II OSK 2665/20

II OSK 2665/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 767/19 - Wyrok WSA w Krakowie z 2019-11-08
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 141, art. 145, art. 151, art. 183, art. 184, art. 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 28, art. 75, art. 77, art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 3, art. 28, art. 29, art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 767/19 w sprawie ze skargi J.D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 kwietnia 2019 r. nr [...]znak: [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 8 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/KR 767/19, oddalił skargę J. D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2019r. Nr [...]znak [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowalnych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej (PINB) postanowieniem nr [...]z 10 października 2017 r. - po rozpatrzeniu sprawy budowy ekranów akustycznych zlokalizowanych na dziatkach nr ewid. [...] i [...] od strony dziatek nr ewid. [...] i [...] w [...], realizowanej przez J. D. bez wymaganego pozwolenia na budowę na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nakazał J. D. jako inwestorowi przedmiotowego obiektu budowlanego: - wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z budową ekranów akustycznych na działkach nr ewid. [...] i [...] od strony działek nr ewid. [...] i [...] w [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę; - przedłożyć w terminie do 30 marca 2018 r. następujące dokumenty: 1) zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności budowy ekranów akustycznych na na działkach nr ewid. [...] i [...] od strony dziatek nr ewid. [...] i [...] w [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) 4 egzemplarzy projektu budowlanego (...); 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB), po rozpatrzeniu zażalenia J. D., B. W. i I. B., postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2019 r., nr [...], uchylił powyższe postanowienie w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin wykonania nałożonego obowiązku: do dnia 30 września 2019 r., w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest weryfikacja prawidłowości postępowania pierwszoinstancyjnego oraz skarżonego postanowienia organu I instancji, którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymano roboty budowlane przy budowie ekranów akustycznych na działce nr ewid. [...] i [...] od strony działek nr ewid. [...] i [...] w [...] oraz nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 marca 2018 r. dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Jak ustalono w toku prowadzonego przed organem I instancji postępowania, inwestor w 2015 r. wybudował na działkach nr [...] i [...] w [...] ekrany akustyczne na długości 80,0 m i wysokości 4,0 m bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, iż PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego, jako wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.) zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 23 lutego 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr [...], póz. [...] z dnia 28 września 2005 r.), zmieniony uchwałą Nr [...] z dnia 31 stycznia 2007 r., uchwałą Nr [...] z dnia 26 lipca 2013 r. oraz uchwałą Nr [...] z dnia 20 listopada 2013 r. - działki nr ewid. [...] i [...] położone w miejscowości [...] znajdują się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 9U - przeznaczenie podstawowe: usługi handlu, gastronomii, administracji, rzemiosła; przeznaczenie dopuszczalne: przetwórstwo drewna, przetwórstwo spożywcze, pojedyncze obiekty mieszkalne powiązane z przeznaczeniem podstawowym, składy i magazyny, infrastruktura techniczna, zieleń urządzona, drogi, parkingi ścieżki i ciągi piesze i rowerowe. Organ odwoławczy przyjął, że PINB słusznie wydał skarżone postawienie, umożliwiając inwestorowi legalizację ekranów akustycznych na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...]. Legalizacja ekranów akustycznych będzie możliwa, jeśli inwestor przedłoży w wyznaczonym terminie żądane dokumenty, a w szczególności zaświadczenie Burmistrza [...] o zgodności budowy obiektu budowlanego - ekranów akustycznych na działce nr [...] w miejscowości [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, a także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie MWINB rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada prawu jednak z uwagi na upływ terminu do wykonania obowiązku MWINB korzystając z przysługującego mu prawa, wynikającego z treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zreformował postanowienie PINB w zakresie terminu do wykonania nałożonego obowiązku wyznaczając nowy termin do dnia 30 września 2019 r. umożliwiając tym samym realną możliwość przedłożenia żądanych dokumentów. W pozostałym zakresie MWINB utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Zdaniem organu odwoławczego niniejsze rozstrzygnięcie mieści się w normie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na wydanie postanowienia w ramach tej samej podstawy materialnoprawnej tj. art. 48 ustawy Prawo budowlane. Powyższe działanie nie narusza również art. 139 k.p.a., gdyż nie powoduje pogorszenia sytuacji prawnej strony skarżącej. W ocenie MWINB wydanie niniejszego postanowienia nie narusza także zasady dwuinstancyjności postępowania ze względu na to, iż organ odwoławczy w ramach prowadzonego postępowania zażaleniowego skorzystał z przysługującego mu prawa reformatoryjnego.
