II OSK 1331/05

II OSK 1331/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Leszczyński /sprawozdawca/
Maria Czapska - Górnikiewicz
Roman Hauser /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 7/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-09-07
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 154, art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Leszek Leszczyński ( spr. ) Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. i R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 7/05 w sprawie ze skargi E. i R. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt: VII SA/Wa 7/05) oddalił skargę E. i R. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie odmówił uchylenia decyzji z dnia 31 lipca 2000 r., nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie w przedmiocie uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O., nr [...] w części dotyczącej terminu rozbiórki, w pozostałej części utrzymującej w mocy rozbiórkę budynku letniskowego oraz wiaty drewnianej na działce Nr 40/91 we wsi M., gmina S. Organ wskazał, że nie jest możliwa zmiana wymienionych decyzji na podstawie podanej we wniosku, tj. w oparciu o art. 154 k.p.a., gdyż decyzja rozbiórkowa jest decyzją nakazową (związaną), przez co organ nie ma wyboru w zakresie sposobu orzekania.
Od decyzji tej odwołali się E. i R. P., wskazując art. 155 k.p.a. jako możliwą podstawę zmiany decyzji.
Decyzją z dnia [...] października 2004 r., nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu, organ II instancji ustosunkował się do rozstrzygnięcia organu I instancji, uznając, że decyzja rozbiórkowa nie jest decyzją, w oparciu o którą strony nie nabyły prawa. Organ ustosunkował się też do treści odwołania, wskazując, iż nie jest możliwe uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę w trybie określonym w art. 155 k.p.a.
E. i R. P. złożyli skargę na tę decyzję, zarzucając naruszenie art. 7, art. 15, art. 80,art. 154 i art. 155 k.p.a. oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 z późn. zm.). Skarżący podnieśli, iż organ powinien pouczyć wnioskodawców, iż w ich sytuacji zastosowanie mógłby znaleźć jedynie art. 155 k.p.a. Skutkiem podjętych decyzji, organ rozstrzygnął natomiast w dwóch trybach, tj. art. 154 i art. 155 k.p.a., co oznacza, że naruszył instancyjność postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując skargę wskazał, iż zmiana lub uchylenie decyzji pozbawionych wad może nastąpić w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. Tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. służy do zmiany decyzji, w wyniku której strona nie nabyła żadnego prawa. W związku z tym wniosek skarżącego o uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wzniesionego domku letniskowego nie mógł być skuteczny, gdyż decyzja nakazująca rozbiórkę ustaliła zakres praw i obowiązków skarżącego, a więc była decyzją, wynikiem której skarżący nabył prawa. To ostatnie może nastąpić także w decyzji nakładającej obowiązek. Z tych względów wniosek nie mógł być skuteczny, a decyzje organów administracji należało uznać za prawidłowe.
W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy zasadnie ocenił również okoliczności, które mogłyby prowadzić do uchylenia decyzji w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. Ocena tych okoliczności prowadziła jednak do wykazania niemożności realizacji wniosku o zmianę decyzji także na podstawie tego przepisu, ponieważ przepis szczególny (w tym przypadku art. 48 ustawy Prawo budowlane) nakazuje orzec, w określonej sytuacji faktycznej, rozbiórkę obiektu budowlanego. Z powodu tego właśnie bezwzględnie obowiązującego nakazu, nie można takiej decyzji ani zmienić, ani uchylić w trybie art. 155 k.p.a. Zasadniczym bowiem warunkiem wydania uznaniowej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest zaistnienie luzu administracyjnego pozwalającego organowi administracji na swobodę orzekania, wyrażonego w postaci odwołania się do interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Przedtem jednak organ ma obowiązek zbadać, czy nie istnieje przepis szczególny sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Dopiero po wykluczeniu tej możliwości, a zatem po dojściu do wniosku, iż nie ma prawnego zakazu uchylenia lub zmiany takiej decyzji, a także po zbadaniu czy spełnione zostały inne formalne wymagania objęte dyspozycją tego przepisu, organ może, w ramach uznania administracyjnego, dokonać analizy interesu społecznego czy też słuszności interesu strony domagającej się uchylenia lub zmiany decyzji.
Sąd pierwszej instancji stwierdził także, iż nie mógł się też ostać zarzut dotyczący pominięcia instancji. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie administracyjne na wniosek jest dokładne określenie przedmiotu postępowania, wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w świetle konkretnej normy prawnej. O ile sformułowanie wniosku jest prawem strony, to pozostałe obowiązki procesowe, w tym dokonanie kwalifikacji prawnej przez określenie przepisu mającego zastosowanie do skonkretyzowanego stanu faktycznego sprawy należy do organu. Przedmiotem sprawy administracyjnej wszczętej wnioskiem rozpatrywanym przez organy administracji była zmiana niewadliwej prawnie decyzji ostatecznej. W tym względzie organ był związany treścią żądania, ale nie zaproponowaną kwalifikacją z art. 154 k.p.a. To, że organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do oceny sprawy w świetle przywołanego przez wnioskodawców przepisu, a nie ocenił możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. stanowiło uchybienie, które jednak, na skutek zarzutów zgłoszonych przez stronę w odwołaniu, usunięte zostało przez organ II instancji. W żadnym jednak razie nie było podstaw do potraktowania zgłoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących nierozpoznania podania w świetle art. 155 k.p.a., jako zainicjowania nowej sprawy administracyjnej, dla której należało przeprowadzić odrębne dwuinstancyjne postępowanie administracyjne. Organ bowiem zasadnie dokonywał oceny podstaw prawnych rozstrzygnięcia w ramach jednej i tej samej sprawy, której przedmiotem była zmiana ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli E. i R. P., reprezentowani przez radcę prawnego G. C., żądając uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarżący zarzucili:
- naruszenie prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poprzez błędną wykładnię przepisów art. 48 ust. 2 w zw. z ust. 1 oraz art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w zw. z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego,
- naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mimo istnienia podstaw do jego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji,
- naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, poprzez wadliwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, wskutek przyjęcia, że nie było podstaw do potraktowania głoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących nierozpoznania podania na podstawie art. 155 kpa, jako zainicjowania nowej sprawy administracyjnej, dla której należało przeprowadzić dwuinstancyjne postępowanie administracyjne.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż błędna wykładnia przepisów art. 48 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, polega na tym, iż Sąd rozpatrzył ich treść w oderwaniu od uregulowań zawartych w art. 49 powołanej ustawy. Ustawodawca wprowadził bowiem w tym ostatnim przepisie możliwość - po uznaniu, iż budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych - ustalenia przez właściwy organ administracyjny opłaty legalizacyjnej, a co za tym idzie, uregulowania kwestii formalno prawnych związanych z obiektem budowlanym. Przywołano w tym miejscu tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2004 r. sygn. akt GSK 7/04, z której wynika, że do spraw wszczętych w trybie nadzwyczajnym, należy stosować aktualny stan prawny, chyba że z istoty przepisów o wznowieniu postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji wynika konieczność oceny jej legalności według unormowań obowiązujących w dacie jej wydania. Tego rodzaju powrotu do stanu prawnego, obowiązującego przy wydaniu decyzji w postępowaniu zwyczajnym, nie ma przy jej uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 154 i 155 kpa, ponieważ idzie tu wyłącznie o aktualny stan sprawy i obowiązujące prawne przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji.
Ponadto w ocenie pełnomocnika skarżących, Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, co spowodowało wydanie wyroku oddalającego skargę. Fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego – wyrażoną, jak stwierdza się w skardze, w art. 16 § 1 kpa - jest dwuinstancyjność postępowania administracyjnego. Jednakże w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo konwalidował decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie w zakresie rozpoznania wniosku skarżących w oparciu o art. 155 kpa. W ocenie strony skarżącej przepisy art. 154 i art. 155 kpa stanowią oddzielne uregulowania dotyczące zmiany bądź też uchylenia niewadliwych decyzji ostatecznych w oparciu o przesłanki w nich wskazane. O ile wniosek skarżących o uchylenie ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z uwagi na okoliczność nabycia prawa przez skarżących był chybiony w oparciu o treść przepisu art. 154 kpa, o tyle wskutek wniesionego odwołania od decyzji I instancji z jednoczesnym wnioskiem, dotyczącym zmiany podstawy prawnej żądania, powinno zostać wszczęte nowe postępowanie administracyjne przed organem I instancji. Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 października 2004 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wydaną w oparciu o przesłanki wynikające z art. 154 kpa, a jednocześnie rozstrzygnął o braku możliwości uchylenia ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia 31 lipca 2000 r. w oparciu o przepis art. 155 kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle przepisu art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach polegających na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny, w uzasadnieniu skargi powinny zostać wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom i tym samym pozbawiona konstytuujących ją podstaw i składników treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Skarga kasacyjna wskazuje na uzasadnione przyczyny prowadzące do uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z powodów, które podniesione zostały jako naruszenie przepisów prawa procesowego, mimo błędnego wskazania, w dodatku dopiero w uzasadnieniu skargi, na art. 16 § 1 zamiast art. 15 k.p.a. jako przepis wyrażający zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Skarga kasacyjna w argumentacji podniesionej w uzasadnieniu w szczególności trafnie wskazuje na odrębny charakter podstaw wzruszania decyzji administracyjnych w trybach określonych w art. 154 i art. 155 k.p.a. Bez rozwinięcia i bliższego uzasadnienia wiąże wprawdzie to uchybienie z błędną oceną zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (s. 4 skargi kasacyjnej), jednak nie zmienia to zarówno istoty jak i zasadności podstawowego zarzutu.
Przepisy art. 154 i art. 155 k.p.a. konstruują dwie odrębne drogi wzruszania niewadliwych ostatecznych decyzji administracyjnych. Mimo bowiem tożsamych kryteriów odwołujących się do aksjologii pozaprawnej (interes społeczny i słuszny interes strony), wskazujących na możliwość skorzystania z nich wówczas, gdy organ administracyjny posiada odpowiedni luz decyzyjny wynikający z przepisów materialnoprawnych, stanowiących podstawę normatywną podejmowanych decyzji, odnaleźć można istotne różnice w odniesieniu do pozostałych przesłanek zastosowania tych przepisów. W szczególności idzie o występujące w art. 155 k.p.a.: fakt nabycia praw na mocy decyzji ostatecznej, zgoda strony oraz brak przeszkody w uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, który wynikałby z przepisu szczególnego.
Odrębnym zagadnieniem jest rozważenie kwestii, czy fakt nabycia praw na gruncie art. 155 k.p.a. nie może powodować, że treść kryteriów pozasystemowych (interes społeczny oraz słuszny interes strony) powinna być ustalona w oparciu o te same wskazania aksjologii, ale pozostające w odmiennej relacji wzajemnej. W szczególności, należałoby rozważać, czy nabycie praw przez stronę nie powoduje wzmocnienia roli słusznego interesu strony w porównaniu z rolą kryterium ogólnego interesu społecznego, który siłą rzeczy odczytywany musi być w sposób bardziej abstrakcyjny, a tym samym – oderwany od konkretnych praw indywidualnych, nabywanych w drodze decyzji administracyjnych. Niezależnie od wpadkowego charakteru wskazanej wyżej kwestii, jej dostrzeżenie wzmacnia tezę o odmienności dróg wzruszania decyzji administracyjnej wyznaczonej przez oba analizowane przepisy.
Przyjęcie tezy o odmienności obu tych dróg prowadzi do oceny prawnej, że nie można dowolnie ich zmieniać czy też zastępować jedną przez drugą w toku instancji. W szczególności nie można traktować jako poprawne postępowań administracyjnych, z których pierwszoinstancyjne opiera się na treści art. 154 k.p.a., a odwoławcze – na treści art. 155 k.p.a. Odrębność zauważona powyżej nie pozwala na akceptację tezy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż uchybienie polegające na oparciu postępowania w pierwszej instancji na art. 154 k.p.a. zostało usunięte przez organ odwoławczy, który zastosował art. 155 k.p.a., na jego gruncie oceniając zasadność wniosku o uchylenie decyzji administracyjnej
Twierdzenie powyższe jest istotne zwłaszcza wobec bezsprzeczności tezy, iż wniosek strony wiąże organ co do treści żądania, natomiast podstawy prawne podejmowane decyzji administracyjnej ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny, w stosunku do której podstawa wskazana we wniosku stanowi jedynie propozycję, często określoną bez należytej merytorycznej kompetencji przez skarżącego. Przyznał to Sąd pierwszej instancji, wskazując, iż organ był związany treścią żądania a nie zaproponowaną kwalifikacją z art. 154 k.p.a. Wyprowadził jednak z tego trafnego twierdzenia błędny wniosek o możliwości usunięcia uchybienia w przypadku poprawnego powołania się przez organ odwoławczy na przepis art. 155 k.p.a., według którego powinna przebiegać kwalifikacja wniosku.
Rozpoznanie wniosku na podstawie art. 155 k.p.a. przez organ odwoławczy, wobec wskazanych wyżej odrębności obu dróg wzruszania decyzji administracyjnych, nie spełnia w szczególności wyraźnie sformułowanego wymogu dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W istocie bowiem miały miejsce dwa jednoinstancyjne postępowania administracyjne.
