II OSK 2671/20

II OSK 2671/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II SA/Op 162/20 - Wyrok WSA w Opolu z 2020-07-14
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1252
art. 32 ust. 1
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S.A. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Op 162/20 w sprawie ze skargi S. S.A. w O. na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 31 marca 2020 r. nr HŻ.906.1.2020.AA w przedmiocie nakazu wstrzymania wprowadzania do obrotu i nakazu wycofania z obrotu suplementów diety oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 lipca 2020 r., II SA/Op 162/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Opolu oddalił skargę [...] S.A. w [...] (Spółka) na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu (OPWIS) z 31 marca 2020 r., HŻ.906.1.2020.AA, w przedmiocie nakazu wstrzymania wprowadzania do obrotu i nakazu wycofania z obrotu suplementów diety. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniach od 22 do 24 maja 2019 r. w magazynie suplementów diety prowadzonym przez Spółkę, z upoważnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu (PPIS), przeprowadzona została kontrola sanitarna produktów zawierających w składzie beta-alaninę. W trakcie kontroli ustalono m. in., że Spółka jest podmiotem odpowiedzialnym za wprowadzenie po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej suplementów diety objętych kontrolą, a o ich wprowadzeniu powiadomiła Głównego Inspektora Sanitarnego (GIS) jednak na złożone powiadomienie nie otrzymała do chwili kontroli żadnej korespondencji. Czynności kontrolne utrwalone zostały w protokole z 24 maja 2019 r.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w związku z wynikami kontroli organ powiatowy wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wstrzymania wprowadzenia do obrotu i wycofania z obrotu suplementów diety, o czym zawiadomił Spółkę, po czym decyzją z 27 listopada 2019 r., nr 590/HŻ/2019, działając na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. 2019, poz. 1252, Ubż), PPIS nakazał Spółce - do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Ubż - wstrzymanie wprowadzenia do obrotu i wycofanie z obrotu enumeratywnie określonych suplementów diety objętych postępowaniem. W decyzji określono, że osobą odpowiedzialną za wykonanie decyzji jest Prezes Zarządu Spółki, a nałożone obowiązki należy wykonać w terminie 3 dni od daty, kiedy decyzja nakazowa stanie się ostateczna.
W wyroku przywołano zasadnicze motywy decyzji nakazowej, z których wynikało, że organ I instancji uwzględnił ustalenia z kontroli i wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego odnośnie produktu "[...] " w postaci proszku, GIS zobowiązał Spółkę do przedłożenia opinii Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, czy przedmiotowy produkt nie spełnia wymagań produktu leczniczego, określonych przepisami prawa farmaceutycznego. Odnośnie pozostałych produktów zobowiązał z kolei Spółkę do przedłożenia opinii właściwej jednostki naukowej potwierdzającej, czy przedmiotowy produkt jest środkiem spożywczym zgodnie z zaproponowaną przez podmiot działający na rynku spożywczym kwalifikacją oraz czy spełnia wymagania określone dla suplementów diety. Stosownie do dokonanych ustaleń PPIS uznał, że wobec produktów objętych postępowaniem GIS wszczął postępowanie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Ubż, co z kolei uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 Ubż. Wskazując na definicję suplementu diety z art. 3 ust. 3 pkt 39 Ubż oraz na art. 27 ust. 2 cyt. ustawy i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą Zespołu ds. Suplementów Diety z 14 stycznia 2019 r., nr 3/2019, w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej maksymalnej ilości beta-alaniny w suplementach diety, składnik ten można stosować w ilości 2400 mg/dzień w porcjach podzielonych, przy czym porcja beta-alaniny spożywana jednorazowo nie może przekraczać 800 mg. W przedmiotowych produktach ilość beta-alaniny w porcji pojedynczej przekracza 800 mg, co podaje w wątpliwość ich kwalifikację do grupy suplementów diety, które mają na celu uzupełnienie normalnej diety, dzięki zawartości substancji wykazujących elekt odżywczy lub inny fizjologiczny, z wyłączeniem właściwości charakterystycznych dla produktów leczniczych. Dlatego też, mając na uwadze przedmiotowe wątpliwości, GIS wszczął postępowanie, a PPIS opierając się na kompetencjach wynikających z ustawy wydał decyzję nakazową.
Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie.
Wyrokując w sprawie II SA/Op 162/20 kolejno wskazano, że powołaną na wstępie decyzją z 31 marca 2020 r., OPWIS utrzymał w mocy decyzję nakazową organu I instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.). Sąd wojewódzki zrekapitulował motywy decyzji organu wojewódzkiego, który uzasadniając swe rozstrzygnięcie wskazał na ustalenia kontroli, ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji na podstawie pism GIS oraz opinię Zespołu ds. Suplementów Diety, wyrażoną w uchwale z 14 stycznia 2019 r., nr 3/2019. Zaznaczył, że Zespół jest wyspecjalizowanym organem opiniodawczo-doradczym utworzonym w ramach Rady Sanitarno-Epidemiologicznej, mającym za zadanie wpierać merytorycznie i naukowo GIS przy wyjaśnianiu okoliczności dotyczących produktów objętych powiadomieniem, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Ubż. Stwierdzając, że w przypadku wszystkich produktów rozpatrywanych w niniejszej sprawie dawki beta-alaniny przekraczały ilość 800 mg w porcji pojedynczej, organ odwoławczy zgodził się z argumentacją organu I instancji. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 Ubż wystarczającą przesłanką wydania decyzji jest już "podejrzenie", że środek spożywczy nie spełniający wymagań określonych dla tego środka znajduje się w obrocie. Zarówno Spółka, jak i organy są w posiadaniu pełnej dokumentacji dotyczącej zarówno pism o pierwszym wprowadzeniu (ww. pisma przedłożone w GIS przez stronę), jak i pism zobowiązujących stronę do przedłożenia niezbędnych opinii właściwych jednostek naukowych (pisma wyszczególnione na s. 3 decyzji). Ponadto, podczas kontroli organ I instancji potwierdził, że kwestionowane produkty są wprowadzane do obrotu przez Spółkę, za wyjątkiem produktu "[...] " ([...]) proszek 500 g, którego stwierdzono chwilowy brak na stanie, jednakże produkt znajdował się w ofercie sklepu firmy, a możliwość jego zakupu przez stronę internetową Spółki została potwierdzona także w postępowaniu odwoławczym. W prowadzonym postępowaniu bezspornie zatem udowodniono, że kwestionowane produkty były wprowadzane do obrotu mimo pełnej świadomości firmy o ciążących na niej zobowiązaniach do przedłożenia niezbędnych do zakończenia postępowania przez GIS opinii właściwych jednostek naukowych. W toku postępowania organ I instancji wykazał również, że etykiety przedmiotowych suplementów diety wskazują na zawartość beta-alaniny w jednostkowych porcjach, w ilościach znacznie przekraczających zalecane spożycie. W myśl publikacji przywołanej przez GIS jednorazowe spożycie beta-alaniny w ilości powyżej 800 mg może powodować działania niepożądane, tj. mrowienie, drętwienie (parestezja). Powyższe stwierdzenie jest zgodne z uchwałą Zespołu ds. Suplementów Diety z 14 stycznia 2019 r., nr 3/2019. Stosownie do zarzutów odwołującej się odnośnie tej uchwały, organ II instancji uznał, że jest ona dokumentem wiążącym organy inspekcji sanitarnej i nie zastępuje żadnych dowodów zebranych w sprawie. Określa jedynie ramy i maksymalne ilości beta-alaniny w suplementach diety, które można bezpiecznie spożywać. Wyjaśniając, że w toku postępowania odwoławczego wystosowane zostało pisemne zapytanie do GIS w celu uzyskania bieżących informacji na temat etapu na jakim znajdują się postępowania, o których mowa w art. 30 ust. 1 Ubż, dotyczące kwestionowanych produktów, organ wojewódzki wskazał, że wobec braku odpowiedzi przeprowadził przegląd elektronicznego rejestru na stronie GIS (https://powiadomienia.gis.gov.pl/), potwierdzający, że w przypadku 8 produktów widnieje zapis informujący o toczącym się