II OSK 2670/12

II OSK 2670/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-10-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki
Robert Sawuła /przewodniczący/
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II OZ 397/12 - Postanowienie NSA z 2012-05-10
II SA/Łd 1346/11 - Wyrok WSA w Łodzi z 2012-01-27
II OZ 222/12 - Postanowienie NSA z 2012-03-29
II OZ 574/12 - Postanowienie NSA z 2012-07-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 133 par. 1, art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
art. 29 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1346/11 w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Pismem z dnia 9 maja 2011 r. J.D., właściciel działki nr 1 położonej we wsi J., gm. S. poinformował Wójta Gminy S. o wykonaniu przez J.Z., właściciela działki nr 2 zapory ziemno – faszynowej, w wyniku której na działce nr 1 wody opadowe tworzą zastoisko wodne.
Podczas oględzin przeprowadzonych na nieruchomościach nr 1 i 2 w dniu 1 czerwca 2011 r. stwierdzono, że dwa rowy odwadniające, przebiegające według mapy ewidencyjnej wzdłuż działek nr 1 i 2 zostały zachowane jedynie w niewielkim stopniu – ich niewielkie fragmenty są widoczne na działce nr 2. W miejscu, gdzie powinien istnieć rów odwadniający, na granicy działek stwierdzono istnienie budowli ziemno – faszynowej, stanowiącej zaporę dla przepływu wód opadowych z działki nr 1 i sąsiednich.
Mając na uwadze naturalne ukształtowanie terenu oraz jego spadek, Wójt Gminy S. uznał, że działanie J.Z. ewidentnie zmieniło stan wody na gruncie, a zwłaszcza kierunek odpływu znajdującej się na jego gruncie wody i ma szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Wobec powyższego decyzją z dnia 2 sierpnia 2011 r., działając na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), organ zobowiązał J.Z. do przywrócenia stanu poprzedniego poprzez zdemontowanie i zniwelowanie zapory wodnej ziemno – faszynowej na działce nr 2 przy granicy z działką nr 1 w miejscu, w którym winien istnieć rów odwadniający przebiegający przez działki nr 1 i 2, uwidoczniony na mapie ewidencyjnej, w ciągu 30 dni od daty otrzymania decyzji.
Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i zobowiązało J.Z. do przywrócenia stanu poprzedniego poprzez zdemontowanie i zniwelowanie zapory ziemno – faszynowej na działce nr 2 przy granicy z działką nr 1 w miejscu, w którym winien istnieć rów odwadniający przebiegający przez działki nr 1 i 2.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wód na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu wody ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jednocześnie organ odwoławczy podzielił stanowisko Wójta Gminy S., że wykonanie zapory faszynowo – ziemnej blokuje odpływ wód opadowych z działki nr 1 na działkę nr 2, co powoduje szkody na działce nr 2. Wyczerpuje to dyspozycję art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Zdaniem Kolegium, bez wpływu dla rozstrzygnięcia pozostaje kwestia istnienia bądź nieistnienia rowów odwadniających. Podzielając stanowisko organu I instancji co do prawidłowości nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr 2, Kolegium stwierdziło jednocześnie, że brak jest podstaw prawnych do wyznaczenia terminu do likwidacji zmian, co oznacza, że nałożony obowiązek staje się wykonalny niezwłocznie po uzyskaniu przez decyzję przymiotu ostateczności.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.Z. podniósł, że już w latach 2001-2002 dokonał na własny koszt zdrenowania nieruchomości, ponieważ już wówczas nie istniały rowy melioracyjne, poprzez ułożenie rur drenarskich usprawniających odpływ wód opadowych. Właściciel działki nr 20/1 nie skorzystał z możliwości podłączenia się do systemu, ponadto zlikwidował swoje odcinki rowów melioracyjnych, podwyższył powierzchnię swojej działki poprzez nawiezienie ziemi, a w okresach nasilenia opadów, przekopując tzw. rynny, odprowadza nadmiar wód opadowych na jego nieruchomość. Wobec nieskuteczności polubownych prób rozwiązania problemu, skarżący podjął starania mające na celu ochronę jego działki przed szkodliwym działaniem właściciela działki nr 1.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. Sąd wywodził, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.). W świetle ich treści właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, właściwy organ może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawowym obowiązkiem organu rozpatrującego sprawę zmianę stosunków wodnych jest ustalenie istnienia bądź nieistnienia przesłanki w postaci zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Obowiązek ten wynika również z zasady dążenia do prawdy obiektywnej określonej w art. 7 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w tym celu obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa), przy czym wynik tej oceny powinien znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 kpa).