Skargą J. D. zaskarżył powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a.; art. 28 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a.; art. 3 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane; art. 28 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Sąd wyjaśnił, że nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne PINB podzielone przez organ odwoławczy, iż J. D. w 2015 r. wybudował na działkach nr [...] i [...] w [...] ekrany akustyczne na długości 80,0 m i wysokości 4,0 m, a także ustalenie, że inwestor nie dysponował pozwoleniem na budowę dla tego inwestycji. Zastosowanie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: P.b.) warunkowane było przyjęciem, że na tego rodzaju roboty budowlane wymagane jest posiadanie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu kwalifikacja ekranów akustycznych, jako obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę jest prawidłowa. Ekrany akustyczne zwykle powstają w związku z budową dróg celem ograniczenia uciążliwości wynikających z hałasu generowanego przez ruch drogowy. W orzecznictwie powszechnie prezentowany jest pogląd, że ekrany akustyczne należy zaliczyć do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b., jeżeli są objęte pozwoleniem na budowę. Natomiast, jeżeli mają być ustawiane przy drodze po jej zbudowaniu i nie były objęte pozwoleniem na budowę, wymagają pozwolenia na budowę tak jak wszystkie inne obiekty budowlane i roboty budowlane nie wymienione w art. 29 P.b. W ocenie Sądu pogląd ten zachowuje aktualność również w odniesieniu do ekranów akustycznych realizowanych przy innych inwestycjach niż drogowe. Niezależnie od lokalizacji (czy to od strony drogi, czy uciążliwej działalności gospodarczej), tożsama pozostaje bowiem ich funkcja polegająca na zmniejszeniu natężenia dźwięku na sąsiednich nieruchomościach. Nie sposób też, w ocenie Sądu, podzielić stanowiska zaprezentowanego w skardze, że przedmiotowe ekrany stanowią urządzenia budowlane. Definicja urządzenia budowlanego zawarta w art. 3 pkt 9 P.b. wymaga, aby urządzenie było związane z obiektem budowlanym i jednocześnie zapewniało możliwość korzystania z niego. Urządzenie budowlane z natury swojej pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. W odniesieniu do omawianych ekranów akustycznych przesłanki wymienione w cytowanym przepisie nie zostały zdaniem Sądu spełnione. Przedmiotowe ekrany stanowią odrębną od pozostałych obiektów budowlanych znajdujących się na działce budowlę i nie zapewniają możliwości użytkowania tych obiektów zgodnie z przeznaczeniem. Brak jest stosownego powiązania funkcjonalnego.
W związku z powyższym, w ocenie Sądu, wykonana inwestycja stanowiła samowolę budowlaną, a organy nadzoru budowlanego prawidłowo wszczęły i prowadziły postępowanie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. Dodatkowo Sąd zaznaczył, że – jak wynika z postanowienia organu I instancji – J. D. w 2015 r. uzyskał pozwolenie na budowę ekranów, jednakże zostało ono uchylone w postępowaniu odwoławczym. Pomimo to inwestor wykonał inwestycję.
Zdaniem Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Sąd nie podzielił zarzutów skargi o niewłaściwym ustaleniu stron postępowania. Wskazał, że strony postępowania zostały wyznaczone stosownie do regulacji zawartej w art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przymiot stron został przyznany również właścicielom działek sąsiednich, od strony których zlokalizowany jest obiekt budowlany: B. W. – właścicielce działki nr [...] w [...] oraz I. i R. B. - współwłaścicielom działki nr [...] w [...]. Biorąc pod uwagę usytuowanie obiektu oraz jego wymiary w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że właściciele wymienionych działek winni być stronami postępowania legalizacyjnego i mają interes prawny w rozstrzygnięciu tej sprawy. W tym kontekście nieuzasadnione są również w ocenie Sądu argumenty dotyczące konieczności powołania biegłego geodety na okoliczność ewentualnego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiedniej.
Konkludując Sąd stwierdził, że prawidłowo po ustaleniu, że inwestor nie dysponował decyzją zezwalającą na rozpoczęcie budowy ekranów akustycznych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 P.b., po uprzednim, wstępnym skontrolowaniu zgodności zrealizowanej inwestycji z postanowieniami m.p.z.p. orzeczono o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i nałożono obowiązek przedłożenia określonych w art. 48 ust. 3 ustawy dokumentów, koniecznych w procedurze legalizacji samowoli budowlanej. Sąd wskazał przy tym, że podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 października 2019 r. II SA/Kr 766/19.
Skargą kasacyjną J. D. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit a. p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 P.b., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem budowy ekranów za roboty budowlane, które można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę;
2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit a. p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że ekrany akustyczne stanowią obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę;
II. przepisów prawa procesowego, które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i rezygnację z uchylenia postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 kwietnia 2019 r. znak [...] pomimo, że zapadła ona z naruszeniem przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Nr [...]Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej z dnia 10 października 2017 r. znak [...], pomimo jej wydania w wyniku postępowania, które toczyło się z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a mianowicie:
a) art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej, a to poprzez niejednoznaczne określenie, że ustawienie ekranów akustycznych wymaga pozwolenia na budowę;
b) art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie za stronę postępowania M. S., A. S. oraz I.D., podczas gdy przedmiotowe ekrany akustyczne nie są położone na nieruchomości żadnej z wymienionych stron, żadne z wymienionych nie wykazała dostatecznie interesu prawnego w końcowym rozstrzygnięciu przedmiotowego postępowania;
c) art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie ustaleń faktycznych na niedostatecznych podstawach dowodowych, co skutkowało dowolnym przyjęciem, że budowa ekranów akustycznych zlokalizowanych na działce o nr [...] w [...] wymaga pozwolenia na budowę;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia przesłanek, w oparciu o które Sąd I instancji za prawidłowe uznał działania organów w zakresie, w którym zdecydowały o braku konieczności przeprowadzenia dodatkowych oględzin nieruchomości oraz powołania biegłego geodety.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według spisu koszów, a w razie jego nieprzedłożenia, według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Odnosząc się do przedstawionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów przede wszystkim zaznaczyć należy, iż wbrew stanowisku skarżącego Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z budową ekranów akustycznych na działkach nr ewid. [...] i [...] od strony działek nr ewid. [...] i [...] w [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę i zobowiązującego inwestora do przedstawienie określonych dokumentów w celu umożliwienia legalizacji spornej inwestycji.
W ocenie Sądu odwoławczego zasadnie, wobec wniesionej skargi, Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. tj. oddalenia skargi. Wbrew zarzutom złożonego środka odwoławczego nie było uzasadnionych przesłanek do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. gdyż nie ujawniono takich naruszeń prawa pozwalających na ich zastosowanie.
Przede wszystkim nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., oparty na tezie o naruszeniu w trakcie procedury administracyjnej art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej, a to poprzez niejednoznaczne określenie, że ustawienie ekranów akustycznych wymaga pozwolenia na budowę. Należy jednoznacznie zaznaczyć, iż podstawę prawną wydania postanowienia stanowiły przepisy art. 48 ust. 2 i 3 P.b. Warunkiem uruchomienia trybu określonego w art. 48 ust. 2 jest sytuacja, w której chodzi o "budowę o której mowa w ust. 1". Jest oczywiste, że uzasadnienie zaistnienia podstawy prawnej powinno odnieść się do przesłanek z art. 48 ust. 1 pkt 1, tj. budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wyjaśnienie podstawy prawnej jest przedstawiane w uzasadnieniu, a nie w sentencji decyzji (w tym przypadku postanowienia). Takie wyjaśnienie zostało przedstawione w postanowieniu organu pierwszej instancji, tj. na stronie 3 postanowienia PINB w Suchej Beskidzkiej z dnia 10 października 2017 r. nr [...]. Z uzasadnienia tego wynika jasno stanowisko organu o charakterze obiektu i obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. PINB stwierdził, powołując się na wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., II OSK 1603/11 (który jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie Sądów administracyjnych), że ekrany akustyczne wymagają pozwolenia na budowę, tak jak wszystkie inne obiekty budowlane i roboty niewymienione w art. 29 P.b.
W rozważaniach przedstawionych w zaskarżonym postanowieniu MWINB z dnia 19 kwietnia 2019 r., nr [...], na stronie 2 i 3 przeprowadzono obszerną i wyczerpującą analizę art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 9, art. 28 ust. 1 oraz art. 29 P.b. Stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie nie wywołuje wątpliwości. Niezależnie od przywołania wskazanych przepisów, MWINB stwierdził m.in., że "w sprawie mamy do czynienia z tzw. samowolą budowlaną, czyli budową obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę". Na tej podstawie organ zażaleniowy uznał, że zasadne było uruchomienie trybu określonego w art. 48 ust. 2 i 3 P.b.
Nieusprawiedliwiony pozostaje w okolicznościach tej sprawy również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., oparty na tezie o naruszeniu w trakcie procedury administracyjnej art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie za stronę postępowania M. S., A. S. oraz I. D. podczas gdy przedmiotowe ekrany akustyczne nie są położone na nieruchomości żadnej z wymienionych stron. Wskazane wyżej osoby, jak wynika z akt sprawy, nie były stronami niniejszego postępowania w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. lecz innego postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w z 16 października 2019 r. II SA/Kr 766/19. Stronami niniejszego postępowania były natomiast osoby będące właścicielami działek nr ewid. [...] (jest własnością B. W.) i nr [...] (jest współwłasnością I. i R. B.) w [...]. Im doręczano wydawane postanowienia jak też ww. osoby (za wyjątkiem R. B.) składały również zażalenie. Tym samym skoro przywoływane we wskazanym wyżej zarzucie osoby tj. M. S., A. S. oraz I. D. nie były stronami niniejszego postępowania, czyniony wobec tych osób zarzut nie może odnieść jakiegokolwiek skutku.
Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., oparty na twierdzeniu, że postępowanie administracyjne toczyło się z naruszeniem art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie ustaleń faktycznych na niedostatecznych podstawach dowodowych, co skutkowało przyjęciem, że budowa ekranów akustycznych na działce nr [...] w [...] wymaga pozwolenia na budowę.
Przede wszystkim zauważyć należy, że skarżący nie wskazał jakie jeszcze fakty należy ustalić, ewentualnie jakie istotne okoliczności o charakterze faktycznym zostały ustalone błędnie. Z podobnych względów nie jest skuteczne kwestionowanie braku przeprowadzenia kolejnych oględzin oraz dowodu z opinii biegłego geodety. W skardze kasacyjnej nie skonkretyzowano, jakie istotne okoliczności miałyby być poprzez te dowody ustalone.
Niezależnie od tego podkreślić należy, że w świetle akt sprawy brak podstaw do kwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych na podstawie oględzin, w tym materiału fotograficznego, a także na podstawie dokumentów (wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odpisy ksiąg wieczystych).
Czym innym jest kwalifikacja prawna ustalonego stanu faktycznego. Ta kwalifikacja podlega ocenie w odniesieniu do materialnych podstaw kasacji.
W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jest to przepis wskazujący obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z takim jednak naruszeniem prawa nie mamy do czynienia w powyższym zakresie. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że sąd ten uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.
Nadto przedstawione we wniesionym środku odwoławczym zarzuty naruszenia prawa materialnego pozostają oczywiście nieusprawiedliwione. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 1 P.b. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że ekrany akustyczne stanowią obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę.
Nie jest sporne, iż Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że ekrany akustyczne należy zaliczyć do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b., jeżeli są objęte pozwoleniem na budowę drogi. Natomiast jeżeli mają być ustawiane przy drodze po jej zbudowaniu i nie były objęte pozwoleniem na budowę, wymagają pozwolenia na budowę, tak jak wszystkie inne obiekty budowlane i roboty budowlane niewymienione w art. 29 P.b. (por. wyrok NSA 11 stycznia 2013 r. II OSK 1603/11, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., II OSK 3352/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 listopada 2014 r., II SA/Kr 1204/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2018 r., VII SA/Wa 395/18).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na pełną aprobatę zasługuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego powyższy pogląd co do charakteru ekranów akustycznych zachowuje aktualność również w odniesieniu do ekranów akustycznych realizowanych przy innych inwestycjach, niż drogowe. Niezależnie bowiem od lokalizacji (czy to od strony drogi, czy uciążliwej działalności gospodarczej), tożsama pozostaje ich funkcja polegająca na zmniejszeniu natężenia dźwięku na sąsiednich nieruchomościach - podobny pogląd wyrażono w wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2023 r. II OSK 1348/20.
Wbrew stanowisku przedstawionemu w skardze kasacyjnej, przedmiotowe ekrany nie stanowią urządzeń budowlanych. Trafny jest wywód Sądu pierwszej instancji, według którego definicja urządzenia budowlanego zawarta w cytowanym art. 3 pkt 9 P.b. wymaga aby urządzenie było związane z obiektem budowlanym i jednocześnie zapewniało możliwość korzystania z niego. Urządzenie budowlane z natury swojej pozostaje bowiem w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. W odniesieniu do omawianych ekranów akustycznych, przesłanki wymienione w cytowanym przepisie nie zostały spełnione. Przedmiotowe ekrany stanowią budowlę odrębną od pozostałych obiektów budowlanych znajdujących się na działce i nie służą zapewnieniu możliwości użytkowania tych obiektów zgodnie z przeznaczeniem. Brak jest więc stosownego powiązania funkcjonalnego. Ich główną funkcją jest, jak wyżej wskazano, zmniejszenie natężenia dźwięku na sąsiednich nieruchomościach.
W konsekwencji, nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 P.b., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem budowy ekranów za roboty budowlane, które można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Powtórzyć można, w ślad za organami oraz Sądem pierwszej instancji, który podzielił to stanowisko, że z przepisów art. 29 P.b. nie wynika aby wykonanie ekranów akustycznych jako budowli, a więc obiektów budowlanych, było zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie był usprawiedliwiony, to Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.