postępowaniu wyjaśniającym ("PWT"). W przypadku dwóch suplementów diety pole "informacje podstawowe" pozostaje puste, co zgodnie z informacją widniejącą na stronie oznacza, że powiadomienie jest analizowane, ale nie podjęto jeszcze decyzji w sprawie postępowania lub powiadomienie zawiera braki formalne. Przyjmując na podstawie przeprowadzonego postępowania oraz analizy dokumentacji, że strona nie przedłożyła wymaganych prawem dokumentów, w związku ze stwierdzeniem w obrocie przedmiotowych suplementów diety oraz pismami GIS kwestionującymi zadeklarowane przez przedsiębiorcę zalecane ilości beta-alaniny, organ odwoławczy uznał, że w sprawie zostały spełnione i udowodnione przesłanki podejrzenia, że produkty wymienione w sentencji nie spełniają określonych wymagań, a organ I instancji słusznie powołał się na art. 32 Ubż. Zgodnie z tym przepisem organ powiatowy – w ocenie organu II instancji – podjął zasadną decyzję o czasowym wstrzymaniu wprowadzania do obrotu oraz wycofania z obrotu ww. produktów do czasu zakończenia postępowań prowadzonych przez GIS, o których mowa w art. 30 ust. 1 Ubż. Wywodząc, że decyzja jest zgodna z wykładnią art. 32 Ubż prezentowaną w orzecznictwie sądowym, organ odwoławczy powołał się na zasadę ostrożności ustanowioną w art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego (...) (Dz. U. UE. L. 2002.31.1. z późn. zm., rozp. WE 2002) i zwrócił uwagę na to, że przedmiotowa decyzja jest tymczasowym środkiem dla zapewnienia ochrony zdrowia, gdyż obowiązuje wyłącznie do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez GIS na podstawie art. 30 ust. 1 Ubż.
W skardze wniesionej do WSA w Opolu na powyższą decyzję OPWIS Spółka zarzuciła naruszenie:
- art. 32 ust. 1 Ubż przez wydanie decyzji, pomimo braku podstaw do przyjęcia, że wskazane w jej "sentencji" produkty mogą nie spełniać jakichkolwiek określonych dla nich wymagań, co potwierdza w szczególności załączona do skargi opinia Instytutu Sportu - Państwowego Instytutu Badawczego z 31 stycznia 2020 r., która pomimo złożenia do postępowania prowadzonego przez GIS, nie została w sprawie uwzględniona;
- art. 7, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. przez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych, nieznajdujących potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, którego nie można uznać za kompletny, a także art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez brak uchylenia decyzji I instancji, która obarczona była analogicznym naruszeniem, co dotyczy bezpodstawnego zakwestionowania bezpieczeństwa stosowania w suplementach diety przeznaczonych dla sportowców beta-alaniny o szybkim uwalnianiu w jednorazowej porcji dziennej do 3,2 g oraz w formie o przedłużonym uwalnianiu w ilości do 4 g. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z opinii Instytutu Sportu - Państwowego Instytutu Badawczego z 31 stycznia 2020 r., uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Odpowiadając na skargę OPWIS wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Opolu skargę oddalił.
W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji podzielił wykładnię art. 32 ust. 1 Ubż przedstawioną w zaskarżonej decyzji, a znajdującą akceptację w orzecznictwie sądowym, że podjęcie na podstawie tego przepisu decyzji o czasowym wstrzymaniu wprowadzania do obrotu lub wycofaniu z obrotu środka spożywczego niespełniającego wymagań określonych dla tego środka, następuje wtedy, gdy zachodzi podejrzenie, co do jego występowania w obrocie. Zdaniem tegoż sądu, prawidłowo w niniejszej sprawie podjęto rozstrzygnięcie na podstawie art. 32 ust. 1 Ubż.
Sąd wojewódzki podkreślił, że w odniesieniu do okoliczności podejrzenia, że sporne suplementy diety nie spełniają wymagań określonych dla tego rodzaju środka, prawidłowo w niniejszej sprawie organy powołały się w całości wyłącznie na ustalenia wynikające z ww. postanowień GIS, wydanych na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Ubż, które wydane zostały w odniesieniu do deklaracji przedsiębiorcy oraz wynikających z tej deklaracji zalecanych do spożycia dziennych porcji produktów i przy uwzględnieniu przywołanej przez GIS publikacji "Role offi alaninę supplementation on muscle czarnosine and exercise performance" (Guilherme G. Artioli, et. AL, Applied Sciences, 2010) oraz uchwały Zespołu ds. Suplementów diety z 14 stycznia 2019 r., nr 3/2019.
Sąd ten nie podzielił poglądu skarżącej, że organy inspekcji sanitarnej, przed podjęciem decyzji, o której mowa w art. 32 ust. 1 Ubż, zobowiązane były do przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy suplementy diety spełniają przewidziane dla nich wymagania oraz w celu stwierdzenia, czy zachodzi niebezpieczeństwo zaistnienia skutków szkodliwych dla zdrowia przez te suplementy diety. Podzielił też stanowisko organu odwoławczego, że w przypadku wszczęcia i niezakończenia przez GIS postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Ubż, którego przedmiotem jest ustalenie, czy suplementy diety spełniają przewidziane dla nich wymagania, obowiązkiem organów inspekcji sanitarnej, przed podjęciem decyzji o czasowym wstrzymaniu wprowadzania do obrotu tych suplementów diety, jest wyłącznie ustalenie, że znajdują się one w obrocie.
Sąd pierwszej instancji podsumowując stwierdził, że w postępowaniu zmierzającym do podjęcia decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 Ubż brak było podstaw do badania przez organy inspekcji sanitarnej, czy suplementy diety spełniają przewidziane dla nich wymagania, oraz czy zachodzi niebezpieczeństwo wywołania przez te produkty skutków szkodliwych dla zdrowia. Nie było zatem podstaw prawnych do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuca:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) naruszenie przepisów prawa materialnego:
a) przepisów prawa wspólnotowego tj. art. 8 ust. 1-5 i art. 9 ust. 1-7 Dyrektywy 98/34/WE1 (obecnie art. 6 ust. 1-7 i art. 7 ust. 1-4 Dyrektywy 2015/153S2) przez zastosowanie przepisów technicznych, w tym art. 32 ust. 1 Ubż, które nigdy nie zostały przedstawione w ramach procedury notyfikacyjnej obowiązującej na podstawie wskazanych przepisów prawa wspólnotowego;
b) art. 32 ust. 1 Ubż przez przyjęcie, że właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny może podjąć decyzję o czasowym wstrzymaniu wyprowadzania środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu z obrotu takiego środka, jedynie na tej podstawie, że zostało wszczęte postępowanie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Ubż, bez konieczności czynienia jakichkolwiek ustaleń w zakresie istnienia jakkolwiek uzasadnionych podejrzeń odnośnie niespełniania wymagań określonych dla danego środka, znajdującego się w obrocie;
c) art. 30 ust. 3 Ubż przez przyjęcie, że wydanie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 Ubż jest możliwe niezależnie od upływu sześćdziesięciodniowego terminu na przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Ubż;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 Ppsa, przez nieuwzględnienie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przepisów wskazanych w pkt 1 powyżej, a także przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. oraz art. 32 ust. 1 Ubż polegające na całkowicie bezpodstawnym przyjęciu, że wydanie zaskarżonej decyzji wymagało jedynie ustalenia, że zostało wszczęte na podstawie art. 30 ust. 1 Ubż postępowanie przez GIS;
- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji administracyjnej i nieuwzględnienia wniesionej skargi.
Mając na uwadze powyższe, skarżąca kasacyjnie Spółka wnosi o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Opolu do ponownego rozpoznania,
2. rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie;
3. zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro dla wydania decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 Ubż wystarczający ma być jedynie fakt wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Ubż, to całość procesu decyzyjnego przebiega bez udziału zainteresowanej. Dochodzi tym samym do rażącego naruszenia art. 41 ust. 2 lit. a) Karty Praw Podstawowych, ponieważ stanowisko skarżącej zostało merytorycznie zlekceważone, ze względu na taką interpretację art. 32 ust. 1 Ubż, która pozwala na podjęcie decyzji bez jakichkolwiek przesłanek, poza faktem wszczęcia postępowania przez GIS.
Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, jakoby samo "podejrzenie" niespełnienia bliżej nieokreślonych wymagań mogło uzasadniać wydanie zaskarżonych decyzji. Wskazuje, że sprawa dotyczy decyzji ingerujących w istotę prawa własności (de facto nakaz utylizacji już wytworzonych produktów) oraz prawa do prowadzenia działalności gospodarczej (istotne ograniczenie asortymentu, które nie dotyczy w żaden sposób podmiotów konkurencyjnych, wprowadzających produkty objęte zaskarżonymi decyzjami bez jakichkolwiek ograniczeń).
Spółka za sprzeczne z art. 30 ust. 3 Ubż uznaje wydanie decyzji, która całkowicie abstrahuje od ustawowych terminów prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W realiach niniejszej sprawy, postępowania mające uzasadniać wydanie zaskarżonej pierwotnie decyzji, zostały wszczęte w drugiej połowie 2019 r. Tym samym, wynikający z art. 30 ust. 3 Ubż termin, w jakim postępowanie powinno ulec zakończeniu, upłynął jeszcze przed wydanie decyzji przez organ drugiego stopnia (tj. 31 marca 2020 r.).
Na rozprawę wyznaczoną w przedmiotowej sprawie, nikt ze stron się nie stawił.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
A. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 Ppsa, przez nieuwzględnienie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia tych przepisów, a także przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. oraz art. 32 ust. 1 Ubż, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że wydanie zaskarżonej decyzji wymagało jedynie ustalenia, że zostało wszczęte na podstawie art. 30 ust. 1 Ubż postępowanie przez GIS.
Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę na taki akt oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uwzględniono jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybić miał zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa wskutek jego niezastosowania, oraz art. 151 Ppsa wobec jego zastosowania przez sąd pierwszej instancji, będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.
Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji podjęte na podstawie art. 32 ust. 1 Ubż, zgodnie z którym w przypadku podejrzenia, że środek spożywczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1, niespełniający wymagań określonych dla tego środka, znajduje się w obrocie, właściwy państwowy powiatowy lub graniczny inspektor sanitarny podejmuje decyzję o czasowym wstrzymaniu wprowadzania tego środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu z obrotu do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy. W myśl art. 32 ust. 2 Ubż, decyzja, o której mowa w ust. 1, jest podejmowana również w przypadku stwierdzenia, że produkt objęty powiadomieniem spełnia wymagania produktu leczniczego albo wyrobu medycznego. Trafnie sąd pierwszej instancji wskazał, że na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy właściwy państwowy powiatowy lub graniczny inspektor sanitarny stosuje sankcję w postaci czasowego wstrzymania wprowadzania do obrotu lub wycofania z obrotu suplementu diety, która ma charakter prewencyjny. Celem tego nakazu jest przeciwdziałanie wprowadzeniu suplementu diety do obrotu do czasu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym przez GIS w trybie art. 30 - 31 cyt. ustawy. Słusznie także w motywach zaskarżonego wyroku wskazywano na prewencyjny charakter decyzji nakazowej, podejmowanej na podstawie art. 32 ust. 1 Ubż, jednocześnie trafnie wskazując, że podjęcie na podstawie tego przepisu decyzji o czasowym wstrzymaniu wprowadzania do obrotu lub wycofaniu z obrotu środka spożywczego niespełniającego wymagań określonych dla tego środka, następuje wtedy, gdy zachodzi podejrzenie, co do jego występowania w obrocie. Obowiązkiem właściwego organu jest zatem wyłącznie ustalenie, czy środek ten znajduje się obrocie. Natomiast podejrzenie, że jest to środek spożywczy niespełniający wymagań określonych dla tego środka związane jest z działaniem GIS, który jest organem właściwym do prowadzenia postępowania mającego na celu dokonanie takich właśnie ustaleń. Sam fakt wszczęcia przez organ centralny takiego postępowania i jego niezakończenie stanowi przesłankę, której spełnienie się powoduje obowiązek wydania decyzji na mocy art. 32 ust. 1 Ubż.
