II OSK 2670/15

II OSK 2670/15 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2015-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-10-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 803/15 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2015-08-31
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 159
art. 53 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 3 par. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 803/15 o odrzuceniu skargi J. P. na rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie niestwierdzenia naruszenia praw pacjenta postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 803/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. P. na rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] stycznia 2015 r. znak:[...].
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozstrzygnięciem z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] Rzecznik Praw Pacjenta, na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r., poz. 159 ze zm.), art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2014 r., w którym nie stwierdził naruszenia praw pacjenta – J. P. do poszanowania intymności i godności, o którym to prawie jest mowa w art. 20 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, przez Centrum Zdrowia Psychicznego S.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. P., domagając się zmiany wydanego rozstrzygnięcia i stwierdzenia naruszenia prawa oraz zasądzenia na rzecz strony kosztów postępowania według norm przepisanych.
W motywach postanowienia odrzucającego skargę Sąd pierwszej instancji powołując się na art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest pismo Rzecznika Praw Pacjenta skierowane do skarżącej, informujące ją jedynie o sposobie zakończenia postępowania wszczętego na jej wniosek w przedmiocie naruszenia praw pacjenta. W takim przypadku skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na to pismo była niedopuszczalna.
Stwierdzono, że do postępowania wyjaśniającego dotyczącego naruszenia praw pacjenta prowadzonego przez Rzecznika stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 54 ww. ustawy), a w przypadku stwierdzenia przez Rzecznika, że nie doszło do naruszenia praw pacjenta wnioskodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie jego sprawy, przy czym stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 k.p.a. (art. 53 ust. 3). Jednakże te unormowania, w ocenie Sądu, nie przesądzają, że wydany akt czy też podjęta przez Rzecznika w tym zakresie czynność podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie każdy akt lub czynność podejmowany przez organ administracji publicznej przy odpowiednim zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego podlega kognicji sądu administracyjnego. Musi on bowiem zawierać rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach
danego podmiotu lub dotyczyć tych praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Prowadzone przez Rzecznika postępowanie ma na celu stwierdzenie czy doszło do naruszenia praw pacjenta i opinia, iż do takiego naruszenia nie doszło w żaden sposób nie odnosi się do ustawowo zagwarantowanych praw skarżącego jako pacjenta. Ani tych praw nie przyznaje czy konkretyzuje, ani ich nie pozbawia.
W ocenie Sądu opinia ta nie wywołuje w tym zakresie żadnych skutków prawnych dla skarżącej. Stosownie do art. 4 ww. ustawy skarżący posiada uprawnienie do uzyskania odpowiedniej sumy tytułem zadośćuczynienia w razie zawinionego naruszenia określonych praw pacjenta, a uprawnienie to w żaden sposób nie jest uzależnione od stanowiska Rzecznika co do wystąpienia bądź niewystąpienia naruszeń praw pacjenta. Nawet w przypadku stwierdzenia przez Rzecznika naruszenia praw pacjenta jego wystąpienia, zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 2 i 3 ww. ustawy, do organu organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta, czy też do organu nadzorczego nad tymi jednostkami, nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia decydującego o prawach i obowiązkach zindywidualizowanego podmiotu. Ustawa w zakresie prowadzonego w trybie przepisów art. 50 - 53 postępowania wyjaśniającego co do naruszenia praw pacjenta nie przewiduje w żadnym wypadku wydania stosownych aktów administracyjnych o charakterze władczym, w przeciwieństwie do prowadzonego przez Rzecznika postępowania w sprawach praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów uregulowanego w Rozdziale 13 ustawy. Zgodnie z przepisami tego rozdziału Rzecznik Praw Pacjenta wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania w tych sprawach, a także określone decyzje, tak co do kwestii proceduralnych jak i merytorycznych m.in. obligujących do określonych działań bądź zaniechań. W takiej sytuacji ustawodawca, odmiennie niż to ma miejsce w przypadku postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 50 - 53 ustawy, przewidział prawo do wniesienia skargi na decyzję Rzecznika do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy. Tak więc sam ustawodawca wprowadza dwa rozwiązania prawne, które mają służyć ochronie praw pacjenta, przy czym tylko jedno z nich przyznaje Rzecznikowi uprawnienie do władczego rozstrzygnięcia, ale nie o samych prawach, lecz o ich właściwej realizacji.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. P. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji podnosząc, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.), zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik
sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 zw. z art. 134 i 135 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegające na błędnym uznaniu, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w sytuacji, w której stanowisko Rzecznika Praw Pacjenta, przedstawione w wyjaśnieniach skierowanych do skarżącej, w trybie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a w konsekwencji złożona przez skarżącą skarga nie powinna ulec odrzuceniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik Praw Pacjenta pozostawił rozstrzygnięcie kwestii jej zasadności Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu i wniósł o podjęcie uchwały, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a., z uwagi na zaistnienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, a dotyczącego dopuszczalności sądowej kontroli rozstrzygnięć wydawanych przez Rzecznika Praw Pacjenta na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma ocena charakteru prawnego rozstrzygnięcia Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 19 stycznia 2015 r. i stwierdzenie, czy ma ono walor decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 k.p.a. (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) bądź, czy stanowi inny akt albo czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), a w związku z tym, czy przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] stycznia 2015 r. w zakresie naruszenia praw pacjenta – J. P. do poszanowania intymności i godności, o którym to prawie jest mowa w art. 20 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 i ust. 2 w ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 159 ze zm. – dalej "ustawa o prawach pacjenta").