Wymóg dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zasadą prawa wyraźnie sformułowaną w art. 15 k.p.a., w rozdziale 2 (zatytułowanym "Zasady ogólne") działu I ("Przepisy ogólne") k.p.a., Niezależnie od stwierdzenia, iż prawodawca polski bardzo rzadko w tak wyraźny sposób konstruuje zasadę prawa, co niewątpliwie dodatkowo wzmacnia zasadniczy charakter danej normy prawnej, przyjęcie, iż w stosowaniu prawa ma się do czynienia z zasadą prawa zawsze powinien rzutować na sposób kwalifikacji takiego procesu podejmowania decyzji.
Nie bez znaczenia jest też fakt, iż zasada dwuinstancyjności, odnosząca się do postępowań sądowych i administracyjnych, jest zasadą konstytucyjną, sformułowaną w art. 78 Konstytucji RP w rozdziale II, przedmiotem którego są wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela ("Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji"). Prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego, w ramach którego także należy umieścić prawo do zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej, unormowane jest także w art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Nie może być zatem wątpliwości co do, wyprowadzonego z tych regulacji zasadniczego charakteru normy zobowiązującej państwo do zagwarantowania stronom (adresatom decyzji) uprawnienia do "drugiej instancji" w ramach danego typu postępowania (stosowania prawa).
Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego oznacza iż sprawa administracyjna, tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organy dwóch różnych stopni (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 96-97). Z wyroku NSA z dn. 12 listopada 1992 r. (V SA 721/92, ONSA 1992, poz. 95) wynika, że "Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone".
Tak rozumiana dwuinstancyjność w postępowaniach administracyjnych obu instancji, ocenianych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie została zrealizowana. W szczególności brak było tożsamości przedmiotowej oraz weryfikacji celu, dla którego postępowanie zostało zainicjowane i przeprowadzone. Stąd też także sama ocena Sądu wyrażona w wyroku i jego uzasadnieniu odnośnie do usunięcia wady przez oparcie decyzji organu odwoławczego na właściwym przepisie k.p.a. nie jest zasadna.
Jeżeli w ramach podstaw normatywnych pojawia się zasada prawa, której treść przeważa aksjologicznie nad treścią zwykłych norm prawnych, należy przyjąć, iż naruszenie takiej zasady jest naruszeniem wywołującym głębsze skutki w zakresie oceny poprawności całego postępowania w sensie rozważenia, czy i na ile naruszenie norm proceduralnych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Przy wykładni tego przepisu jako decydujący brany winien być pod uwagę argument aksjologiczny, związany z wartością wyrażaną przez zasadę prawa. Oznacza on, że naruszenie zasady dwuinstancyjności, tak wyraźnie sformułowanej w k.p.a. oraz umocowanej konstytucyjnie, niezależnie od skutków szczegółowych, zawsze może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza także, że obok wpływu na merytoryczną treść konkretnego rozstrzygnięcia winien być wzięty pod uwagę wpływ na ogólniejszy kontekst realizacji aksjologii systemu przepisów prawnych oraz całego porządku prawnego.
Stąd też należało z tego powodu wyrok uchylić i przekazać Sądowi pierwszej instancji w tym zakresie do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu powyższej oceny prawnej.
Odrębnych ustaleń wymagają zarzuty skargi kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego, co będzie miało znaczenie przy ponownym rozpoznaniu merytorycznym sprawy przez Sąd oraz następnie – przez organ administracji. Sąd pierwszej instancji winien zwrócić uwagę organu administracyjnego na kwestie częściowo już podniesione w zaskarżonym wyroku. Należy do nich konieczność rozważenia m. in. tych aspektów meritum rozstrzygnięcia, które przesądzą o tym, czy rozstrzygnięcie winno być oparte na art. 154 czy art. 155 k.p.a. (w szczególności dotyczy to kwestii nabycia praw), jaki jest charakter sytuacji decyzyjnej w której powyższe przepisy mają zastosowanie (idzie tu zwłaszcza o występowanie lub niewystępowanie luzu decyzyjnego w związku z charakterem prawnym i sposobem wyznaczenia konsekwencji prawnych w art. 48 ustawy Prawo budowlane) czy też jak należy zinterpretować przesłanki zawarte w tych przepisach (w tym także - ustalić rozumienie obu wskazanych kryteriów pozasystemowych).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądamiadministracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł