu od nakładania obowiązku na "właściciela Wspólnoty Mieszkaniowej [...]", mimo że rozstrzygnięcie powinno być wydane wobec stron - osób będących właścicielami lokali na terenie których wybito okna, na co wskazywano we wniosku;
- prowadzenie jednego postępowania na zasadach takich, jak dla współuczestnictwa (art. 62 k.p.a.) w sytuacji, gdy powinno toczyć się tyle postępowań, ilu jest właścicieli lokali, w których znajdują się wybite okna.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 627 zł, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 360 zł, zwrot 250 zł wpisu i 17 zł opłaty za pełnomocnictwo, oraz - w razie rozpoznania sprawy co do jej istoty - również o zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, a także o przeprowadzenie rozprawy i zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W konsekwencji tego, że w sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodziły, zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej, został wyznaczony wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami sformułowanymi w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a., to znaczy na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe, jak i materialnoprawne nie zdołały podważyć prawidłowości sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji o odstąpieniu od nałożenia na Wspólnotę obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego związanych z doprowadzeniem okien w południowej i zachodniej ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w W. do stanu zgodnego z prawem.
Zadaniem organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie było zbadanie, czy usytuowane w dwóch ścianach szczytowych budynku wielomieszkaniowego przy ul. [...] w W. okna wykonane zostały legalnie. Podstawą do podjęcia przez organy nadzoru budowlanego jakiejkolwiek interwencji w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego mogło być wyłącznie stwierdzenie, że otwory okienne wykonano samowolnie, tj. bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia lub w warunkach istotnych odstępstw od projektu budowlanego (art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego). Zadanie to w niniejszej sprawie przyszło organom wykonać w specyficznych uwarunkowaniach faktycznych stanowiących konsekwencję tego, że przedmiotowy budynek wybudowany został przed II Wojną Światową na podstawie pozwolenia na budowę, a więc od daty jego budowy minęło ponad 90 lat. Powyższy kontekst historyczny w niniejszej sprawie nie był bez znaczenia determinując sposób oceny pozyskanych materiałów oraz analizy wynikających z nich treści.
Z dokumentacji archiwalnej wynika, że dawny [...] przy ul. [...] w W. pełnił funkcję budynku biurowego i mieszkalnego dla pracowników tej instytucji. Został wzniesiony w latach 1923–1924 jako jeden z kilku domów tego typu, budowanych w różnych częściach miasta z myślą o zapewnieniu mieszkań dla pracowników [...]. W trakcie działań wojennych budynek ten został zniszczony w 60%. Po wojnie w latach 40-tych podjęto decyzję o jego odbudowie, a w latach 50-60-tych dokonano przebudowy w związku ze zmianą dotychczasowej funkcji mieszanej mieszkaniowo-użytkowej na funkcję całkowicie mieszkaniową. Z tych wszystkich działań inwestycyjnych jedynie roboty przedwojenne są udokumentowane projektem budowlanym zalegającym w aktach sprawy, który ze względu na zniszczenia wojenne budynku i późniejsze jego przebudowy nie wnosi do sprawy wiele. Potwierdza wyłącznie, że już w trakcie pierwotnej realizacji budynku wybito dwa okna w ścianie południowej. Istniały one zatem już w latach 20-tych XX wieku.
Analiza obszernych akt postępowania zgromadzonych w niniejszej sprawie pozwoliła na stwierdzenie, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające dostarczyło wystarczającego materiału dowodowego do tego, aby podjąć rozstrzygnięcie odnośnie spornych okien, co prawidłowo potwierdził Sąd a quo oddalając skargę. Ustalono bowiem okres, w którym powstały otwory okienne oraz oceniono dostępny materiał dowodowy w aspekcie ich legalności, tzn. tego, czy wykonano je w warunkach samowoli budowlanej bądź z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego.
Nie naruszając wymogów procedury administracyjnej, która uprawnia do skorzystania w procesie dowodzenia z szerokiego wachlarza środków dowodowych pod warunkiem ich zgodności z prawem, organy nadzoru budowlanego na podstawie wyjaśnień właścicieli lokali, których okien dotyczy postępowanie oraz materiałów archiwalnych w postaci pism urzędowych oraz rysunków, projektów, map i zdjęć za uprawnione uznały stwierdzenie, że przedmiotowe okna powstały na przestrzeni lat 50-tych i 60-tych (w ścianie południowej dwa okna jeszcze w latach 20-tych). Są to ustalenia istotne z tego powodu, że pod rządami wówczas obowiązującego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, jak również późniejszej ustawy Prawo budowlane z 1961 r. nie było obowiązku przechowywania dokumentów dotyczących budowy obiektu budowlanego. Taki obowiązek wynikający z przepisów art. 60 i art. 63 Prawa budowlanego z 1994 r. nie odnosi się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie tego prawa, a więc przed 1 stycznia 1995 r., jako do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Okoliczność ta jest istotna z tego względu, że inaczej należy oceniać postępowanie organów nadzoru budowlanego zmierzające do ustalenia, czy do budowy obiektu budowlanego doszło na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji wzniesienia obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. aktualny właściciel tego obiektu nie musi bowiem przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną.
W przypadku ustalenia, że na właścicielu obiektu budowlanego nie ciąży obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących jego budowy organ, stosownie do art. 7 k.p.a., musi podjąć niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym ustalenia czy w organach architektoniczno-budowlanych nie znajduje się pozwolenie na budowę danego obiektu (inne zgody budowlane). Powyższym obowiązkom organy w niniejszej sprawie sprostały gromadząc materiał archiwalny, a jego dokładna weryfikacja pozwala na stwierdzenie, że dalsza kwerenda dokumentacji archiwalnych nie przyniosłaby spektakularnych efektów mogących doprowadzić do wniosków odmiennych od tych wywiedzionych przez orzekające organy. Potwierdza to pismo Wydziału Architektury i Budownictwa dla dzielnicy Śródmieście Urzędu m.st. Warszawy, w którym na wezwanie organów nadzoru budowlanego wyjaśniono, że brak jest dokumentów wskazujących na legalność okien, a organ dysponuje wyłącznie projektami przebudowy istniejącej instalacji wodno-kanalizacyjnej i gazowej z 1963 r., na których uwidoczniono już okna na rzutach kondygnacji.
W oparciu o materiały archiwalne i wyjaśnienia władz miejskich prawidłowo stwierdzono, że nie zachowały się decyzje obejmujące zezwolenia na wybicie kwestionowanych okien ani projekty budowlane obejmujące takie roboty. Z kolei wyjaśnienia zainteresowanych właścicieli lokali (zwłaszcza M.M., M.P.) oraz wspierająca je dokumentacja archiwalna uprawdopodabniają legalność okien. W pozyskanych materiałach są bowiem pisma ze wzmiankami o przedkładanych projektach na przebudowę budynku w latach 50-60-tych (k. 216 akt administracyjnych), pozwolenie na użytkowanie z 1947 r., pozwolenie z 1954 r. na wybicie 3 okien w elewacji południowej (k 212 akt administracyjnych) oraz informacje o konieczności dokonania przebudowy budynku w związku ze zmianą jego przeznaczenia z biurowo-mieszkalnego na wyłącznie mieszkalne.
Przy ocenie zgromadzonego materiału niezbędne było uwzględnienie kontekstu historycznego budynku przy ul. [...], na który bardzo trafnie zwrócił uwagę jeden z właścicieli lokalu nr [...] M.P. wskazując, że okna wybite zostały w latach 50-tych, gdy "masowo dokonywano adaptacji i wtórnych podziałów pomieszczeń" na lokalne wymagające doświetleń (k. 308-286 akt administracyjnych). Potwierdziły to wyjaśnienia J.B.1 i J.B.2 odnośnie okna w lokalu nr [...], według których zostało ono wybite na podstawie decyzji Administracji Domów Komunalnych w toku adaptacji na potrzeby kwaterunku (k. 350 akt administracyjnych). Wyjaśnień tych strona skarżąca nie podważyła żadnymi dowodami kontestując wynikające z nich okoliczności bezpodstawnie.
Ocena powstania kwestionowanych otworów w okresie powojennym, zwłaszcza w aspekcie zmiany przeznaczenia budynku, wymagała uwzględnienia treści art. 10 ust. 1 dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami (Dz.U. z 1950 r., nr 36, poz. 343), który stanowił, iż władza budowlana może na wniosek władzy kwaterunkowej zarządzić przerobienie samodzielnego mieszkania ponad trzyizbowego na dwa lub więcej samodzielnych mieszkań, a jeśli tego właściciel nieruchomości nie dopełni w oznaczonym terminie - wykonać tę przeróbkę na jego rachunek i w przypadku nieściągalności sumą wyłożonych kosztów obciążyć hipotecznie daną nieruchomość.