Zdaniem Sądu I instancji analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz zgromadzonego materiału dowodowego daje podstawy do twierdzenia, iż powyższy obowiązek został należycie wypełniony przez organy obu instancji. Z ustaleń organów administracji publicznej wynika bowiem, że ukształtowanie terenu na spornych działkach charakteryzuje się spadkiem, w wyniku czego wody opadowe m.in. z działki nr 1 należącej do J.D. spływają na działkę nr 2, której właścicielem jest J.Z. Skoro zaś wody opadowe z działki nr 1, zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu, powinny spływać na działkę skarżącego, a skarżący wykonał zaporę ziemno – faszynową, która uniemożliwia ten naturalny spływ, przez co wody opadowe gromadzą się na działce nr 1, tworząc tam zastoisko wodne, co utrudnia użytkowanie gruntu, to uprawnione jest twierdzenie, że dokonał on zmian w stosunkach wodnych na swojej działce ze szkodą dla gruntu sąsiedniego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego J.Z. nie negował faktu dokonania zmian stosunków wodnych na swojej działce. Przeciwnie, w piśmie z dnia 26 maja 2011 r. przyznał, że "zabezpieczył swoją działkę", a do protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 1 czerwca 2011 r. oświadczył, że "naorał pas ziemi" i "dokonał prowizorycznego zabezpieczenia w formie faszyny". Skarżący jest natomiast zdania, że wykonanie zapory dla spływających z działki sąsiedniej wód opadowych znajduje usprawiedliwienie w niedrożności rowów odprowadzających wody opadowe z sąsiednich nieruchomości i zarzuca organom administracji, że nie nadały temu faktowi żadnego znaczenia. Zdaniem Sądu I instancji, biorąc jednak pod uwagę naturalne ukształtowanie terenu i kierunek naturalnego swobodnego spływu wód opadowych, należy uznać, że dla kwestionowanego rozstrzygnięcia, zapadłego w oparciu o art. 29 ustawy Prawo wodne, nie ma znaczenia kwestia istnienia bądź nieistnienia rowów odwadniających. Ponadto nie można tracić z pola widzenia i tego, iż postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] września 2011 r. dotyczy wyłącznie nieprawidłowości związanych z wykonaniem przez skarżącego zapory ziemno – faszynowej na działce nr 2, nie zaś oceny funkcjonowania rowów odprowadzających wody opadowe na działkach sąsiednich.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poza sporem pozostaje fakt, iż skarżący, działając w sposób szkodliwy dla działki sąsiedniej, dokonał zmiany stosunków wodnych na własnej działce poprzez wybudowanie zapory dla spływających wód opadowych, a więc zasadne było zobowiązanie skarżącego, na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, do przywrócenia stanu poprzedniego poprzez zdemontowanie i zniwelowanie tej zapory.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.Z., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 29 ustawy z dnia 21 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 29 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa wodnego, jak i ich błędnej wykładni – co w konsekwencji jako podstawa materialnoprawna zaskarżonego orzeczenia miało bezpośredni wpływ na wydane rozstrzygnięcie w tej sprawie;
- naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. przez błędne uznanie, że decyzja odpowiada prawu i bezzasadne oddalenie skargi pomimo błędu w ustaleniach faktycznych, jak również w związku z nieprzeprowadzeniem dowodów uzupełniających w sprawie przez organy prowadzące postępowanie dzięki, którym możliwe byłoby ustalenie związku przyczynowego pomiędzy wykonaniem zapory ziemno – faszynowej, a zmianą stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że organy prowadzące postępowanie w sposób niedostateczny wyjaśniły okoliczności sprawy skupiając się na literalnym brzmieniu ustawy Prawo wodne.
W ocenie kasatora obowiązkiem organów było ustalenie związku przyczynowego pomiędzy istnieniem zapory, a zmianą stanu wód na gruncie należącym do skarżącego, co należało uczynić poprzez powołanie biegłego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd oddalając skargę bazował na szczątkowym materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej za niedostateczne należy uznać wyjaśnienie przez organ okoliczności w jakich powstała zapora. Do powstania tej budowli doprowadziło naruszenie stosunków wodnych przez J.D.
W skardze kasacyjnej wywodzono, że Sąd może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. Strona skarżąca złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodów uzupełniających w sprawie, poprzez zwrócenie uwagi na fakt zaniedbań innych organów administracji odpowiedzialnych za stosunki wodne na tym terenie, jednakże wnioski te nie zostały uwzględnione.
Zdaniem kasatora najistotniejsze naruszenie polega na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego, albowiem to J.D. naruszył stosunki wodne na tym terenie likwidując rowy. Działanie skarżącego kasacyjnie polegające na ochronie gruntu przed zalaniem z zewnątrz nie stanowiło ingerencji w stosunek wodny, a jedynie było wykonywaniem prawa własności.
Odnosząc się do treści art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, kasator wywiódł, że organy nigdy nie ustaliły, że skarżący doprowadził do szkodliwego wpływu na działki sąsiednie.
W piśmie procesowym z dnia 31 marca 2014 r. uczestnik J.D. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Uczestnik argumentował, że skarżący kasacyjnie budując zaporę ziemno – faszynową zmienił stan wody na gruncie, przez co wypełnił przesłanki wymienione z art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego. Po rozebraniu tej zapory doszło do znormalizowania sytuacji i nie dochodzi do zachwiania sytuacji wodnej na działkach, co świadczy o naruszeniu powołanego wyżej przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjna należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego, jako pierwszy należało poddać ocenie ten drugi zarzut.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy dotyczył naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., art., 133 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja odpowiada prawu i bezzasadne oddalenie skargi pomimo błędu w ustaleniach faktycznych, jak również w związku z nieprzeprowadzeniem dowodów uzupełniających w sprawie przez organy prowadzące postępowanie dzięki, którym możliwe byłoby ustalenie związku przyczynowego pomiędzy wykonaniem zapory ziemno – faszynowej, a zmianą stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
Tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnianie.
Zauważyć należy, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji, natomiast okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu ( por wyrok NSA z 21 marca 2013 r., I OSK 2132/11, LEX nr 1332337).
Postawiony zaś przez kasatora zarzut odnoszący się do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie jest oparty na uzasadnionych podstawach. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, o czym stanowi powołany wyżej przepis oznacza jedynie zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wykroczył poza granice zakreślone powyższym przepisem.
Z naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. mielibyśmy do czynienia wówczas, gdy przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, doprowadziłoby do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym ( por. wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I GSK 1749/11, LEX nr 1295780). W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej okoliczność taka nie zachodzi, co czyni bezskutecznym zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.
Skarżący kasacyjnie zarzuca, że w sprawie organy administracji nie dopuściły dowodu z opinii biegłego, celem ustalenia czy zachodzi związek przyczynowy pomiędzy istnieniem zapory, a stanem wód na gruncie sąsiednim. Zarzut ten nie został powiązany z naruszeniem przez organ jakiekolwiek normy postępowania administracyjnego. Przypomnieć jedynie należy, co wynika z protokołu oględzin, że ukształtowanie terenu w sposób jednoznaczny wskazuje, iż budowała zapory spowodowała zatrzymywanie się wody na gruncie stanowiącym własność J.D.
Zarzut naruszenia prawa materialnego zawarty w skardze kasacyjnej dotyczył błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowywania art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo wodne. Przy czym skarżący kasacyjnie wywodził, że naruszenie to ma polegać na tym, iż organy nigdy nie ustaliły, że działanie J.Z. doprowadziło do szkodliwego wpływu na działki sąsiednie. Faktycznie więc, kasator usiłuje zwalczać ustalenia faktyczne uznane przez Sąd I instancji za prawidłowe poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego. Powyższe nie jest możliwe w ramach zarzutu sformułowanego w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut ten winien być skutecznie postawiony tylko w oparciu o podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 pkt. 2 (por wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r., II OSK 611/12, LEX Nr 1372101).
Nadmienić jedynie należy, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż z ustaleń organów administracji publicznej wynika, że ukształtowanie terenu na spornych charakteryzuje się spadkiem, że wody opadowe z działki nr 1 stanowiącej własność J.D., spływają na działkę nr 1, której właścicielem jest J.Z. Zapora ziemno – faszynowa uniemożliwia spływ tych wód, przez co gromadzą się one na działce J.D.
Nie można więc stwierdzić, aby w takiej sytuacji nieprawidłowo zastosowano art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne zgodnie z którym właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może, między innymi zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
Zasadne więc było zastosowanie środków określonych w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nakazujące przywrócenie stanu poprzedniego poprzez rozebranie zapory ziemno – faszynowej.
Okoliczności powyższe przemawiały więc także przeciwko uznaniu za zasadny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, albowiem w sprawie nie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Powyższe okoliczności przemawiały za oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.