II OSK 2667/22

II OSK 2667/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 503/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-06-24
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 14 ust. 8 oraz art. 4 ust 1 i art. 15 ust 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 503/22 w sprawie ze skargi [...] w [...] na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 19 lipca 2013 r. nr LXXIX/1184/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Małe Błonia" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 503/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] z siedzibą w [...] (dalej także jako: inwestor, spółka) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 19 lipca 2013 r. nr LXXIX/1184/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Małe Błonia" (dalej jako: m.p.z.p., miejscowy plan).
Uchwała została zaskarżona w części, w zakresie § 9 ust. 5 m.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego – obiektów i urządzeń z zakresu łączności publicznej – obowiązują następujące zasady:
1) obiekty i urządzenia nie mogą przesłaniać ani stanowić przedpola dla widoków, o których mowa w § 7 ust. 4, 5 i 6;
2) kolorystka konstrukcji wsporczych anten w odcieniach szarości i beżu i odcieniach zieleni, z wykluczeniem barw nasyconych i jaskrawych.
Miejscowy plan w przywołanym powyżej zakresie § 7 stanowi, że obowiązuje kształtowanie południowej pierzei ul. Mydlnickiej za pomocą zieleni, przy czym należy uwzględnić wysokości projektowanych i pielęgnowanych nasadzeń, jako nieprzesłaniających widoków w kierunku Zrębu Sowińca wraz z kopcem T. Kościuszki z oznaczonych na rysunku planu punków i ciągów widokowych w ulicach J. Buszka i Mydlnickiej (ust. 4); charakterystyczne obiekty obszaru, jakie tworzą obwałowania rzeki Rudawy wraz z mostem pieszym oraz ich otoczenie, zostają w planie objęte przeznaczeniem pod tereny zieleni urządzonej – ogólnodostępna zieleń parku rzecznego, którego wyposażenie winny stanowić obiekty małej architektury, terenowe urządzenia sportowe oraz plac zabaw, a jego zieleń winna być kształtowana w sposób nieprzesłaniajacy widoków, o których mowa w ust. 4 oraz widoków w kierunku Zrębu Sowińca wraz z kopcem T. Kościuszki, z oznaczonych na rysunku planu punków i ciągów widokowych w obrębie obwałowań rzeki Rudawy (ust. 5); zagospodarowanie terenów, w tym kształtowanie zieleni, musi uwzględniać zachowanie możliwości percepcji widoków, o których mowa w ust. 4 i 5 oraz widoków w kierunku Błon Krakowskich i Starego Miasta oznaczonych na rysunku planu ciągów widokowych w ulicy Piastowskiej (ust. 6).
W ocenie sądu pierwszej instancji kwestionowane przepisy zostały sformułowane z poszanowaniem zasad prawidłowej legislacji, a także w zgodzie z obowiązującym w dacie uchwalenia uchwały porządkiem prawnym.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że § 9 ust. 5 pkt 1 miejscowego planu stanowi, łącznie z przepisami § 7 ust. 4 do 6, ograniczenia w zakresie lokalizacji obiektów i urządzeń z zakresu łączności publicznej. Ograniczenia te uznano za dopuszczalne i sformułowane na tyle jasno, że pozwalają ustalić, w jakich miejscach lokalizowanie tego typu obiektów jest dozwolone. Zdaniem sądu część tekstowa planu nawiązuje do ustaleń zawartych w części graficznej i określonych tam punktów oraz ciągów widokowych. Obie części są ze sobą spójne w analizowanym zakresie. W konsekwencji pozwalają wyznaczyć miejsca, w których wskazana infrastruktura telekomunikacyjna mogłaby przesłaniać lub stanowić przedpola określonych w planie widoków chronionych, a tym samym miejsca, w których wskazana infrastruktura telekomunikacyjna nie mogłaby zostać zrealizowana. Takie ograniczenie nie pozbawia możliwości lokalizacji na obszarze objętym miejscowym planem infrastruktury telekomunikacyjnej, a z drugiej strony, nie zakłóca masywną infrastrukturą otwarć widokowych na jedne z najbardziej charakterystycznych elementów krajobrazu [...]. Natomiast w stosunku do § 9 ust. 5 pkt 2 miejscowego planu, który określa preferowaną kolorystykę konstrukcji wsporczych anten, sąd uznał, że preferencje co do kolorystyki nie dotyczą samych urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej; nie mogą być zatem żadną miarą rozumiane jako nakaz ingerencji technicznej w te urządzenia, a przy tym zostały określone szeroko, z uwzględnieniem kolorystki najczęściej stosowanej w odniesieniu do tego typu obiektów.