Z dokumentów źródłowych zgromadzonych w sprawie wynika, że w latach 50-tych trwały przygotowania do przebudowy budynku po zniszczeniach wojennych. Dokumenty projektowe przebudowy nie zachowały się, ale z pozostałych dokumentów wynika, że celem przebudowy miało być dostosowanie budynku wyłącznie do funkcji mieszkaniowej, czyli zmiana z budynku mieszkalno-użytkowego na całkowicie mieszkalny. Wiązało się to z modyfikacjami pomieszczeń i potrzebami nowej aranżacji wnętrz w sposób zapewniający właściwy poziom nasłonecznienia poszczególnych pomieszczeń. Z kolei fotografie pochodzące z lat 60-tych przedstawiają już okna z ścianie południowej i zachodniej.
Skoro zatem w okresie powojennym budynek podlegał odbudowie po zniszczeniach wojennych, a następnie przebudowie związanej ze zmianą jego funkcji na wyłącznie mieszkalną, to nie można wykluczyć, że wybicie okien usprawiedliwiała dyspozycja wskazanego wyżej przepisu, a brak stosownych zezwoleń w tym zakresie nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że roboty wykonano nielegalnie.
Brak odnalezienia pozwoleń na wykonanie okien nie był dla organów asumptem do stwierdzenia, że wykonano je nielegalnie, co trafnie Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe. Z uwagi na brak jakichkolwiek dowodów potwierdzających przypuszczenie, że sporne okna wybudowane zostały bądź to samowolnie bądź z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, by w konsekwencji budynek w takim stanie nie został odebrany bądź przekazany do użytkowania, nieuprawnione było nałożenie na Wspólnotę Mieszkaniową na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku doprowadzenia wykonanych w budynku robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić należy, że aby organ mógł zastosować wobec inwestora lub jego następców prawnych konsekwencje jakie prawo wiąże z samowolnie zrealizowaną budową bądź dokonaniem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w pierwszej kolejności w sposób niewątpliwy i jednoznaczny wykazać należy, w oparciu o istniejące w sprawie dowody, że samowolne działania inwestora rzeczywiście miały miejsce. Tymczasem jak wskazano powyżej przeprowadzone postępowanie wyjaśniające faktów takich nie wykazało, a zebrane w sprawie dowody nie pozwalają na postawienie zarzutów co do samowolnie wykonanych okien w ścianach szczytowych przedmiotowego budynku. Okoliczności wskazane powyżej, w postaci nieprzedłożenia przez Wspólnotę Mieszkaniową czy też przez właścicieli lokali, w których znajdują się sporne okna, stosownej dokumentacji dowodzą bowiem jedynie braku takiej dokumentacji, nie stanowią natomiast żadnego dowodu na to, iż sporne okna wykonano samowolnie bądź w sposób nieobjęty pozwoleniem na budowę. Organy nie były bowiem w latach, w których realizowana była inwestycja, zobligowane do bezterminowego archiwizowania stosownej dokumentacji, w tym udzielonych pozwoleń na budowę; obowiązek bezterminowego przechowywania uzyskanego pozwolenia nie ciążył także na właścicielu obiektu bądź inwestorze. Przepisy obowiązujące przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. nie zawierały bowiem wymogu analogicznego do tego jaki znajduje się w ustawie obecnie, a mianowicie nakładającego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu określonych dokumentów. W konsekwencji nieokazanie przez inwestora lub zarządcę obiektu budowlanego pełnej dokumentacji dowodzi jedynie owego nieokazania, nie stanowi natomiast dowodu na samowolne bądź przynajmniej niezgodne z otrzymanym pozwoleniem roboty. Żaden przepis Prawa budowlanego nie wprowadza przy tym domniemania samowoli bądź istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu tylko dlatego, że inwestor lub zarządca obiektu budowlanego po kilkudziesięciu latach nie jest w stanie okazać stosownych dokumentów, zwłaszcza, że sam organ takimi dokumentami również nie dysponuje.
