II OSK 267/06

II OSK 267/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Chlebny
Stanisław Nowakowski /sprawozdawca/
Włodzimierz Ryms /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Sz 562/05 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2005-12-15
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 57 ust. 1 - 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Włodzimierz Ryms Sędziowie Jacek Chlebny Stanisław Nowakowski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Sz 562/05 w sprawie ze skargi G. A. w P. -poprzednio P. S.A. w P. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na rzecz G. S.A. w P. - poprzednio P. S.A. w P. kwotę 120 ( sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Ł. decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. zgłosił sprzeciw, po rozpatrzeniu zawiadomienia z dnia 30 grudnia 2004 r. o zakończeniu budowy sieci gazowej średniego i niskiego ciśnienia wraz z przyłączami do budynków, etap II prawobrzeże miasta R., realizowanych przez "P." S.A. z siedzibą w K. z uwagi na nieprzedłożenie kompletu dokumentów wymaganych art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.).
Odwołanie Spółki "P." S.A. nie odniosło zamierzonego skutku, gdyż Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organy administracyjne upatrują w art. 57 ustawy Prawo budowlane. Na wezwanie organu inwestor przedłożył żądane dokumenty za wyjątkiem decyzji Urzędu Dozoru Technicznego o dopuszczeniu do eksploatacji sieci gazowej rozdzielczej o nadciśnieniu wyższym niż 0,50 bara i średnicy nominalnej większej niż DN 25 zażądanej – w ocenie organu - zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu (Dz. U. Nr 120, poz. 1021 ze zm.)
Zdaniem organu inwestycja dotyczyła budowy gazociągu o ciśnieniu roboczym do 0,4 MPa i średnicy 32-160 mm, który w świetle powyższych przepisów kwalifikowany jest jako urządzenie techniczne i podlega dozorowi technicznemu, przeto wymagane jest uzupełnienie zawiadomienia o zakończeniu budowy sieci gazowej o decyzję Urzędu Dozoru Technicznego o dopuszczeniu przedmiotu inwestycji do eksploatacji. Wynika to z treści § 1 pkt 1 lit. j powołanego rozporządzenia, które do urządzeń technicznych zalicza "rurociągi przesyłowe i technologiczne, w części stanowiącej urządzenia techniczne w rozumieniu przepisów o dozorze technicznym, do materiałów niebezpiecznych o właściwościach trujących, żrących i palnych pod nadciśnieniem wyższym niż 0,5 bara i średnicy nominalnej większej niż DN 25, wyprodukowane lub przebudowywane po dniu wejścia w życie rozporządzenia, przeznaczone do gazów sprężonych, gazów skroplonych, gazów rozpuszczonych pod nadciśnieniem, par oraz tych cieczy, dla których nadciśnienie pary przy najwyższej dopuszczalnej temperaturze jest wyższe niż 0,5 bara (...)."
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 562/05 uchylono zaskarżoną decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie oraz decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wyroku podano jako argumenty przemawiające za wadliwością zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji to, że w przepisie art. 57 ust. 1 - 3 ustawy Prawo budowlane zawarte zostało enumeratywne wyliczenie, jakie dokumenty należy dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego nie ma prawa żądać jakichkolwiek innych dokumentów, poza wymienionymi w przepisach ust. 1-3 omawianego artykułu, a dopuszczalne jest jedynie żądanie ich uzupełnienia, w przypadku stwierdzenia braków lub nieścisłości.
Sąd podniósł, że wśród wyliczonych w powyższym przepisie dokumentów ani razu nie wymieniono jakiejkolwiek decyzji, w szczególności decyzji właściwej jednostki dozoru technicznego. W takiej sytuacji – zdaniem Sądu - organ pierwszej instancji bezpodstawnie zażądał od skarżącej decyzji Urzędu Dozoru Technicznego o dopuszczeniu do eksploatacji wykonanej inwestycji, tym samym zgłaszając na tej podstawie sprzeciw naruszył przepisy art. 54 w związku z art. 57 ust. 1-3 ustawy prawo budowlane.
Wyrok WSA w Szczecinie zaskarżył skargą kasacyjną, sporządzoną przez radcę prawnego, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, w której zarzuca wyrokowi:
naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 54 w związku z art. 57 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w jej brzmieniu według tekstu jednolitego (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 718 ze zm.), to jest stanu prawnego, obowiązującego w dniu wydania decyzji przez organ drugiej instancji.
Wskazując na powyższy zarzut organ odwoławczy wnosi o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji, oraz
o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej przedstawia się obszernie stan faktyczny sprawy i w konkluzji organ stwierdza, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, bowiem art. 57 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane stanowi, że do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwestor obowiązany jest dołączyć protokoły badań i sprawdzeń, nie określając bliżej podmiotów uprawnionych do ich wydania, ani przepisów na podstawie których mają być wydawane.
Obiekty budowlane, aby mogły być użytkowane zgodnie z przeznaczeniem, wyposażane są w szereg urządzeń i instalacji, których prawidłowe i bezpieczne działanie sprawdzają uprawnione podmioty, działające w oparciu o przepisy regulujące ich kompetencje, przy czym są to inne przepisy niż przepisy ustawy Prawo budowlane oraz wydane w oparciu o tę ustawę przepisy wykonawcze.
Potwierdzenia takiego stanowiska organ administracyjny upatruje w treści przepisu art. 56 cyt. ustawy Prawo budowlane, który w przypadku ubiegania się przez inwestora o decyzję pozwalającą na użytkowanie obiektu budowlanego, nakłada na niego obowiązek zawiadomienia innych organów administracji publicznej, jak np. Państwowej Inspekcji Sanitarnej czy Państwowej Straży Pożarnej o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania, a organy te mogą w terminie 14 dni zgłosić sprzeciw lub uwagi. Wnoszący skargę kasacyjną podkreśla, że przepis ten nie stanowi o formie w jakiej powinny być wyrażone uwagi lub sprzeciw ale pozostawia to w gestii przepisów regulujących działalność tych organów.
Stąd organ przyjmuje, że przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ostatecznie następuje na mocy rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego, podejmowanego w formie decyzji lub przyjęcia bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, jednakże – zdaniem organu - organ nadzoru budowlanego przy podejmowaniu rozstrzygnięcia związany jest rozstrzygnięciami innych organów lub osób.
Z analizy przepisów, a szczególnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz. 1321, ze zm.) wynika, że dozorowi technicznemu podlegają urządzenia techniczne w toku ich projektowania, wytwarzania, w tym wytwarzania materiałów i elementów, naprawy i modernizacji, obrotu oraz eksploatacji. Natomiast przepis art. 4 pkt 1 ustawy o dozorze technicznym stanowi, że przez urządzenia techniczne należy rozumieć urządzenia, które mogą stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz mienia i środowiska wskutek:
a) rozprężenia cieczy lub gazów znajdujących się pod ciśnieniem różnym od atmosferycznego,
b) wyzwolenia energii potencjalnej lub kinetycznej przy przemieszczaniu ludzi lub ładunków w ograniczonym zasięgu,
c) rozprzestrzeniania się materiałów niebezpiecznych podczas ich magazynowania lub transportu.
Z kolei gdy przeprowadzi się analizę rozporządzenia wykonawczego, to wynika z niego ,że przepis § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu (Dz. U. nr 120, poz. 1021 ze zm.) wymienia enumeratywnie rodzaje urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu, stanowiąc w pkt 1 lit j, że dozorowi technicznemu podlegają następujące rodzaje urządzeń technicznych:
1) urządzenia ciśnieniowe, w których znajdują się ciecze lub gazy pod ciśnieniem różnym od atmosferycznego;
j) rurociągi przesyłowe i technologiczne, w części stanowiącej urządzenia techniczne w rozumieniu przepisów o dozorze technicznym, do materiałów niebezpiecznych o właściwościach trujących, żrących i palnych pod nadciśnieniem wyższym niż 0,5 bara i średnicy nominalnej większej niż DN 25, wyprodukowane lub przebudowywane po dniu wejścia w życie rozporządzenia, przeznaczone do;
- gazów sprężonych, gazów skroplonych, gazów rozpuszczonych pod nadciśnieniem, par oraz tych cieczy, dla których nadciśnienie pary przy najwyższej dopuszczalnej temperaturze jest wyższe niż 0,5 bara. Ta analiza prowadzi skarżący organ do wniosku, że skoro przedmiotowy rurociąg, będący obiektem budowlanym, jest jednocześnie urządzeniem technicznym w rozumieniu ustawy o dozorze technicznym, podlegającym dozorowi technicznemu zgodnie z przywołanym powyżej przepisem § 1 pkt 1 lit. j rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu, to podlega temu nadzorowi.
Natomiast przepis art. 14 ust. 1 cyt. ustawy o dozorze technicznym stanowi, iż urządzenia techniczne objęte dozorem technicznym, z wyjątkiem urządzeń, o których mowa wart. 15 ust. 1 tej ustawy (który to wyjątek nie znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie), mogą być eksploatowane tylko na podstawie decyzji zezwalającej na ich eksploatację, wydanej przez organ właściwej jednostki dozoru technicznego, zatem w ocenie organu niezbędne było zażądanie decyzji pozwalającej na użytkowanie urządzenia technicznego.
Z powyższego wynika zatem, że w przypadku, gdy inwestor zawiadamia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, który stanowi jednocześnie urządzenie techniczne objęte dozorem technicznym (podlegające dozorowi technicznemu), obowiązany jest załączyć do tego zawiadomienia "protokół badań i sprawdzeń." Sprawdzenia dokonywane przez organ właściwej jednostki dozoru technicznego przybierają ostatecznie – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - formę decyzji zezwalającej na eksploatację tego urządzenia technicznego - obiektu budowlanego. Pojęcie "protokoły badań i sprawdzeń" należy bowiem rozumieć szerzej, niż to wynika z wykładni językowej. W konkluzji stwierdza się w skardze kasacyjnej, że: "W niniejszym przypadku za zasadną przyjąć należy zatem rozszerzającą wykładnię celowościową przepisu art. 57 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy Prawo budowlane, (ma być art. 57 ust. 1 pkt 4 – uwaga NSA) nie zaś wykładnię językową, jaką w uzasadnieniu skarżonego wyroku wskazał Sąd.".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie została prawidłowo przedstawiona relacja między unormowaniem ustawy Prawo budowlane a ustawą o dozorze technicznym.
Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmuje, że przepis art. 57 ust. 1 – 3 ustawy Prawo budowlane należy stosować ściśle, a podstawy żądania uzupełnienia dokumentów wymieniono w nim enumeratywnie. Gdyby ustawodawca wymagał przedłożenia decyzji organu nadzoru technicznego, to dałby temu stosowny wyraz, jak to zrobił chociażby w art. 56 ustawy, co do obowiązku zajęcia stanowiska przez organy wymienione w tym przepisie.
Z przepisu art. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz. 1321 ze zm.) wynika, że ustawa określa zasady, zakres i wykonywanie dozoru technicznego oraz jednostki właściwe do jego wykonania. Wynika stąd, że inny organ, w tym także organ nadzoru budowlanego, nie posiada kompetencji do oceny czy w sytuacji budowy gazociągu, przed dokonaniem zawiadomienia, konieczne jest uzyskanie decyzji organu dozoru technicznego, bowiem kompetencje w tym zakresie należą do tego organu. Dozór techniczny może przecież uznać, że dane urządzenie nie jest w ogóle urządzeniem technicznym w rozumieniu ustawy o dozorze technicznym i w takiej sytuacji żadna decyzja nie będzie wydana, a wobec tego wystarczy stosowna opinia (stanowisko) tego organu.
W decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] Starosty R. o pozwoleniu na budowę budowy sieci gazowej średniego i niskiego ciśnienia jakiego udzielono inwestorowi "P." S.A. zastrzeżono, że inwestor przy zawiadomieniu o zakończeniu robót ma obowiązek dołączyć dokumenty wymienione w art. 56 i 57 Prawa budowlanego. Należało przez to rozumieć, że planowana inwestycja podlegać będzie ocenie dozoru technicznego (art. 5 i 6 ustawy o dozorze technicznym). To czy dane urządzenie techniczne podlega przepisom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lica 2002 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu (Dz. U. Nr 120, poz. 1021 ze zm.) jest przedmiotem badań dozoru technicznego a nie organu nadzoru budowlanego. Organy nadzoru budowlanego miały oczywiście nie tylko prawo ale i obowiązek zażądać by inwestor w ramach obowiązku wynikającego z dostarczenia protokołów badań i sprawdzeń o jakich mowa w art. 57 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przedłożył protokół dotyczący sprawdzeń lub badania rurociągu pod względem tego czy podlega przepisom ustawy o dozorze technicznym, a jeżeli tak, to czy spełnia wymogi zezwalające na jego eksploatację. Do organu dozoru technicznego będzie należała jednak ocena co to kwalifikacji realizowanej inwestycji pod względem konieczności uzyskania decyzji o jakiej mowa w art. 14 ust 1 ustawy o dozorze technicznym, co oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może nakładać na stronę obowiązku przedłożenia takiej decyzji.
Organ nadzoru budowlanego żądając decyzji opartej na art. 14 ustawy o dozorze technicznym w rzeczywistości sam ocenił czy taka decyzja jest konieczna. W skardze kasacyjnej podniesiono (na co już wskazano wyżej), że : "Sprawdzenia dokonywane przez organ właściwej jednostki dozoru technicznego przybierają ostatecznie formę decyzji zezwalającej na eksploatację tego urządzenia technicznego - obiektu budowlanego", ale to czy taką formę przybiorą czy nie należy do dozoru technicznego. Natomiast w art. 57 Prawa budowlanego nie ma podstawy prawnej do zażądania takiego dokumentu, a organ w drodze wykładni rozszerzającej uznał, że ma prawo domagać się dołączenia takiej decyzji a nie tylko sprawdzeń czy badań.
Reasumując, stanowisko Sądu pierwszej instancji jest zgodne z prawem bowiem decyzja narusza prawo materialne. Jednakże podkreślenia wymaga, że inwestycja polegająca na budowie sieci gazowej średniego i niskiego ciśnienia zawsze wymagać będzie od organu nadzoru budowlanego by ten zażądał dołączenia przez inwestora stanowiska organu dozoru technicznego w ramach sprawdzeń, o których stanowi art. 57 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego
Z tych więc względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę oddalił.