Podkreślić należy, że Rzecznik Praw Pacjenta jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach ochrony praw pacjentów określonych w ustawie o prawach pacjenta oraz w przepisach odrębnych (art. 42 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta).
Nie ulega wątpliwości, że w sprawach praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta, ustawa o prawach pacjenta jednoznacznie przewiduje rozstrzygnięcie w formie decyzji i skargę do sądu administracyjnego. Przepis art. 66 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta przyznaje prawo do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na ostateczną decyzję Rzecznika Praw Pacjenta o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów.
W judykaturze zarysowała się natomiast wątpliwość, odnośnie dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w sprawach prowadzonych przez Rzecznika Praw Pacjenta na podstawie art. 50 - 53 ustawy o prawach pacjenta.
Rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 19 stycznia 2015 r. skierowane do skarżącej zostało wydane w oparciu o art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta. W myśl art. 53 ust. 1 po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik Praw Pacjenta może:
1. wyjaśnić wnioskodawcy i pacjentowi, którego sprawa dotyczy, że nie stwierdził naruszenia praw pacjenta;
2. skierować wystąpienie do organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta; wystąpienie takie nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej;
3. zwrócić się do organu nadrzędnego nad jednostką, o której mowa w pkt 2, z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa.
W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 wskazanego wyżej przepisu, wnioskodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 53 ust. 3). Z kolei zgodnie z art. 54 ustawy o prawach pacjenta, w zakresie nieuregulowanym w art. 49 - 53, do postępowania prowadzonego przez Rzecznika stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Analiza normatywna powyższych regulacji wskazuje, że ustawodawca zamieścił dwie klauzule odsyłające do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedna szczegółowo odsyłająca odpowiednio do art. 127 § 3 k.p.a. w przypadku, o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 1, druga generalnie odsyłająca odpowiednio do całego Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nieuregulowanym w przepisach art. 49 - 53. Odesłania te zasadniczo mają na celu uregulowanie trybu postępowania przed Rzecznikiem.
Odpowiednie zastosowanie przepisu oznacza zastosowanie go wprost, z modyfikacjami lub niezastosowanie. Niewątpliwie odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu wyjaśniającym określonym w art. 50 - 53 ustawy o prawach
pacjenta, oznacza konieczność zachowania przez organ minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia sprawy i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony postępowania wyjaśniającego (por. wyrok TK z dnia 8 listopada 2000 r., sygn. akt SK 18/99, OTK 2000, nr 7, poz. 258; wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1304/11, LEX nr 1069584).
Rzecznik Praw Pacjenta zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z zachowaniem procedury wynikającej z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem w szczególności z zachowaniem ustawowych zasad tego postępowania wynikających z przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Należy zauważyć, że na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Jest on, więc zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności.
Rozstrzygnięcie wydane przez organ w trybie art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ ma zatem obowiązek dokładnie podać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.
Na tej podstawie, biorąc pod uwagę specyfikę stosunków materialnych i proceduralnych zachodzących na gruncie ustawy o prawach pacjenta, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku, że rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Pacjenta wydane na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta jest aktem indywidualnym, który należy traktować jako decyzję administracyjną w płaszczyźnie gwarancji procesowych. Z nakazu odpowiedniego stosowania k.p.a. do
postępowania prowadzonego przez Rzecznika, w zakresie nieuregulowanym w art. 49 - 53 ustawy, wynika, że wszystkie gwarancje jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego mają także zastosowanie do adresata "decyzji" Rzecznika. Zasadniczo bowiem przepisy k.p.a. stosuje się do aktów administracyjnych zewnętrznych. Oznacza to, że na ostateczne rozstrzygnięcie wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wnioskodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sądowa kontrola rozstrzygnięć Rzecznika Praw Pacjenta, wydanych na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta, w szczególności ma na celu ustalenie, czy Rzecznik, niestwierdzając naruszenia praw pacjenta, przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, które stosuje się odpowiednio do postępowania wyjaśniającego. W ten sposób wnioskodawca ma zagwarantowane prawo do sądu określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Na konstytucyjne prawo do sądu składa się: 1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem - organem o określonej charakterystyce (niezależnym. bezstronnym i niezawisłym); 2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności; 3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (por. wyrok TK z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK-ZU 1998, nr 4, poz. 50). Zagwarantowanie wnioskodawcy prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie Rzecznika, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wiąże się z potrzebą zapewnienia mu ochrony prawnej określonych standardów proceduralnych oraz umożliwieniu weryfikacji przepisów prawa materialnego (postanowienie NSA z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 299/15 [w:] CBOSA).
W świetle powyższego Skład orzekający nie widzi potrzeby przedstawiania składowi poszerzonemu Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego, celem podjęcia uchwały mającej na celu wyjaśnienie czy czynności podejmowane przez Rzecznika Praw Pacjenta dotyczące ustalenia czy doszło do naruszenia praw pacjenta określonych w ustawie o prawach pacjenta, wypełniają znamiona uznania ich za czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.