Powyższego stwierdzenia nie podważa treść przepisów obowiązujących na przestrzeni od lat 20-tych XX wieku do aktualnych regulacji Prawa budowlanego, które wykluczały, co do zasady, umieszczanie okien w ścianach posadowionych na granicy z działką sąsiednią. Uwarunkowania normatywne wykonanych otworów okiennych należało bowiem analizować w ich całokształcie, na który oprócz regulacji wykluczających lokalizację okien w ścianie na granicy, składały się również powołane wyżej przepisy uprawniające władze budowlaną na wniosek władzy kwaterunkowej do zarządzenia przerobienia większych mieszkań na kilka mniejszych, samodzielnych lokali, z czym wiązała się potrzeba podejmowania decyzji o wybiciu okien w granicy niezbędnych dla zapewnienia dopływu światła do nowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Nie można zatem wykluczyć, że organy administracji mogły podejmować decyzje, w tym decyzje o lokalizowaniu okien w granicy działek, realizując politykę wynikającą ze wskazanego dekretu. W niniejszej sprawie potwierdzone dokumentami archiwalnymi plany przekształcenia dotychczasowej funkcji mieszanej na mieszkaniową oraz wtórne podziały i dokwaterowania, o których relacjonowały strony, a czego nie podważono dowodami przeciwnymi, których nie zaoferowała skarżąca Spółdzielnia, usprawiedliwiają w pełni stanowisko organów o braku możliwości stwierdzenia samowoli bądź odstępstwa od projektu w odniesieniu do spornych okien.
Wobec braku dokumentacji budynku w zasobach organów uznać należało, że zaistniałe wątpliwości dotyczące legalności okien w ścianach szczytowych budynku należało rozstrzygnąć na korzyść jego właścicieli. Domniemanie odwrotne, że objęte postępowaniem elementy budynku zostały wykonane z naruszeniem prawa uchybiałoby bowiem standardom państwa prawa, gdyż zmuszałoby właściciela do dokumentowania okoliczności zaistniałych wiele dziesiątek lat temu, z których wykazania był w świetle obowiązującego wówczas prawa zwolniony (por. wyroki NSA z 24 maja 2016 r., II OSK 2317/14, z 21 września 2017 r., II OSK 1290/16).
W świetle ujawnionych okoliczności faktycznych odnoszących się do okresu powstania okien bezpodstawne okazały się zarzuty procesowe zmierzające do wykazania zaniedbań w zakresie ustalenia dat powstania poszczególnych okien i oceny konsekwencji prawnych z tym związanych. Ustalenia w tym zakresie były zbędne skoro w sposób niepodważony ze wszystkich źródeł dowodowych wynika, że okna wybito do lat 60-tych (potwierdzają to wyraźnie zdjęcia archiwalne). W ten sposób wykazana jest okoliczność działania w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1928 r. i z 1961 r., które nie przewidywały obowiązku przechowywania dokumentów projektowych. Działania organów nie miały zmierzać do wykazania, że okna są wykonane niezgodnie z obowiązującym w dacie ich powstania prawem, ale czy zostały wykonane legalnie na podstawie zgody budowlanej. Materiał dowodowy nie podważył tezy o legalności okien, a więc warunki prawne obowiązujące w dacie ich powstania mają walor drugorzędny. Wobec tego objęte podstawą kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuty naruszenia prawa materialnego są niezasadne.
Zarzuty materialnoprawne odnośnie niewłaściwego adresata decyzji – Wspólnoty Mieszkaniowej zamiast poszczególnych właścicieli lokali straciły na swej aktualności ze względu na stwierdzenie, że nie mamy do czynienia z samowolą, którą należałoby sankcjonować określonymi nakazami.
Wobec tego, że w toku postępowania administracyjnego nie zostało ustalone ponad wszelką wątpliwość, że sporne okna wykonano nielegalnie, nie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, o czym prawidłowo orzekły organy, a co trafnie potwierdził Sąd a quo oddalając skargę Spółdzielni na podstawie art. 151 p.p.s.a. Treść rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji jest spójna z wynikiem przeprowadzonej kontroli legalności decyzji, co wyklucza uznanie za zasadne zarzutów naruszenia przepisów art. 151, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek uczestnika postępowania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem brak jest podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów na jej rzecz, gdyż w razie oddalenia skargi kasacyjnej przepis art. 204 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. stanowi podstawę zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od strony, która wniosła skargę kasacyjną wyłącznie na rzecz organu lub skarżącego w zależności od treści wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę.