II OSK 2665/22

II OSK 2665/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Rz 452/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2022-09-20
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 452/22 w sprawie ze skargi Gminy U. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 28 lutego 2022 r. nr OA.7721.1.8.2021 w przedmiocie zakazu użytkowania budynku 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz Gminy U. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 452/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi Gminy U. (zwanej dalej "Gminą"), uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 28 lutego 2022 r., nr OA.7721.1.8.2021, oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w U. (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 19 listopada 2021 r., nr PINB.5162.1.4.200, zakazującą skarżącej użytkowania budynku byłej szkoły z częścią mieszkalną, zlokalizowanej na działce nr [...] w U. Jednocześnie organ zobowiązał właściciela obiektu do natychmiastowego wykonania niezbędnych zabezpieczeń przed wejściem do wnętrza obiektu osób postronnych oraz do umieszczenia tablic informujących o występującym zagrożeniu wewnątrz budynku. Nakazano też zabezpieczyć ubytki szkła w stolarce okiennej. W decyzji zaznaczono zarazem, że zakaz obowiązuje do czasu wykonania robót remontowo budowlanych, po wykonaniu których obiekt będzie nadawał się do dalszego użytkowania.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył art. 66 ust. 1 i 2 oraz art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej "P.b."), podkreślając, że w toku postępowania nałożono na Gminę obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, a w jego wykonaniu złożono do akt "Ekspertyzę - ocenę stanu technicznego" datowaną na grudzień 2020 r. i sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego. Zdaniem rzeczoznawcy, budynek byłej szkoły w U. nie nadaje się do remontu, bowiem jego koszty przekraczają koszt wybudowania nowego obiektu. Zaznaczono, że prace wzmocnieniowe przy demontażu i ponownym montażu elementów wzmacnianych ścian, stropów i więźby dachowej wiążą się z olbrzymim niebezpieczeństwem katastrofy budowlanej (zawaleniem się całego budynku), gdyż budynek posiada konstrukcję bezwieńcową, a w części ścian drewnianych uszkodzonych od dołu wykonano podmurówki z cegły. Rzeczoznawca stwierdził, że występuje bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, gdyż budynek nie spełnia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie w podsumowaniu podkreślono, że budynek nadaje się do rozbiórki, bez możliwości jego odtworzenia.
Sąd krytycznie odniósł się do stanowiska organów, które podważyły wnioski opinii rzeczoznawcy, jakoby sporny budynek miał nadawać się tylko do rozbiórki. Zdaniem Sądu nie przedstawiono ku temu wystarczających argumentów, zwłaszcza że organy zgadzały się zarazem, że obiekt nie spełnia wymogów wynikających z przepisów P.b. W ocenie Sądu argumentów takich nie dostarcza wskazywana w decyzjach okoliczność, że budynek cechuje się wartościami zabytkowymi. W przypadku budynku wpisanego tylko do ewidencji zabytków, wpis taki nie ma znaczenia z perspektywy art. 67 ust. 1-3 P.b. i nie jest przesłanką uzgodnienia ze strony konserwatora zabytków. Sąd podsumował, że właściwymi środkami tłumaczącymi decyzje organu nadzoru budowlanego o niezastosowaniu art. 67 ust. 1 P.b. powinny być motywy odnoszące się wprost do okoliczności świadczących o istnieniu zarówno technicznych, jak i ekonomicznych możliwości remontu, odbudowy czy wykończenia obiektu nieużytkowanego lub niewykończonego i znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym. Powołując się na orzecznictwo, Sąd stwierdził również, że użyty w art. 67 ust. 1 P.b. zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia" odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem w świetle zebranych dowodów, w tym zwłaszcza wniosków przedstawionych przez rzeczoznawcę budowlanego, nie sposób wykluczyć wypełnienia przesłanek z art. 67 ust. 1 P.b., a tym samym aktualizacji kompetencji organu do wydania decyzji nakazującej Gminie rozbiórkę obiektu byłej szkoły.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił także zarzuty skargi dotyczące niewłaściwego zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 66 ust. 2 P.b. Przepisy te wymagają, aby w sentencji organ określił konkretne nakazy prowadzące do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz termin wykonania tego obowiązku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji jedynym nakazem prowadzącym do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym spornego budynku byłej szkoły jest tymczasem nakaz zabezpieczenia ubytków szkła w stolarce okiennej. Nie jest to nakaz, który samodzielnie miałby prowadzić do poprawy stanu obiektu i przywrócenia jego użytkowania. Natomiast pozostałe treści wypełniające treść rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora nie mogą być traktowane jako realizujące art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. Wykonanie niezbędnych zabezpieczeń przed wejściem do wnętrza obiektu osób postronnych oraz umieszczenie tablic informujących o występującym zagrożeniu, nie są działaniami skutkującymi doprowadzeniem obiektu byłej szkoły do stanu umożliwiającego jego użytkowanie, a tylko takie nakazy będą właściwie wykonywać art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b.
Sąd pierwszej instancji podkreślił wreszcie, że wydana przez Powiatowego Inspektora decyzja, zaaprobowana następnie przez organ drugiej instancji, wyraża przede wszystkim zakaz użytkowania spornego obiektu oraz określa sposoby zabezpieczenia przed jego użytkowaniem ze strony osób trzecich. Tego rodzaju rozstrzygnięcie jest wyłącznie akcesoryjne wobec nakazu wykonania przez właściciela obiektu takich czynności, które mają usuwać stwierdzone nieprawidłowości. Zakaz użytkowania nie może być wydawany samodzielnie, bez orzeczenia określonego w art. 66 ust. 1 P.b. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w decyzji Powiatowego Inspektora tej wymaganej zależności nie można się dopatrzeć.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewódzki Inspektor zarzucając naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że decyzja nakazująca usunięcie nieprawidłowości w nieużytkowanym obiekcie budowlanym ma na celu nie tylko usunięcie zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, powodowanego przez ten obiekt, ale i przywrócenie nieużytkowanego obiektu budowlanego do jego użytkowania, zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem – podczas gdy celem art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. jest doprowadzenie nieużytkowanego obiektu do takiego stanu technicznego, w którym obiekt ten nie będzie stwarzał bezpośredniego zagrożenia dla osób znajdujących się w pobliżu tego obiektu oraz zabezpieczenie nieużytkowanego obiektu budowlanego przed dostępem dla osób trzecich i jego dalszą degradacją;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 67 ust. 1 P.b. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że dopuszczalne jest na podstawie tego drugiego przepisu orzeczenie o rozbiórce nieużytkowanego obiektu budowlanego, którego właściciel nie zamierza wykonywać żadnych robót remontowych w tym obiekcie z przyczyn ekonomicznych, a obiekt budowlany nadaje się do remontu i odbudowy oraz, po usunięciu w nim nieprawidłowości, nie będzie stwarzał bezpośredniego zagrożenia dla osób znajdujących się w pobliżu tego obiektu;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 67 ust. 1 P.b. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono wymienione przepisy K.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe Wojewódzki Inspektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Wystąpił też o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie, wzajemnie występując o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że decyzja nakazująca usunięcie nieprawidłowości w nieużytkowanym obiekcie budowlanym ma na celu nie tylko usunięcie zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, ale również przywrócenie nieużytkowanego obiektu budowlanego do jego użytkowania zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. Wojewódzki Inspektor argumentuje, że celem art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. jest jedynie doprowadzenie nieużytkowanego obiektu do takiego stanu technicznego, w którym nie będzie on stwarzał bezpośredniego zagrożenia dla osób znajdujących się w jego pobliżu, oraz zabezpieczenie obiektu przed dostępem osób trzecich i jego dalszą degradacją. Na poparcie swojego stanowiska skarżący kasacyjnie powołuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1612/21, oraz wyrok z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2293/16.
Zarzut ten nie może być uznany za uzasadniony. Należy zwrócić uwagę, że regulacje P.b., w szczególności przepisy regulujące sposób działania organów w przypadkach nieprawidłowości w obiektach budowlanych, w praktyce odnosić trzeba do bardzo zróżnicowanych stanów faktycznych. Skarżący kasacyjnie organ, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1612/21, stara się przekonać, że ingerencja organu nadzoru budowlanego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu, w którym nie stwarza on bezpośredniego zagrożenia. Należy jednak podkreślić, że cytowany wyrok dotyczył sprawy nieprawidłowości jazu wodnego na rzece, gdzie kwestią sporną był dopuszczalny zakres nałożonych obowiązków (rozważanych przy uwzględnieniu specyfiki tego rodzaju budowli). W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że nakazy z art. 66 ust. 1 P.b. powinny zmierzać do zachowania obiektów budowlanych w stanie niepogorszonym i niezmienionym. Jednakże w tym samym wyroku Sąd podkreślił, przywołując dalsze orzecznictwo sądów administracyjnych, że prace budowlane wykonywane na podstawie art. 66 P.b. mają charakter również naprawczy, a więc odnoszą się do stanu obiektu budowlanego, jaki powinien być zachowany przy prawidłowym jego użytkowaniu.
Z kolei przywołana przez skarżącego kasacyjnie sprawa zakończona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2293/16, dotyczyła decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 67 P.b., gdzie kwestią sporną i wiodącą było wykazanie przesłanki z tego przepisu. Wypada przy tym zaznaczyć, że cytat z uzasadnienia powyższego wyroku, przytoczony na stronie 5 skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Inspektora, obejmował wprawdzie fragment z części prawnej wywodu Sądu, ale stanowiący tylko przytoczenie poglądu organu, który nie był objęty zarzutami skargi kasacyjnej.
Można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że w pewnych sytuacjach podpadających pod art. 66 ust. 1 P.b., uzasadnione może być nałożenie obowiązków w zakresie ograniczonym – niezbędnym do doprowadzenia budynku do stanu niezagrażającego życiu czy zdrowiu ludzi. Może to zwłaszcza dotyczyć przypadków, gdy zastosowanie art. 67 ust. 1 P.b. jest wyłączone, a każde inne działanie musiałoby wykraczać poza zakres art. 66 P.b. dotyczącego utrzymania obiektów budowlanych i wymagać w gruncie rzeczy odbudowy obiektu. Jednakże w każdej sprawie należy przede wszystkim skoncentrować się na prawidłowym ustaleniu indywidualnych okoliczności sprawy, określeniu stanu obiektu budowlanego i precyzyjnym zestawieniu przyjętych ustaleń z przesłankami zawartymi w poszczególnych przepisach – art. 66 i 67 P.b.
Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy, należy wyjaśnić, że kluczowe znaczenie ma fakt, że decyzja Powiatowego Inspektora z dnia 19 listopada 2021 r. nieprawidłowo eksponuje jako wiodący zakaz użytkowania obiektu budowlanego z art. 66 ust. 2 P.b., marginalnie traktując element, który powinien być głównym elementem decyzji – nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości z terminem jego wykonania. Nakaz usunięcia nieprawidłowości w kontrolowanej decyzji ogranicza się jedynie do nakazu wykonania niezbędnych zabezpieczeń przed wejściem do wnętrza obiektu osób postronnych, nakazu umieszczenia tablicy informacyjnej oraz zabezpieczenia ubytków szkła w stolarce okiennej. Decyzja ta odwraca niejako sens art. 66 P.b., który to przepis eksponuje nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości z określeniem terminu jego wykonania (art. 66 ust. 1 in fine P.b.), a zakaz użytkowania obiektu orzeka się jedynie do czasu usunięcia tych nieprawidłowości (art. 66 ust. 2 P.b.). Tymczasem decyzja Powiatowego Inspektora koncentruje się na zakazie użytkowania spornego obiektu szkoły w Ustjanowej Górnej.
Zgodnie z art. 66 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego jest obowiązany z urzędu reagować i przeciwdziałać wszystkim sytuacjom wymienionym w pkt 1-4 tego przepisu. Oznacza to, że orzeczenie środków mających na celu tylko zażegnanie samego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska (art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b.), spowodowanego zaniedbaniami w utrzymaniu i użytkowaniu obiektu budowlanego, może nie być wystarczające, skoro mocą tego samego przepisu, konkretnie punktu 3., reakcja organu powinna dotyczyć także sytuacji, w której obiekty budowlane są w nieodpowiednim stanie technicznym. Innymi słowy, co do zasady, omawiany przepis określa instrumenty prawne służące zapewnieniu właściwego utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego stosownie do przepisów art. 61 i następnych P.b.
Wydana decyzja Powiatowego Inspektora, skoncentrowana na zakazie użytkowania budynku byłej szkoły, nie zachowuje właściwych proporcji i nie stanowi właściwej reakcji na zastany stan rzeczy. Aby wyjaśnić, jaka reakcja organów powinna być właściwa, należy zwrócić uwagę na zestawienie art. 66 i art. 67 P.b. oraz uwypuklić specyficzne elementy stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Jeżeli organy uważały, że budynek nie spełnia przesłanek rozbiórki z art. 67 ust. 1 P.b., to powinny były w sposób przekonujący umotywować swoje stanowisko w kontekście stanowczych wniosków rzeczoznawcy budowlanego. Jeżeli natomiast organy wykazałyby zasadność zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 66 ust. 2 P.b., to wówczas zasadniczo decyzja powinna opierać się na art. 66 ust. 1 in fine P.b. i –stosownie do literalnego brzmienia tego przepisu – zawierać nakazy usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, także dotyczących stanu technicznego, w określonym terminie. W tym terminie, stosownie do art. 66 ust. 2, możliwe jest zakazanie użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Art. 66 P.b. nie może służyć w zasadzie tylko bezterminowemu zakazaniu użytkowania obiektu z nałożeniem obowiązków ograniczonych tylko do zabezpieczeń.
Drugi zarzut dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 67 ust. 1 P.b. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że dopuszczalne jest orzeczenie o rozbiórce nieużytkowanego obiektu budowlanego, którego właściciel nie zamierza wykonywać żadnych robót remontowych z przyczyn ekonomicznych, podczas gdy obiekt nadaje się do remontu i odbudowy. Skarżący kasacyjnie argumentuje, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2293/16, że przydatność obiektu do remontu powinna być oceniana w kategoriach technicznych, a nie ekonomicznych, oraz że podstawą nakazania rozbiórki nie może być uznanie, że remont jest nieopłacalny.
Również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma sporządzona ekspertyza techniczna autorstwa mgr. inż. C. G., w której autor stanowczo wypowiedział się, że budynek ze względu na jego stan techniczny nadaje się tylko do rozbiórki bez możliwości odtworzenia. W ekspertyzie stwierdzono, że stan techniczny najważniejszych elementów konstrukcji obiektu jest nieodpowiedni i średni, a budynek nadaje się tylko do rozbiórki. Rzeczoznawca wskazał, że prace wzmocnieniowe przy demontażu i ponownym montażu elementów wzmacnianych ścian, stropów i więźby dachowej wiążą się z olbrzymim niebezpieczeństwem katastrofy budowlanej, gdyż budynek ma konstrukcję bezwieńcową, a w części ścian drewnianych uszkodzonych od dołu wykonano podmurówki z cegły. W podsumowaniu ekspertyzy podkreślono, że budynek nadaje się do rozbiórki bez możliwości jego odtworzenia. Ekspertyza ta została sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego i wyraża wnioski sugerujące spełnienie przesłanki z art. 67 ust. 1 P.b.
Organy nadzoru budowlanego, choć mogą oceniać opinię rzeczoznawcy jako dowód, nie mogą w sposób dowolny lekceważyć zawartych w niej wniosków. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że dopuszczalne jest orzeczenie o rozbiórce wyłącznie z przyczyn ekonomicznych, jak zdaje się sugerować wywód skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że użyty w art. 67 ust. 1 P.b. zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia" odnosi się "nie tylko" do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu w aspekcie technicznym, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroku z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 669/20). Sąd pierwszej instancji wskazał też, że sama tylko techniczna możliwość przeprowadzenia remontu obiektu budowlanego, przy bierności jego właściciela, nie jest wystarczająca do rezygnacji przez organ nadzoru z wydania decyzji nakazującej jego rozbiórkę. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należy interpretować w ten sposób, że o przesłankach z art. 67 ust. 1 P.b. decydują przede wszystkim aspekty techniczne, z tym zastrzeżeniem, że zdatność obiektu budowlanego do remontu, odbudowy lub wykończenia może być oceniana po części przy uwzględnieniu kryteriów (racji) ekonomicznych.
Nie negując więc, że zasadnicze znaczenie ma ocena techniczna obiektu budowlanego, nie można wykluczyć, że perspektywa ekonomiczna może mieć znaczenie pomocnicze, zwłaszcza gdy przywrócenie obiektu do odpowiedniego stanu technicznego wiązałoby się z nieproporcjonalnie wysokimi nakładami.
Przenosząc to na okoliczności niniejszej sprawy, należy zauważyć, że w ekspertyzie rzeczoznawca wskazał, iż budynek nie nadaje się do remontu, jego elementy nie nadają się do naprawy ani ponownego wykorzystania, a w takim kontekście koszty remontu przekraczałyby koszty wybudowania nowego obiektu. Te wszystkie elementy oceny rzeczoznawcy budowlanego powinny być przedmiotem refleksji ze strony organów nadzoru budowlanego.
Trzeci zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 67 ust. 1 P.b. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym naruszono wymienione przepisy K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Inspektor argumentuje, że organy dokonały wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego, co pozwalać miało na prawidłową subsumpcję prawa materialnego.
Zarzut ten również nie może odnieść zamierzonego skutku. Organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły bowiem należycie postępowania wyjaśniającego, gdyż nie przedstawiły dostatecznie przekonujących argumentów w kontrze do znajdującej się w aktach opinii rzeczoznawcy budowlanego. Opinia ta powinna być przez organ rzetelnie oceniona, a jeżeli nadzór budowlany zajmuje inne stanowisko niż w niej przedstawione, powinien to przekonująco wyjaśnić. W tym właśnie wyrażają się obiektywne braki w obszarze postępowania wyjaśniającego.
W decyzji organu drugiej instancji stwierdzono jedynie, że ustalenia kontroli i zebrany materiał dowodowy wskazują na znaczne zniszczenia, ale nie mają one charakteru uszkodzeń uniemożliwiających doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu technicznego poprzez przeprowadzenie prac remontowych. Takie ogólnikowe stwierdzenie, bez szczegółowego odniesienia się do kategorycznych wniosków rzeczoznawcy o braku możliwości odtworzenia budynku, nie może być uznane za wystarczające w świetle wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organy powinny wykazać, w oparciu o konkretne argumenty techniczne, dlaczego nie podzielają stanowiska rzeczoznawcy budowlanego, który stwierdził występowanie bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz wskazał na niebezpieczeństwo katastrofy budowlanej przy ewentualnych pracach wzmocnieniowych. Tymczasem organy ograniczyły się do stwierdzeń o charakterze ogólnym, nie przedstawiając merytorycznych kontrargumentów wobec ekspertyzy.
Ponadto pewien szerszy kontekst dla oceny sprawy stanowi to, że Gmina w treści odwołania poinformowała Wojewódzkiego Inspektora o niezabezpieczeniu w budżecie kwot pozwalających na przeprowadzenie jakichkolwiek prac przy obiekcie, a w piśmie z dnia 2 grudnia 2021 r. Burmistrz poinformował Powiatowego Inspektora o tym, że budynek byłej szkoły został wyłączony z użytkowania. Te fakty, w zestawieniu z wnioskami ekspertyzy technicznej oraz protokołami z przeglądu okresowego stanu technicznego obiektu z dnia 19 lipca 2016 r. oraz z dnia 6 lipca 2019 r., powinny być przedmiotem pogłębionej analizy organów przez pryzmat przesłanek z art. 67 ust. 1 P.b.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono natomiast w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Na zasądzone na rzecz Gminy koszty postepowania kasacyjnego złożyło się wynagrodzenie adwokata w kwocie wynikającej z odpowiednio stosowanego § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) (zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 38).