Taka wykładnia art. 32 ust. 1 Ubż, którą dokonał sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku w ocenie Sądu Naczelnego jest prawidłowa, to zaś przekonuje o nietrafnym zarzucaniu sądowi wojewódzkiemu wadliwego niedostrzeżenia naruszeń wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 7, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie Spółka nie zakwestionowała tego zasadniczego ustalenia, dokonanego w trakcie postępowania administracyjnego, że w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji przed GIS toczyło się postępowanie wszczęte na podstawie art. 30 ust. 1 Ubż, mające na celu wyjaśnienie, czy produkty objęte powiadomieniem Spółki, a objęte następnie decyzją nakazową organu I instancji, ze względu na ich skład, właściwości poszczególnych składników oraz przeznaczenie, nie spełniają wymagań innego rodzaju produktów przeznaczonych do używania przez ludzi, w szczególności produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego. Podnosząc zarzuty naruszenia przez orzekające w sprawie organy inspekcji sanitarnej wyłuszczonych w podstawie kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego Spółka w istocie kwestionuje podjęte w ramach postępowania prowadzonego przez GIS w trybie art. 30 ust. 1 i n. Ubż tzw. Zalecenia związane z uchwałą Zespołu ds. Suplementów Diety działającego w ramach organu opiniodawczego GIS. Tym samym Spółka podważa działania samego organu centralnego, a zarazem podnosi w sprawie dotyczącej wydania decyzji nakazowej na podstawie art. 32 ust. 1 Ubż brak własnych ustaleń organów, które orzekały w tej sprawie administracyjnej. Słusznie jednak sąd pierwszej instancji zauważył, że sprzeczne byłoby z celem ustawy wymaganie od dwóch różnych organów (GIS i PPIS) prowadzenia równolegle tożsamych postępowań w celu ustalenia, czy produkt objęty powiadomieniem spełnia wymagania określone dla tego środka, wywodząc dalej, że celem regulacji zawartej w art. 32 ust. 1 Ubż nie jest prowadzenie dwutorowych postępowań, w dodatku przez dwa organy o różnej właściwości, wyjaśniających właściwości wprowadzonego po raz pierwszy na terytorium RP produktu. Celem takim jest natomiast uniemożliwienie wprowadzania tego produktu do obrotu do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez GIS. Pogląd ten sąd a quo wspierał poprzez przywołanie motywów wyroku WSA w Łodzi z 24 października 2017 r., III SA/Łd 586/17. Wyjaśnić wypadnie, że skargę kasacyjną od powyższego wyroku oddalił NSA wyrokiem z 25 sierpnia 2020 r., II GSK 514/18 (CBOPSA.nsa.gov.pl).
B. Najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest naruszenie przepisów prawa wspólnotowego, a to art. 8 ust. 1-5 i art. 9 ust. 1-7 Dyrektywy 98/34/WE1 (obecnie art. 6 ust. 1-7 i art. 7 ust. 1-4 Dyrektywy 2015/153S2) przez zastosowanie przepisów technicznych, w tym art. 32 ust. 1 Ubż, które nigdy nie zostały przedstawione w ramach procedury notyfikacyjnej obowiązującej na podstawie wskazanych przepisów prawa wspólnotowego. Rozwijając tak skonstruowaną podstawę kasacyjną i powołując się na definicję przepisu technicznego zawartą w art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE (art. 1 ust.1 lit. f) Dyrektywy 2015/1535) Spółka wywodzi, że art. 32 Ubż nie był notyfikowany, Spółka uznaje go za bez wątpliwości "przepis techniczny" w rozumieniu cyt. Dyrektyw. Naruszenie obowiązku notyfikacji w/w art. 32 Ubż sprawiać ma, że sądy krajowe muszą zaniechać jego stosowania. Nawet, gdyby uznać, że art. 32 ust. 1 Ubż nie może być uznany za przepis techniczny, to i tak jego zastosowanie – zdaniem Spółki – wymagałoby ustalenia, że wymagania, które miały nie zostać spełnione, zostały we właściwy sposób notyfikowane. Spółka dalej wywodzi, że nie można powoływać się na uchybienia wymaganiom, które wynikając z nienotyfikowanych przepisów technicznych, ponadto zarzuca, że GIS wymagania stawiane produktów spożywczym opiera na kryteriach, które nie były notyfikowane, w tym aspekcie podważa stosowanie tzw. Zaleceń. Tak skonstruowana i uzasadniona podstawa kasacyjna, w ocenie Sądu naczelnego w tym składzie, nie jest usprawiedliwiona.
Zarzutów naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej Dyrektyw nie podnoszono na etapie postępowania przed sądem pierwszej instancji. Co się tyczy wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów prawa wspólnotowego, jako mających być naruszonymi przez sąd wojewódzki, to w ocenie Sądu Naczelnego zarzut ich naruszenia jest chybiony. Przepisy art. 6 ust. 1-7 i art. 7 aktualnie obowiązującej Dyrektywy 2015/1535 (a uprzednio przepisy art. 8 ust. 1-5 i art. 9 ust. 1-7 Dyrektywy 98/34/WE1) ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. EE.L 2015 Nr 241.1) skierowane są do państw członkowskich, normując reguły przyjęcia projektu tzw. przepisów technicznych (art. 6 cyt. Dyrektywy) oraz określają przypadki przepisów, w stosunku do których nie stosuje się tych reguł (art. 7 cyt. Dyrektywy). Spółka wprost nie wskazała w podstawie kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 lit. f Dyrektywy 2015/1535, przywołała jednak ten przepis w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w jej ocenie wadliwie nie uwzględniono, że art. 32 ust. 1 Ubż ma charakter tzw. przepisu technicznego w rozumieniu cyt. Dyrektywy, wywodząc dalej, iż wobec jego braku notyfikowania, nie powinien być stosowany. Poglądu tego nie podziela Sąd Naczelny, przyjmując iż treść art. 32 ust. 1 Ubż nie uzasadnia, aby kwalifikować go do kategorii przepisów technicznych, wymienionej w art. 1 ust. 1 lit. f Dyrektywy 2015/1535 (uprzednio art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE).
Zgodnie z art. art. 1 ust. 1 lit. f) Dyrektywy 2015/1535 do jej celów stosuje się następującą definicję "przepisów technicznych" – to "specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de jure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub korzystania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 7, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu lub stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług". Art. 32 ust. 2 Ubż nie stanowi "specyfikacji technicznych", skoro nie opisuje wymaganych cech produktu, takich jak: poziom jakości, wydajności, bezpieczeństwa lub wymiary, włącznie z wymaganiami mającymi zastosowanie do produktu w zakresie nazwy, pod jaką jest sprzedawany, terminologii, symboli, badań i metod badania, opakowania, oznakowania i etykietowania oraz procedur oceny zgodności (por. art. 1 ust. 1 lit. c) Dyrektywy 2015/1535). Nie stanowi także "innych wymagań bądź zasad dotyczących usług", które byłyby nałożone na produkt w celu ochrony, w szczególności konsumentów lub środowiska, które wpływają na jego cykl życia po wprowadzeniu go na rynek, takie jak warunki użytkowania, powtórnego przetwarzania, ponownego zastosowania lub usuwania, gdzie takie warunki mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub obrót nim (por. art. 1 ust. 1 lit. d) Dyrektywy 2015/1535), jak również nie oznacza wymogu o charakterze ogólnym odnoszącego się do podejmowania i wykonywania działalności usługowych (por. art. 1 ust. 1 lit. e) Dyrektywy 2015/1535). Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 32 ust. 1 Ubż nie może być uznany za przepis techniczny w rozumieniu Dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, co w konsekwencji oznacza, że nie było obowiązku stosowania w odniesieniu do tego przepisu procedury notyfikacyjnej.
C. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Ubż przez przyjęcie, że właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny może podjąć decyzję o czasowym wstrzymaniu wprowadzania środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu z obrotu takiego środka, jedynie na tej podstawie, że zostało wszczęte postępowanie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Ubż, bez konieczności czynienia jakichkolwiek ustaleń w zakresie istnienia jakkolwiek uzasadnionych podejrzeń odnośnie niespełniania wymagań określonych dla danego środka, znajdującego się w obrocie. Jak to już uprzednio wskazano w pkt A niniejszego uzasadnienia, ustalenie, czy suplementy diety spełniają przewidziane dla nich wymagania, jest bowiem przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Ubż, do którego przeprowadzenia właściwy jest GIS. Nie sposób podzielić poglądu Spółki, że to organy inspekcji sanitarnej, które orzekały w przedmiotowej sprawie, przed podjęciem decyzji, o której mowa w art. 32 ust. 1 Ubż, zobowiązane są do przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego w zakresie istnienia jakichkolwiek podejrzeń odnośnie niespełniania wymagań określonych dla danego środka. Sąd podziela w tym względzie stanowisko prezentowane w judykaturze, chociażby w wyroku NSA z 29 października 2015 r., II OSK 445/14, (CBOSA.nsa.gov.pl). W wyroku tym słusznie zwrócono uwagę, że przesłanka niebezpieczeństwa zaistnienia skutków szkodliwych dla zdrowia przez suplementy diety winna być uwzględniona przez prawodawcę krajowego przy przyjmowaniu tymczasowych środków zarządzania ryzykiem (art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002). Wyrazem tego jest regulacja art. 32 ust. 1 Ubż, w której przyjęto taki środek w postaci decyzji o czasowym wstrzymaniu wprowadzania środka do obrotu. W przywołanym wyroku związek między postępowaniem, efektem którego jest wydanie nakazu na podstawie art. 32 ust. 1 Ubż, a postępowaniem wszczętym przez GIS na podstawie art. 30 ust. 1 cyt. ustawy, słusznie upatrywano w umieszczeniu obu tych przepisów w rozdziale 8 Ubż zatytułowanym "Żywność wprowadzana po raz pierwszy do obrotu", które potwierdza związek postępowania zmierzającego do podjęcia decyzji o czasowym wstrzymaniu wprowadzania do obrotu środka z postępowaniem wyjaśniającym, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Ubż, które może być przeprowadzone przez GIS po otrzymaniu stosownego powiadomienia na skutek powzięcia wątpliwości, czy wprowadzany środek spełnia określone w przepisach wymagania.
Z powyższych przyczyn za chybiony uznać należy zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego – art. 32 ust. 1 Ubż. Co się tyczy podnoszenia przez Spółkę wątpliwości odnośnie sprzeczności cyt. przepisu z zasadą demokratycznego państwa prawnego, to przysługuje jej prawo do zaskarżenia tej ustawy w trybie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP.
D. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 30 ust. 3 Ubż poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 Ubż jest możliwe niezależnie od upływu sześćdziesięciodniowego terminu na przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Ubż.
Z art. 32 ust. 1 Ubż wyraźnie wynika, że decyzję nakazową o czasowym wstrzymaniu wprowadzenia środka spożywczego do obrotu lub wycofania z obrotu, podejmuje się do "czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1". Innymi słowy, wydanie nakazu, o którym mowa w art. 32 ust. 1 Ubż, ustawodawca nie powiązał z treścią art. 30 ust. 3 cyt. ustawy, z którego z kolei wynika, że postępowanie, o którym mowa w ust. 1, nie może trwać dłużej niż 60 dni roboczych, z wyłączeniem czasu niezbędnego do udokumentowania spełnienia wymagań, o których mowa w ust. 1. Sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzje terenowych organów inspekcji sanitarnej wydane w sprawie nakazu, o którym mowa w art. 32 ust. 1 Ubż, nie kontroluje prawidłowości czasu trwania postępowania prowadzonego przez GIS w trybie art. 30 ust. 1 i n. Ubż, gdyż stanowiłoby to wyjście poza granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznaczonej wniesioną skargą. Ewentualną opieszałość organu centralnego, w aspekcie treści art. 30 ust. 3 Ubż, Spółka może zwalczać w odrębnym trybie.
D. Skoro skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.