Sąd wyjaśnił, że z art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 884, dalej: u.w.r.) wprowadza daleko idące preferencje dla inwestycji telekomunikacyjnych, ale nie pozbawia organów gminy władztwa planistycznego. Możliwe jest więc wprowadzanie w miejscowym planie ograniczeń dotyczących lokalizowania infrastruktury technicznej. Wprowadzenie takich ograniczeń wymaga uwzględnienia i wyważenia różnorakich istotnych wartości i interesów, w tym interesów indywidualnych (m. in. przedsiębiorców telekomunikacyjnych, właścicieli nieruchomości) oraz interesu publicznego, który obejmuje nie tylko racje ładu przestrzennego, ochrony krajobrazu, ale i konieczność zapewnienia możliwości budowy infrastruktury technicznej na potrzeby łączności publicznej. W ocenie sądu treść § 9 ust. 5 uchwały stanowi wynik właściwego ważenia interesów oraz wartości, przedstawionych zarówno w skardze, jak i odpowiedzi na nią.
Spółka wywiodła od powyższego wyroku skargę kasacyjną. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego:
1. art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.r.w., poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p. z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie m.p.z.p. stacji bazowych telefonii komórkowej, tj. sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 u.r.w.:
a) nieostre, niezdefiniowane pojęcia "nie mogą przesłaniać ani stanowić przedpola dla widoków"; "kolorystyka [...] z wykluczeniem barw nasyconych i jaskrawych";
b) uznaniowe ograniczenie możliwości lokalizowania urządzeń, uzależniające tę możliwość od uznania organów administracji;
2. art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej jako: u.p.z.p.) w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej;
3. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 u.w.r. poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p., pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego;
4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. — Prawo przedsiębiorców (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 162) w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. — Prawo telekomunikacyjne (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 1648; dalej jako: p.t.) poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p., i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem Skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych;
5. art. 46 ust. 1-2 u.w.r. w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 p.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2021 r., poz. 670) poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p. i w rezultacie uznanie za dopuszczalne:
a) ograniczeń w rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą,
b) naruszenia zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej.
Ponadto spółka podniosła, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy;
2. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym;
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, z jakich przyczyn sąd pierwszej instancji uznał, że skarżone postanowienia uchwały są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie skarżąca podnosi w przedmiotowej skardze, jak i uprzednio podnosiła w skardze do WSA w Krakowie.
W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. za zasadny i to on zdecydował o uchyleniu zaskarżonego wyroku. Brak odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów lub twierdzeń nie stanowi wprawdzie sam w sobie uchybienia skutkującego uchyleniem wyroku. Jednakże stanowi takie uchybienie pominięcie kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy z tej przyczyny przeprowadzenie kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny jest niemożliwe. Należy bowiem podkreślić, że adresatem uzasadnienia jest, obok stron, również sąd wyższej instancji. Tworzy to obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że skarżąca kasacyjnie nie wymieniła, do jakich konkretnych kwestii sąd pierwszej instancji się nie odniósł, jednak z uwagi na daleko idącą lakoniczność uzasadnienia, należało przyznać rację stronie, że sąd nie odniósł się do zdecydowanej większości zarzutów podniesionych w skardze, przy czym znaczna ich część miała istotny charakter.
Wszystkie wyrażone w skardze do sądu pierwszej instancji i w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego zmierzają do wykazania, że organ planistyczny nie zastosował się do zakazu uniemożliwienia lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w miejscowym planie, a zatem rozstrzygnięcie tej kwestii stanowi istotę niniejszej sprawy. Sąd pierwszej instancji wyraził swoją ocenę w tym zakresie, nie przedstawił jednak jaki proces logiczny, z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy i przepisów prawa mających zastosowanie, doprowadził do tego wniosku.
Sąd wskazał, że prawodawca miejscowy jest zobowiązany do zachowania zasad prawidłowej legislacji, które nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. W uzasadnieniu podkreślono rolę przepisów prawa miejscowego. Te zasadniczo słuszne rozważania nie zostały jednak przeniesione na grunt zaskarżonych przepisów. Sąd ograniczył się do stwierdzenia, że przepisy zostały sformułowane z poszanowaniem zasad prawidłowej legislacji, a także w zgodzie z obowiązującym w dacie uchwalenia uchwały porządkiem prawnym. Nie przedstawił jednak analizy, która doprowadziła do tej konkluzji. W szczególności nie wyjaśnił, co oznaczają te sformułowania. Odrębną kwestią jest ocena czy posłużenie się konkretnymi zwrotami było prawidłowe w kontekście art. 46 u.w.r.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wprowadzone w zaskarżonym przepisie ograniczenie uznaje za dopuszczalne i "na tyle jasne", że możliwe jest ustalenie, w jakich miejscach lokalizowanie obiektów jest dozwolone. Odniósł się w tym zakresie do części graficznej uchwały oraz określonych tam punktów i ciągów widokowych. Nadmierna zwięzłość w tym zakresie rodzi dalej idące wątpliwości. Nie sposób ustalić, na czym – zdaniem sądu – polega ta spójność i jakie ma znaczenie dla sprawy.
Również stwierdzenie "tak sformułowane ograniczenie nie pozbawia możliwości lokalizacji na obszarze objętym miejscowym planem infrastruktury telekomunikacyjnej, a z drugiej strony, nie zakłóca masywną infrastrukturą otwarć widokowych na jedne z najbardziej charakterystycznych elementów krajobrazu Krakowa" świadczy o nadmiernej zwięzłości uzasadnienia. W jednym zdaniu poruszono bowiem dwa zagadnienia. Sąd stwierdził, że nie wprowadzono całkowitego zakazu lokalizacji omawianych urządzeń na obszarze miejscowego planu, co powinno stanowić konkluzję prowadzonych rozważań. Cytowany fragment wskazuje, że sąd przeprowadził ocenę, czy uchwalając miejscowy plan wyważono sporne interesy. Nie przedstawił jednak całego procesu, ciągu logicznego, który doprowadził do tego wniosku. Sąd powinien przedstawić jakie konkretne wartości, argumenty i racje przemawiały za wprowadzeniem kwestionowanych ograniczeń.
Należy zwrócić uwagę na stanowisko Wojewódzkiego Sądu, że zaskarżony przepis stanowi wynik właściwego ważenia interesów oraz wartości "przedstawionych zarówno w skardze, jak i odpowiedzi na nią". Stwierdzenie to nie stanowi istotnego uzasadnienia. Sąd pierwszej instancji nie może poprzestać na wskazaniu racji i argumentów przedstawionych przez skarżącą i organ, odwołując się do stanowisk zajętych w pismach procesowych. Ocena czy doszło do ważenia racji powinna mieć oparcie w dokumentacji planistycznej. Sąd zaś przed dokonaniem oceny w tym zakresie, powinien wyjaśnić, z jakich względów przyjął określone stanowisko. W realiach tej konkretnej sprawy sąd powinien w szczególności w sposób jednoznaczny wskazać, jakie cechy chronionej przestrzeni uzasadniają przyjęte ograniczenia (mogą to być walory przyrodnicze – jak np. położenie w otulinie parku narodowego lub walory historyczne, kwestia ochrona zabytków itd.).
Ocena, że ograniczenia są prawidłowe w kontekście art. 46 ust. 1u.w.r. oraz zasad planowania przestrzennego, musi znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wyroku. Jeżeli tego elementu zabraknie, to strona i sąd drugiej instancji nie mogą poznać motywów, które legły u podstaw wydania konkretnego wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę sąd powinien odnieść się w sposób logiczny, wyczerpujący i zrozumiały do istotnych zarzutów wyrażonych w skardze, koncentrując się w szczególności na wyjaśnieniu czy uchwała w zaskarżonej części narusza zakaz wyrażony w art. 46 u.w.r., ewentualnie jakie racje i wartości przemawiają za wprowadzonymi ograniczeniami. Należy ustosunkować się do kwestii posłużenia się przez prawodawcę lokalnego pojęciami uznanymi przez spółkę za niezrozumiałe i nieostre, poddając je pogłębionej analizie.
Z tych powodów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości, na podstawie art. 206 p.p.s.a., z uwagi na to, że u podstaw uchylenia wyroku legła wyłącznie kwestia wadliwego sporządzenia uzasadnienia przez sąd pierwszej instancji.